помощь многодетным семьям и выдача земельных участков семьям, имеющих
трех и более детей.
Все эти многочисленные примеры нормативных актов позволяют
говорить о довольно высоком уровне развития регионального нормотворчества
в сфере социального обеспечения.
Кроме перечисленных законов, можно также отметить социальную
программу «Социальная поддержка граждан Оренбургской области», принятую
постановлением Правительства Оренбургской области 30 августа 2013 г. и
рассчитанную на период с 2014 по 2020 годы. Целью данной программы
является создание условий для роста благосостояния граждан – получателей
мер социальной поддержки, повышение доступности социального
обслуживания населения. Для устойчивого демографического развития
Оренбургской области принята Концепция демографической политики
Оренбургской области на период до 2025 года, посредством реализации
которой планируется: стабилизировать численность населения и создать
условия для ее роста к 2025 году до 2,5 млн. человек; укрепить институт семьи;
повысить качество жизни и увеличить ее продолжительность к 2025 году до 75
лет.
Отделом управления Министерства юстиции Российской Федерации по
Приволжскому федеральному округу был проведен мониторинг
законодательства Оренбургской области в сфере охраны материнства и детства
для выявления, насколько нормативно-правовая база Оренбургской области в
этих важнейших для семейного строительства вопросах соответствует
требованиям федерального законодательства. Было установлено, что в плане
поддержки семей, имеющих детей, федеральными законами к полномочиям
органов государственной власти субъектов Российской Федерации отнесено
установление дополнительных мер поддержки за счет средств бюджетов
субъектов Российской Федерации, а также выплаты ежемесячного пособия на
ребенка; назначение и выплата единовременного пособия при передаче ребенка
на воспитание в семью, единовременного пособия беременной жене
военнослужащего, проходящего военную службу по призыву, и ежемесячного
пособия на ребенка военнослужащего, проходящего военную службу по
призыву.
При проведении юридической экспертизы нормативных правовых актов,
регулирующих отношения в данной сфере, нарушений федерального
законодательства не выявлено. С момента основания отдела на Закон
Оренбургской области от 18 октября 1995 года «О государственной
молодежной политике в Оренбургской области» был принесен протест
прокурора от 12.08.05 №7/119-2005 о несоответствии федеральному
законодательству некоторых положений данного закона. На основании
протеста акт был приведен в соответствие с федеральным законодательством
(внесены изменения Законом Оренбургской области от 22.12.05 г. №
2883/515- III-03).
На территории Оренбургской области следует отметить положительный
опыт по устройству детей, оставшихся без попечения родителей, в патронатные
семьи, во многом благодаря принятию Закона Оренбургской области от 19
ноября 2001 года № 364/340-П-03 «О патронатном воспитании» и ряда других
нормативных правовых актов, регулирующих отношения по организации
патронатного воспитания детей, нуждающихся в государственной защите и
воспитывающихся в учреждениях для детей-сирот, детей, оставшихся без
попечения родителей. Вместе с тем есть и пробелы в правовом регулировании
данного вида отношений. В настоящее время, в Оренбургской области не
приняты нормативные правовые акты, регулирующие следующие отношения:
по социальной адаптации воспитанников специальных учебных заведений; в
сфере общественных инициатив за снижение количества абортов в
Оренбургской области; по порядку обеспечения одеждой, обувью, мягким
инвентарем, оборудованием. единовременным денежным пособием
выпускников образовательных учреждений, находящихся в ведении органов
исполнительной власти Оренбургской области из числа детей-сирот и детей,
оставшихся без попечения родителей; по порядку содержания в учреждениях
системы соцзащиты несовершеннолетних с недостатками физического или
психического развития. Специфических проблем при проведении юридических
экспертиз нормативных правовых актов, регулирующих отношения в данной
сфере и приведении их в соответствие с федеральным законодательством не
возникало.
Из всего вышесказанного можно сделать вывод, что система
регионального законодательства в значительной мере расширяет социальные
гарантии граждан, что в современных условиях играет важную роль. В
Оренбургской области основное развитие в социальной сфере получили такие
институты общества как семья и материнство, дети, пожилые и престарелые.
Именно в этих областях нашей жизни на территории данного субъекта и
действуют региональные нормативные акты.
На наш взгляд, необходимо и в отношении других слабозащищенных
слоев населения принятие региональных нормативных актов, обеспечив им
дополнительную правовую защиту.
Дополнительные меры социальной поддержки в отношении детей,
престарелых, многодетных семей и женщин-матерей устанавливаются на
местном уровне. Как указывает Конституционный Суд РФ, конституционная
природа Российской Федерации как социального государства, политика
которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь
и свободное развитие человека, равенство прав и свобод человека и гражданина
независимо от места жительства, предопределяет необходимость достижения
баланса конституционно защищаемых ценностей самостоятельности местного
самоуправления как публичной власти, наиболее приближенной к населению и
ориентированной в том числе на выполнение задач социального государства в
пределах своих полномочий, и самостоятельности населения в решении
вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным
образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории
какого муниципального образования они проживают, - с другой ( ч.1 ст. 7; ч. 2
ст. 19; ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Представляет интерес также
постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-п по делу о
проверке конституционности положений статей 155, 156 и 283 Бюджетного
кодекса РФ, правовая позиция которого выражается в том, что бюджет
субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно - они являются
составной частью финансовой системы Российской Федерации. Если же
средств в муниципальном образовании недостаточно, то государство возлагает
обязанность на органы субъекта РФ вести надлежащее регулирование, что
обеспечивается, например, посредством использования правовых механизмов,
закрепленных в Бюджетном кодексе РФ (абз. 3 п. 1 и п. 3 ст. 86, ст. 129 и 135).
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления в социальной
сфере находятся в общей корреспонденции с социально-экономическими
правами граждан и реализуются в интересах как носителей соответствующих
прав, так и местного сообщества в целом. Осуществляя социальные
полномочия, органы местного самоуправления выступают тем самым
инструментом реализации муниципальной социальной политики и выполнения
местным самоуправлением конституционных функций социального
государства на местах. Поэтому социальная политика государства тесно
связана с бюджетной политикой и предполагает единство бюджетной системы
и в то же время самостоятельность всех бюджетов. Для покрытия расходов
местных бюджетов при выполнении собственных или делегированных
социальных полномочий из вышестоящих бюджетов могут перечисляться
дополнительные средства в форме субсидий или субвенций.
На данном этапе развития социальной системы в Оренбургской области,
приобретают значение локальные нормативные акты. Они существенно
повышают уровень социальной защиты граждан в каждой конкретной
организации, поскольку предусматривают дополнительные меры социальной
поддержки работающих граждан, членов их семей, а также бывших
работников. Зачастую, работодатель принимает локальные нормативные акты в
соответствии со ст. 8 ТК РФ (недоговорной характер). Основным локальным
актом будет являться коллективный договор - правовой акт, регулирующий
социально- трудовые отношения в организации или у индивидуального
предпринимателя, который заключается работником и работодателем в лице их
представителей. ( ст. 40 ТК РФ). В качестве примера можно рассмотреть
Генеральный коллективный договор ОАО «Газпром» и его дочерних обществ
на 2013 - 2015 годы, утвержденный конференцией работников ОАО «Газпром»
и его дочерних обществ 23 ноября 2013 года. В данном коллективном договоре
оговариваются следующие дополнительные социальные гарантии: оказание
дополнительной материальной помощи в размере не ниже двух минимальных
тарифных ставок (в течение года) многодетным семьям; работающим
ветеранам Великой Отечественной войны, бывшим воинам -
интернационалистам, а также бывшим воинам, исполнявшим обязанности
военной службы в условиях чрезвычайных ситуаций и при вооруженных
конфликтах; лицам, подвергшимся воздействию радиации на Чернобыльской
АЭС, и приравненным к ним лицам, имеющим удостоверение установленного
образца. Также коллективным договором предусмотрено получение
материальной помощи в случае смерти работника, компенсация расходов на
лечение, оплата стоимости проезда к месту отдыха и обратно неработающим
членам семьи и другие.
Рассмотрев социальную политику советского государства и современной
России можно сделать определенные выводы. Принципиальные отличия
современной социальной политики от социальной политики советского
государства выражаются, с одной стороны в снижении уровня социальных
гарантий (поскольку государство перестало быть монопольным собственником
на основные средства производства в результате приватизации), а с другой
стороны – в замене роли государства как распределителя всех общественных
благ на роль субъекта, осуществляющего адресную социальную поддержку
лишь отдельным малообеспеченным слоям населения (престарелым гражданам,
инвалидам, детям и т.п.).
ГЛАВА 3 ФОРМЫ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ МЕХАНИЗМА
ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ЗАЩИТЫ
3.1 Охранительный механизм в гражданском праве
В Российской Федерации социальное обеспечение и защита прав
инвалидов и престарелых является одним из приоритетных направлений
правовой политики государства. Особо следует затронуть проблемы, связанные
с правовым регулированием оказания социальной поддержки инвалидам.
Анализ федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в
сфере оказания социальной поддержки и защиты инвалидов позволяет сделать
вывод о наличии множества проблем правового регулирования в области
социальной защиты инвалидов, среди которых следует выделить проблемы в
области: 1) разграничения предметов ведения; 2) труда и занятости; 3)
деятельности общественных объединений инвалидов; 4) обеспечения жильем;
5) обеспечения образования.
Проблемы правового регулирования в области социальной защиты
инвалидов обусловлены главным образом отсутствием четкой систематизации
в указанной сфере деятельности. Принятие Федерального закона от 22 августа
2004 г. N 122-ФЗ не внесло ясности в регулирование отношений в
рассматриваемой области. Российская Федерация и субъекты Российской
Федерации при принятии Федерального закона «О социальной защите
инвалидов» наделялись идентичными полномочиями в области социальной
защиты инвалидов. Нормами Федерального закона от 22 августа 2004 г. N 122-
ФЗ из компетенции субъектов Российской Федерации были исключены
принятие законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской
Федерации о социальной защите инвалидов, контроль за их исполнением,
участие в реализации федеральных программ в области социальной защиты
инвалидов, разработка и финансирование региональных программ в указанной
области; утверждение и финансирование перечня реабилитационных
мероприятий, осуществляемых на территориях субъектов Российской
Федерации, с учетом социально-экономических, климатических иных
особенностей в дополнение к федеральным базовым программам реабилитации
инвалидов. Согласно новой редакции Федерального закона от 21.11. 1995 г. №
181 «О социальной защите инвалидов» субъектам Российской Федерации в
области социальной защиты инвалидов предоставлено право принятия в
соответствии с федеральными законами законов и иных нормативных
правовых актов субъектов Российской Федерации; разработки, утверждения и
реализации региональных программ в области социальной защиты инвалидов в
целях обеспечения им равных возможностей и социальной интеграции в
общество, а также право осуществления контроля за их реализацией. Однако
наличие сложившейся региональной правовой базы по вопросам социальной
защиты (реабилитации) инвалидов позволяют говорить о необходимости
включения в компетенцию субъектов Российской Федерации также вопросов
создания организационного механизма в области социальной защиты
(реабилитации) инвалидов, утверждения и финансирования перечня
реабилитационных мероприятий, осуществляемых на территориях субъектов
Российской Федерации, с учетом социально-экономических, климатических и
иных особенностей в дополнение к Федеральному перечню реабилитационных
мероприятий, технических средств реабилитации и услуг, предоставляемых
инвалиду.
Следующей проблемой в сфере оказания социальной поддержки
инвалидов является проблема в области труда и занятости,
незаинтересованность работодателя в приеме инвалидов на работу, создании
инвалидам условий труда в соответствии с индивидуальными программами
реабилитации. О наличии данной проблемы свидетельствует и судебная
практика. Так, в 2013 году Абдулинским районным судом Оренбургской
области было рассмотрено 10 гражданских дел по искам Абдулинского
межрайонного прокурора к различным организациям, использующим объекты
социально-культурной сферы в интересах неопределенного круга лиц об
обязании предоставить информацию о наличии вакантных рабочих мест. Тем
самым были нарушены права инвалидов, связанные с обеспечением их
занятости. Суд обязал организации социально-культурной сферы предоставить
в государственное бюджетное учреждение «Центр занятости населения
Абдулинского района» информацию о наличии вакантных рабочих мест
(должностей). Мотивом для принятия решения послужило то, что требования
федерального законодательства различными организациями социально-
культурной сферы не соблюдались. В ГБУ «Центр занятости населения
Абдулинского района» отсутствовали сведения о наличии вакантных
должностей для своевременного трудоустройства граждан, ищущих работу.
Низкая конкурентоспособность на рынке труда, несбалансированность
спроса и предложения рабочей силы (образовательный и профессиональный
уровень подготовки инвалидов не отвечает требованиям работодателей),
несоответствие предлагаемых условий труда показаниям к труду,
рекомендованным инвалидам, низкая заработная плата и ее нерегулярная
выплата по заявленным для инвалидов вакансиям - все эти факторы негативно
влияют на процесс трудоустройства инвалидов. Трудоустройство инвалидов
сопряжено с определенными проблемами и материальными затратами, в
частности, сюда следует отнести необходимость создания специализированных
рабочих мест или производственных участков, применение гибких,
нестандартных форм организации труда, использование надомного труда и т.д.
Вместе с тем мероприятия по профессиональной и трудовой реабилитации
инвалидов экономически и социально оправданны.
1
Справка-обобщение судебной практики рассмотрения дел по спорам, связанным с
социальной защитой прав инвалидов, рассмотренных в 2011-2013 годах
Необходимы дополнительные меры финансово-экономического
характера по выводу из кризиса специализированных предприятий,
использующих труд инвалидов. Следует согласиться с мнением Песковой
Ю.В., предлагающей перечень мероприятий органов государственной власти,
направленных на повышение конкурентоспособности инвалидов на рынке
труда, установленный ст. 20 Закона о социальной защите инвалидов, дополнить
следующим: осуществление льготной финансово-кредитной политики в
отношении специализированных предприятий, применяющих труд инвалидов,
предприятий, учреждений, организаций общественных объединений
инвалидов. Указанные меры могут предполагать льготное налогообложение
организаций, где трудятся инвалиды, льготные условия аренды такими
предприятиями помещений и иные меры поощрения . Порядок проведения
мероприятий необходимо возложить на органы государственной власти
субъектов Российской Федерации.
В области деятельности общественных объединений инвалидов также
существуют проблемы. Так, в ст. 33 Закона о социальной защите инвалидов
установлено требование о том, что государственные органы исполнительной
власти при подготовке решений, затрагивающих интересы инвалидов, должны
привлекать представителей общественных объединений инвалидов. Данные
объединения являются наиболее подходящими представителями этой
категории граждан, поскольку объединяют в своих рядах самих инвалидов. В
число конкретных социальных функций организации инвалидов входят
консультирование органов государственной власти на стадии выработки ими
нормативно-правовых решений по проблемам инвалидов, непосредственное
участие в планировании, разработке и экспертизе таких решений в качестве
представителя будущих потребителей их результатов. В связи с этим
предлагается установить обязанность по привлечению представителей
общественных объединений инвалидов при подготовке и принятии решений не
только для органов исполнительной власти, но и для государственных органов
законодательной власти.
Наиболее остро сейчас стоит проблема обеспечения инвалидов жильем.
Большинство ученых отмечают, что законодательство Российской Федерации,
регулирующее обеспечение жильем уязвимых групп населения, крайне
запутано и противоречиво. Статьей 17 Закона о социальном обслуживании
населения закреплено право инвалидов на обеспечение жилой площадью.
Однако механизм получения жилья или увеличения площади жилого
помещения норме, которая установлена в регионе, отсутствует. В связи с чем,
необходимо ст. 17 данного закона изложить в следующей редакции:
«Инвалидам, страдающим тяжелыми формами хронических заболеваний,
предусмотренных перечнем, устанавливаемым уполномоченным
Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной
власти, для принятия на учет в качестве нуждающихся в жилых помещениях
учетная норма увеличивается в два раза им может быть предоставлено жилое
помещение по договору социального найма общей площадью, превышающей
норму предоставления на одного человека (но не более чем в два раза)».
Увеличение учетной нормы для инвалидов в два раза представляется
целесообразным для обеспечения соблюдения прав лиц с ограниченными
возможностями на жилье.
Среди многочисленных проблем в сфере социальной поддержки
инвалидов особую остроту приобретают проблемы детей инвалидов. Дети-
инвалиды не имеют возможности в полной мере реализовать предоставленное
им право на образование. Специализированные образовательные учреждения
избирательно подходят к обучению детей – инвалидов, основываясь на
эксклюзивном подходе к образовательным программам, используемым в них. В
результате создаются искусственные условия, предопределяющие развитие
личности ребенка в зависимости от состояния его здоровья, что не
способствует его адаптации в обществе. Решениями психолого-медико-
педагогических комиссий дети – инвалиды в массовом порядке признаются
необучаемыми. Домашняя форма обучения остается фактически
невостребованной, поскольку не способна в полной мере обеспечить
качественное образование и оптимальную интеграцию ребенка в обществе.
Учитывая вышеизложенное, считаем необходимым в ч. 4 ст. 79 Федерального
закона от 29.12.2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»
предусмотреть возможность выбора обучающимися (родителями, законными
представителями несовершеннолетних обучающихся) формы обучения, права
ребенка – инвалида оставить обучение случае ухудшения здоровья, с запретом