15
положительного влияния. Например, как выяснилось, на видовое богатство
степей Южного Урала оказывают положительное влияние не только
благоприятные условия окружающей среды, но и мягкое воздействие
хозяйственной деятельности человека: регламентированные сенокосы и
выпас скота
1
. Помимо этого, к положительным воздействиям человека на
окружающую среду можно отнести воспроизводство природных ресурсов,
восстановление запасов подземных вод, полезащитное лесоразведение,
рекультивацию земель на месте разработок полезных ископаемых и
некоторые другие мероприятия. При этом, как уже отмечалось выше, любое
антропогенное воздействие нуждается в жестких ограничениях и строгой
регламентации.
В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» понятие
охраны окружающей среды трактуется как «деятельность органов
государственной власти Российской Федерации, органов государственной
власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления,
общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и
физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной
среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов,
предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной
деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий (далее
также - природоохранная деятельность)».
Таким образом, можно предположить, что законодатель разделил
понятия окружающей и природной среды, преследуя цель показать
неравнозначность данных понятий на сегодняшний день в связи с наличием
антропогенного фактора, влияющего на природу.
О.Л. Дубовик справедливо отмечает, что окружающая среда
существует как целое, взятое в разных масштабах и в разных сочетаниях, а не
только как совокупность отдельных элементов, природных ресурсов и
1
Миркин Б.М., Ямалов С.М., Баянов А.В., Наумова Л.Г.. Вклад метода Браун-Бланке в
объяснение причин видового богатства растительных сообществ // Журнал общей биологии.
Том 70, 2009. № 4. С. 285-295.
16
природных объектов. Подчеркивается, что окружающая среда служит
условием и средством жизни человека, территорией, на которой он
проживает, пространственным пределом осуществляемой государственной
власти, местом для размещения объектов промышленности, сельского
хозяйства, культурно-бытового назначения и иных
1
.
В этой связи правильна позиция Е.И. Ефимовой, которая полагает, что
«в ближайшем будущем под «окружающей природной средой» будет
пониматься единая естественно-модифицированная экосистема,
существующая при поддержке антропогенного фактора. В далеком будущем
- ранее естественная модифицированная экосистема, обеспечивающая
качество биологической жизни посредством вмешательства антропогенного
фактора»
2
.
Однако, по нашему мнению, в природоохранную деятельность также
включается регулирование степени воздействия антропогенного фактора.
Это прямо выражено в ряде актов экологического законодательства:
Например, нормирование предельно допустимых концентраций (ПДК)
загрязняющих веществ в воде, атмосферном воздухе и почве и нормирование
предельно допустимых уровней (ПДУ) вредных воздействий на
окружающую среду, установление строительных нормативов и ограничение
возведения промышленных объектов, ввода их в эксплуатацию
3
. Таким
образом, наличие данных норм еще раз указывает на системность и
последовательность в подходе к определению понятия окружающей среды, с
учетом регулирования в ней антропогенного фактора.
В литературе это определение вызывает возражения. Так О.И. Крассов
считает, что недостатком является включение в определение охраны
окружающей среды деятельности по рациональному использованию и
воспроизводству природных ресурсов. Он полагает, что в данном случае
1
Дубовик О.Л. Экологическое право: учеб. 2-е изд., М.: Проспект, 2007. С. 147.
2
Ефимова Е.И. Указ. соч. С. 4.
3
Постановление Правительства РФ от 2 марта 2000 г. №183 «О нормативах выбросов
вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух т вредных физических воздействиях на
него» // СЗ РФ. 2000. №11. Ст.1180.
17
полностью проигнорирован конституционный подход по разграничению
охраны окружающей среды и природопользования (согласно п. «д» ч. 1 ст. 72
Конституции РФ, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации находятся: природопользование; охрана окружающей
среды и обеспечение экологической безопасности, то есть виды
экологической деятельности)
1
. По нашему мнению, все-таки при
природопользовании осуществляются меры по охране окружающей среды.
Например, статьей 3 Водного кодекса РФ устанавливается приоритет охраны
водных объектов перед их использованием, равно как и статьей 1 Земельного
кодекса РФ регламентирует приоритет охраны земли как важнейшего
компонента окружающей среды и средства производства в сельском
хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве
недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и
распоряжение землей осуществляются собственниками земельных участков
свободно, если это не наносит ущерб окружающей среде
2
.
Ныне действующая Конституция РФ помимо понятия «охрана
окружающей среды», содержит в своем тексте такие термины как:
«экология», «использование природных ресурсов» и «обеспечение
экологической безопасности». В целях формирования системы стабильных,
относительно неизменных юридических, социально-экономических и
природоохранных ориентиров развития общественной жизни в различных
сферах государственного управления Конституция РФ закрепляет функции
государства по охране окружающей среды. К ним относятся:
1
Крассов О.И. Соотношение использования и охраны в праве природопользования // Право
природопользования СССР. М.
5
1990. С. 75-79; Голиченков А.К. Охрана окружающей
природной среды, обеспечение экологической безопасности, обеспечение рационального
использования природных ресурсов: термины, содержание, соотношение // Экологическое
право России: Сб. материалов научно-практических конференций 1995-1998 гг. / Под ред.
А.К. Голиченкова. М., 1999. С. 37-43.
2
Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ. СЗ РФ. 2006 №23. 2381;
Земельный кодекс Российской Федерации от 29.10.2001 № 136-ФЗ. СЗ РФ. 2001 № 44. 4147.;
Практический комментарий к Водному кодексу Российской Федерации / Под. ред. О.Л.
Дубовик. М.: Эксмо, 2007. С . 30.; Комментарий к Земельному кодексу Российской
Федерации / Под. ред. Г.В. Чубукова, М.Ю. Тихомирова. М.: 2001. С. 9.
18
- охрана окружающей среды и обеспечение экологической
безопасности (п. «д» ст. 72);
- установление Федерацией основ федеральной политики и
федеральные программы экологического развития страны (п. «е» ст. 71);
- поощрение деятельности, способствующей экологическому и
санитарно-эпидемиологическому благополучию (ст. 41);
- обеспечение Правительством Российской Федерации проведения
единой государственной политики в области экологии (п.1 (пп. «в» ст. 114).
Таким образом, можно сказать, что на конституционном уровне
признается существование экологической политики государства
1
. Под
экологической политикой понимаются такие направления деятельности
государства и его органов, политической системы в целом и отдельных ее
компонентов, которые обусловлены задачей осуществлять оптимальное и
эффективное регулирование в системе взаимоотношений в системе
«природа-общество»
2
.
К функциям государства
3
можно отнести положения Конституции,
носящие по нашему мнению, экономический характер:
- гарантирование экономического пространства, поддержки
конкуренции, свободы экономической деятельности (ст. 8),
- обязанности каждого платить законно установленные налоги и сборы
(ст. 57). Вместе с тем, последствия осуществления экономических функций
государством не всегда носят позитивные последствия для окружающей
среды.
Таким образом, охрана окружающей среды, рациональное
использование природных ресурсов, в том числе установление принципа
1
Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы. М.: Городец, 2004. С. 59.
2
Пономарева И.П. Конституционные основы экологической политики: Автореф. дис.канд.
юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 9.
3
Миняев А.О. Указ. соч. С. 75-96.; Теория государства и права: учебник/ под. ред. В.Я.
Кикиотя, В.В. Лазарева. 3-е изд. Форум: Инфра «М», 2008. С. 161-165. Козлова Е.И.
Кутафин О.Е. Конституционное право Российской Федерации. Учебник. М.: Юристь,
1995. С. 75.
19
платности природопользования, охрана природных объектов и ресурсов, а
также обеспечение экологической безопасности человека и других объектов
являются направлениями экологической политики в соответствии с
Конституцией Российской Федерации.
Охрана окружающей среды является государственной целью, и
государство в соответствии с этим обязано выделять особо охраняемые
природные территории. Объем и точная разработка норм, связанные с
достижением указанной цели, остаются открытыми для уполномоченных на то
государственных органов, прежде всего для законодательной и исполнительной
власти
1
.
Даже там, где отсутствует непосредственное последствие в виде
причинения вреда окружающей среды интересам человека сейчас, нельзя
исключить опосредованного воздействия вреда для будущих поколений.
Например, при вымирании редких видов растений и животных, в отношении
которых человеком не ставилось конкретных целей по их использованию,
затрагивается проблема снижения биологического разнообразия. Таким
образом, сохраняется перманентная необходимость защиты окружающей
среды, животных и видов растений ввиду комплексного воздействия
изменений, вызванных природопользованием
2
.
В российском законодательстве отсутствует прямой ответ на вопрос,
является ли объектом экологических отношений человек? М.М. Бринчук,
проведя анализ российского законодательства об окружающей среде,
полагает, что человек может быть отнесен к объектам охраны. В той степени,
в какой человек свои здоровьем связан экологически с природной средой, он
- часть природы и, соответственно, один из объектов ее охраны
3
.
По нашему мнению, человек является органическим элементом
природы, а принципы экологического права, закрепленные в
1
Вуколова Т.В. Конституционно – правовые основы охраны окружающей среды в России
и Германии. Дис. ...канд. юрид. наук. М., 2009. С. 27.
2
Вуколова Т.В. Указ соч. С. 28.
3
Бринчук М.М. Указ. соч. С. 44.
20
законодательстве, которые прививают ответственность перед будущими
поколениями за состояние окружающей среды, дополнительно подтверждает
данный тезис.
Таким образом, важно, чтобы охрана окружающей среды не
рассматривалась как форма поддержания некоего статус-кво или, тем более,
как такой процесс, который охраняет природу без человека. Охрана
окружающей среды - это целенаправленная деятельность по поддержанию
устойчивой среды обитания, то есть существования, выживания, жизни,
развития человека.
На основании изложенного можно сделать вывод, что природа понятия
охраны окружающей среды - это не абстрактно-теоретический, отвлеченно
формальный вопрос, как может представляться на первый взгляд, в данном
случае речь идет о том, что сами отношения, которые этим понятием
охватываются, так сказать, в нем фиксируются и отражаются, имеют
реальное правовое (конституционно-правовое и эколого-правовое)
содержание, то есть, находятся в непосредственной взаимосвязи таких
категорий права как власть и свобода, государство и общество. С позиции
теории государства и права охрана окружающей среды входит в предмет
конституционного права и должна регулироваться не только нормами
экологического права, но и конституционными нормами, поскольку:
во-первых, охрана окружающей среды объективно нуждается в
государственной организованности, она направлена на достижение таких
интересов, которые выходят за пределы субъективно-личностных намерений
конкретных правообладателей (индивидов, организаций) - частные лица
(физические и юридические) не заинтересованы нести издержки и расходы
на то, что не приносит сиюминутной пользы;
во-вторых, охрана окружающей среды предполагает формирование
определенного режима пользования и, прежде всего, реализации
экономических прав и свобод, с тем, чтобы результаты их использования не
противоречили интересам выживания общества в целом;
21
в-третьих, охрана окружающей среды как конституционное явление
связана с возникновением (первоначально на уровне правосознания народов,
в последующем - в общественных движениях и процессах) определенных
новых позитивных притязаний к государству (экологических прав).
Таким образом, авторы Конституции РФ и отечественный законодатель
при введении понятия «охрана окружающей среды» в правовое поле
действовали не произвольно по своему субъективному усмотрению, а
руководствовались объективной необходимостью, давая ответ на
определенные объективные, реальные вызовы времени.
С учетом постановленного вывода, а также понимания охраны
окружающей среды, как некоего правого режима, под которым в теории
права понимается «…особый порядок правового регулирования,
выражающийся в определенном сочетании юридических средств и
создающий желаемое социальное состояние и конкретную степень
благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов
субъектов права»
1
, в дальнейшем в рамках настоящей работы рассмотрим
основные правовые средства обеспечения охраны окружающей среды.
1.2.
Общая характеристика правовых средств обеспечения
охраны окружающей среды
Статья 1 Конституции Российской Федерации устанавливает, что
Российская Федерация - Россия есть демократическое, федеративное,
правовое государство с республиканской формой правления
2
.
Реализация данных положений не возможна без эффективного
обеспечения экологического благополучия населения путем установления
соответствующего правового режима охраны окружающей среды. На это, в
1
Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2012. С. 286.
2
Конституция Российской Федерации: комментарий Конституционного Суда РФ,
официальный текст, принятие и вступление в силу поправок к Конституции РФ. М., 1998.
С. 18.
22
частности, и указывают «Основы государственной политики в области
экологического развития России на период до 2030 года», в соответствии с
которыми стратегической целью государственной политики в области
экологического развития является решение социально - экономических задач,
обеспечивающих экологически - ориентированный рост экономики,
сохранение благоприятной окружающей среды, биологического
разнообразия и природных ресурсов для удовлетворения потребностей
нынешнего и будущих поколений, реализации права каждого человека на
благоприятную окружающую среду, укрепления правопорядка в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности
1
. Для
достижения этих задач требуется эффективный механизм правовых средств
обеспечения охраны окружающей среды.
С.И. Ожегов под «средством» понимает «…прием, способ действия для
достижения чего-нибудь»
2
.
Давайте рассмотрим, какими правовыми средствами, в соответствии с
экологическим законодательством, осуществляется охраны окружающей
среды.
Законодательство Российской Федерации в сфере экологически
безопасного, устойчивого развития основывается на Конституции РФ и
включает в себя совокупность федеральных законов, правовых нормативных
актов высших органов власти, законов и нормативных правовых актов
субъектов Федерации в сферах безопасности, защиты населения и
территорий от чрезвычайных ситуаций, охраны окружающей среды,
обороны, связанных иерархией и соподчиненностью, взаимодействующих
между собой и регламентирующих общественные отношения применительно
к отраслям права, функциям и сферам государственного управления.
Приоритетом в правовом регулировании охраны окружающей среды
1
Основы государственной политики в области экологического развития Российской
Федерации на период до 2030 года, утв. Президентом РФ 30.04.2012 // СПС
КонсультантПлюс.
2
Ожегов С.И. Словарь русского языка. Под ред. Н.Ю. Шведовой. М., 1986.С. 660.
23
безусловно является обеспечение экологической безопасности граждан
России, о котором свидетельствует закрепление прав граждан на охрану
здоровья и на благоприятную окружающую среду (ст. ст. 41, 42 Конституции
РФ). Природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение
экологической безопасности отнесены к совместному ведению Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации (п. «д» ст. 72 Конституции
РФ).
Раскрытие вопроса о средствах обеспечения охраны окружающей
природной среды обычно в юридической литературе по экологическому
праву осуществляется через анализ экологической функции государства
1
.
Характеризуя экологическую функцию государства, В.И. Гойман -
Червонюк называет ее жизненно важной и подчеркивает, что «экологическая
деятельность государства имеет планетарное значение и не ограничивается
собственной территорией»
2
.
Т.Н. Радько при рассмотрении экологической функции права
указывает, что основными ее объектами являются земля, недра, почва, вода,
атмосферный воздух, леса, растительный и животный мир, озоновый слой
атмосферы, околоземное космическое пространство и т.д. В целях её
реализации принимаются федеральные законы, законы субъектов Федерации,
нормативные акты правительства, министерств и ведомств, органов
исполнительной власти субъектов Федерации и местного самоуправления,
направленные на защиту окружающей среды, обеспечение прав граждан на
здоровую экологию, устанавливающие ответственность за нарушение
экологического законодательства
3
.
Но наиболее полно характеристики экологической функции
государства раскрыты профессором Гиззатуллиным Р.Х., который в
1
Архипкин С.В. Государственно-правовое обеспечение рационального
природопользования и охраны окружающей природной среды : Дис. ... канд. юрид. наук.
Оренбург, 1998. С. 13.
2
Гойман-Червонюк В.И. Очерк теории государства и права. В 2-х частях. М.: МЮИ МВД
России, 1996. С. 45.
3
Лазарев В.В. Теория права и государства. М., 2001. С. 140.
24
содержание данной категории включает деятельность органов власти по
таким, обусловленным общественными экологическими интересами
направлениям как: распоряжение в интересах общества природными
ресурсами, находящимися в государственной собственности; обеспечение
рационального использования природных ресурсов; охрана окружающей
среды; соблюдение, охрана и защита экологических прав и законных
интересов человека и гражданина
1
.
Обеспечение охраны окружающей среды помимо чисто
государственных мер, на наш взгляд, реализуется еще и через систему
природоохранительных законов, норм и правил, изданных с учетом
сложившейся международно - правовой системы обеспечения экологической
безопасности, которые устраняли бы межгосударственные противоречия
между человеческой деятельностью и необходимостью сохранения
благоприятной среды обитания, на которую согласно Конституции
Российской Федерации имеет право каждый человек, проживающий на
территории России.
В новых условиях государство совместно с общественностью призваны
предотвратить любое ухудшение экологической обстановки, наладить
адаптивный поддерживающий экологическое равновесие образ жизни. При
данном подходе очень важно избежать крайностей, а именно
«экологического экстремизма»
2
.
С этой точки зрения представляет интерес концепция глобального
управления окружающей средой, ее авторы, члены римского клуба, исходят
из того, что весь материальный мир един и взаимосвязан и задачи
эффективной охраны природы планеты могут быть решены лишь
коллективными усилиями всего международного сообщества. Опираясь на
эти неоспоримые истины, они предлагают создать надгосударственный
1
Гиззатуллин Р.Х. Экологическая функция государства: теория и практика реализации.
Дисс. ... докт. юрид. наук. Москва, 2014. С. 24.
2
Архипов A.M. Экологическая функция Российского государства. Дис... канд. юрид. наук.
Н. Новгород. 1997. С. 11-12.