25
орган, который бы управлял охраной окружающей природной среды в
масштабе планеты. Ранее эта концепция считалась утопичной, поскольку в
условиях противостояния капиталистической и социалистической систем
создание такого межгосударственного органа было фактически невозможно.
В современных условиях развития нового международного порядка вполне
возможно создание такого органа, который бы осуществлял контроль и
надзор за использованием природных ресурсов и охраной окружающей
среды как в отношении международных, так и национальных природных
ресурсов. Более того, этому органу можно было бы придать функции
оказания скорой экологической помощи бедствующим районам и
применения мер экономического, дипломатического и иного воздействия к
тем государствам, которые не выполняют международных соглашений по
охране окружающей среды.
Осознание объективной необходимости объединить усилия всего
мирового сообщества для решения глобальных экологических задач
приходило постепенно по мере нарастания угрозы экологического кризиса в
масштабах всей планеты. Возникло и получило широкое развитие одно из
важнейших направлений международного сотрудничества - международно-
правовая охрана окружающей природной среды.
В настоящее время в сфере охраны природной среды действуют
многочисленные международные организации (Международная морская
организация, Всемирная организация здравоохранения, Всемирный фонд
диких животных и т.д.) и программы (Программа ООН по окружающей среде
- ЮНЕП, Программа наблюдений за распространением загрязнителей при
Европейской экономической комиссии ООН и др.), состоялись
представительные международные конференции с участием глав
большинства государств и правительств: Конференция ООН по окружающей
среде (Стокгольм, 1972 г.), Совещание по безопасности и сотрудничеству в
Европе (Хельсинки, 1975 г.), Конференция ООН по окружающей среде и
устойчивому развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.). Заключено большое число
26
международных соглашений (как универсальных, так и двусторонних),
регламентирующих различные аспекты сотрудничества в данной области
отношений
1
.
Постепенное увеличение количества международно-правовых актов
природоохранного профиля приводит к образованию в рамках
международного законодательства отдельной самостоятельной отрасли -
экологического законодательства, включающего все международно-правовые
документы об охране, использовании, оздоровлении окружающей природной
среды. На базе существующего международного экологического
законодательства сформировалась правовая структура - международное
экологическое право, представляющее собой совокупность норм права,
регулирующих на основе общепризнанных принципов и норм
международного права межгосударственные общественные отношения по
сохранению, рациональному использованию международных экологических
ресурсов и защите прав человека на благоприятную окружающую среду.
Исходя из актуальности и глобальности экологической проблемы, в
соответствии с нормами международного права, государствам рекомендуется
разрабатывать совершенное экологическое законодательство, нормативы и
стандарты качества окружающей среды и обеспечивать их соблюдение. В
принципах содержится призыв к государствам так вести свою хозяйственную
деятельность, чтобы не причинять вреда природной среде, развивать
международное сотрудничество в природоохранной сфере, не нарушать
природоохранительного законодательства и, следовательно, обеспечивать
национальную безопасность в экологической сфере.
Право на благоприятную окружающую среду не зафиксировано как
самостоятельная норма в основополагающих документах по правам человека,
таких как Всеобщая Декларация прав человека (1948 г.)
2
, что можно
объяснить недостаточной остротой экологической проблемы на момент
1
Лукашук И.И. Международное право. Особенная часть. М., 1997. С. 154.
2
Всеобщая декларация прав человека (принята Генеральной Ассамблеей ООН 10.12.1948)
// Российская газета. 05.04.1995. № 67. С. 33.
27
принятия данного документа. Это право позднее было закреплено в ряде
международно-правовых актов по проблемам окружающей человека среды.
Декларация Стокгольмской конференции ООН по охране окружающей
человека среды 1972 г. провозглашает в качестве одного из принципов
охраны окружающей среды право человека на жизнь в такой среде,
«качественная сторона которой делает возможным достойный и
благополучный образ жизни
1
».
Такая постановка не только «вписывает» требования поддержания
благоприятной для жизни человека окружающей среды в систему прав
человека, но и показывает, что дальнейшее развитие человечества возможно
лишь при постоянном внимании к проблеме прав человека как индивида и
как члена социума
2
.
Придерживаясь международно-правовых требований по охране
окружающей среды, Конституция Российской Федерации в ст. 42 определяет:
«Каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную
информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его
здоровью или имуществу экологическим правонарушением».
На правовое регулирование природопользования и обеспечение
экологической безопасности направлена деятельность экологического права
как отрасли российского права, представляющего собой систему норм права,
регулирующих общественные отношения в сфере взаимодействия общества
и природы с целью сохранения, оздоровления и улучшения природной среды
в интересах настоящего и будущих поколений людей. Указанное
определение экологического права базируется в основном на нормах ФЗ «Об
охране окружающей среды» от 10.01.2002 № 7 - ФЗ, в преамбуле которого
определены задачи природоохранительного законодательства, состоящие в
обеспечении сбалансированного решения социально-экономических задач,
1
Декларация Стокгольмской Конференции ООН по окружающей человека среде (1972 г.).
Действующее международное право в 3 т. / Сост. Ю.М. Колосов, Э.С. Кривчикова. М.,
Изд-во Моск. Независимого ин-та международного права, 1997. Т. З. С. 682-687.
2
Балашенко С.А., Макарова Т.И. Международно-правовая охрана окружающей среды и
права человека. Минск:, 1999. С. 22-26.
28
сохранении благоприятной окружающей среды, биологического
разнообразия и природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей
нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области
охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Защита экологических прав граждан и правовое регулирование
экологической безопасности получило нормативное закрепление в ряде
статей Конституции Российской Федерации (ст. ст. 2, 7, 30, 42, 45, 46, 55, 56,
61); международно-правовых актах; ФЗ «Об охране окружающей среды»; в
Гражданском кодексе Российской Федерации в ст. 10-16, 304, 305, 1064-1101.
По мнению А.С. Прудникова
1
, которое представляется нам достаточно
обоснованным, механизм правового воздействия на обеспечение охраны
окружающей среды, охватывает весьма широкий круг отношений
общественной жизни, нормы которого можно подразделить на четыре
группы.
Первая группа. Правовые нормы, определяющие систему внутренних и
внешних условий, предотвращающих угрозу окружающей среде и личности,
являющейся ее главенствующим компонентом. Так, Конституция Российской
Федерации обязывает соблюдать установленные государством правила
органами государственной власти, органами местного самоуправления,
должностными лицами, гражданами и их объединениями определяет круг
должностных лиц и органов власти, призванных обеспечить безопасность
личности (Президент Российской Федерации, Правительство Российской
Федерации, Конституционный Суд Российской Федерации и др.).
Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ
определяет систему безопасности, которую образуют органы
законодательной, исполнительной и судебной власти, а также
государственные, общественные и иные организации и объединения,
1
Прудников А.С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел. М.,
1999. С. 38-41.
29
граждане, принимающие участие в обеспечении безопасности (ст. ст. 8-12)
1
.
Вторую группу составляют нормы, определяющие полномочия органов
государственной власти и местного самоуправления, их должностных лиц по
обеспечению безопасности личности.
Третью группу норм, регулирующих отношения по обеспечению
безопасности личности составляют нормы, определяющие полномочия
органов местного самоуправления по непосредственному обеспечению
жизнедеятельности населения муниципального образования, регулированию
и защите прав и свобод человека и гражданина.
Четвертую группу составляют нормы, определяющие права и
обязанности граждан, осуществление которых не должно нарушать права и
свободы других лиц, а также нормы, предусматривающие ответственность за
их нарушение. Эти нормы содержатся в различных правовых актах:
Конституции РФ (ст. 17), приведенных выше и последующих упомянутых в
тексте работы федеральных законах, подзаконных нормативно-правовых
актах, а также в нормативно-правовых актах субъектов РФ и органов
местного самоуправления.
Арсенал правовых средств, направленных на обеспечение охраны
окружающей среды, экологической безопасности граждан в Российской
Федерации, в рамках организационно-правового механизма охраны
окружающей природной среды, помимо комплекса экологических прав и
обязанностей граждан включает:
экологическое планирование;
оценку воздействия на окружающую среду;
экологическую экспертизу;
экологическое нормирование;
экологический контроль;
экологический мониторинг;
1
Федеральный закон «О безопасности» от 28.12.2010 № 390-ФЗ // Российская газета.
29.12.2010. № 295. С. 89.
30
экологическое лицензирование;
экологическую сертификацию;
государственный учет и государственная регистрация потенциально
опасных химических и биологических веществ;
- порядок действий в чрезвычайных ситуациях
1
.
Экологическое планирование
Одним из важнейших правовых средств, необходимых для
эффективной организации управления в сфере природоохранной
деятельности и, как следствие, обеспечение охраны окружающей среды,
является экологическое планирование. Оно осуществляется на основе
программ, прогнозов социально-экономического развития с учетом
природоресурсного потенциала отдельных регионов. Правительством РФ
утвержден порядок разработки и реализации федеральных целевых программ
(ФЦП).
Правовые основы экологического планирования закреплены в ФЗ «Об
охране окружающей среды», в ст. 5, где определено, что к полномочиям
органов государственной власти Российской Федерации в сфере отношений,
связанных с охраной окружающей среды, относится разработка, утверждение
и обеспечение реализации федеральных программ в области экологического
развития Российской Федерации.
Оценка воздействия на окружающую среду
Значительная роль в обеспечении экологической безопасности граждан
отводится оценке воздействия на окружающую среду.
Под оценкой воздействия на окружающую среду (ОВОС) понимают в
соответствии со ст.1 Закона «Об охране окружающей среды» - вид
деятельности по выявлению, анализу и учету прямых, косвенных и иных
последствий воздействия на окружающую среду планируемой хозяйственной
и иной деятельности в целях принятия решения о возможности или
1
Боголюбов С.А. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей
природной среды». М., 1999. С.70-75.
31
невозможности ее осуществления.
Регламентация правовых аспектов осуществления указанной деятельности
содержится в Положении об оценке воздействия намечаемой хозяйственной
и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации,
утвержденном приказом Госкомэкологии РФ от 16.05.2000 № 372
1
.
ОВОС организуется и осуществляется с целью выявления и принятия
необходимых и достаточных мер по предупреждению возможных
неприемлемых для общества экологических и связанных с ними социальных,
экономических и других последствий реализации хозяйственной или иной
деятельности.
На основании вышеизложенного материала можно сделать вывод, что
оценка воздействия на окружающую природную среду принимаемых
технических решений направлена на рациональное использование природных
ресурсов, планирование и реализацию мероприятий по предотвращению
отрицательного воздействия на экологическую среду при проектировании,
строительстве и эксплуатации разного рода строений, сооружений,
механизмов и следовательно, является необходимым структурным элементом
организационно-правового механизма обеспечения экологической
безопасности граждан в Российской Федерации.
Экологическая экспертиза
Термин «экспертиза» происходит от латинского expertus - «опытный».
Под ним понимается исследование специалистом (экспертом) каких-либо
вопросов, решение которых требует специальных познаний в области науки,
техники, искусства. Экспертные оценки представляют собой количественные или
порядковые оценки процессов или явлений, не поддающихся
непосредственному измерению, а потому основываются на суждениях
специалистов
2
.
В.В. Петров определяет экологическую экспертизу как предварительную
1
Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти от
31.06.2000 № 31. С. 99.
2
Ерофеев Б.В. Экологическое право России. Москва, 2017. С. 290.
32
проверку соответствия хозяйственных проектов, предпроектной
документации, программ, изделий, материалов, сырья, продукции, стандартов,
нормативов и иных веществ, материалов требованиям экологической
безопасности и охраны окружающей природной среды. Различают
государственную экологическую экспертизу, общественную экологическую
экспертизу
1
.
В сложной экономической ситуации, при обострении экологических
проблем необходимы конкретные меры по предотвращению принятия
экологически необоснованных решений уже на стадии разработки
соответствующей документации. В значительной степени такие меры
реализуются государственной экологической экспертизой.
Государственной экологической экспертизой через исследование и
оценку рассматриваемой документации предпринимаются реальные меры по
предотвращению негативного воздействия экологически опасных объектов на
окружающую среду, сохранению биоразнообразия и генофонда, определяются
целесообразность и достаточность предлагаемых мероприятий по снижению
прогнозируемого негативного экологического воздействия намечаемой
деятельности.
Правовое обоснование и основные требования, предъявляемые к
экологической экспертизе основываются на соответствующих положениях
Конституции Российской Федерации, ФЗ «Об охране окружающей среды» и
«Об экологической экспертизе» от 23.11.1995
2
, а также законов и иных
нормативных правовых актов, принимаемых на территории Российской
Федерации по данному виду деятельности.
Статья 1 Федерального закона «Об экологической экспертизе»
определяет, что экологическая экспертиза – установление соответствия
документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с
1
Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - М.: Издательство БЕК, 1995.
С.546.
2
Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» // Собрание
законодательства РФ. 27.11.1995. № 48. Ст. 4556.
33
реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную
деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими
регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в
целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на
окружающую среду.
Экологическое нормирование
Нормирование качества окружающей природной среды - центральная
идея Закона «Об охране окружающей среды». Этому институту закон
отводит самостоятельную главу.
В механизме экологического права указанный правовой институт
занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения
субъектов экологических правоотношений, определяет степень
эффективности выполнения эколого-правового предписания.
А.В. Малько определяет механизм правового регулирования как
систему правовых средств, организованных наиболее последовательным
образом в целях преодоления препятствий, стоящих на пути удовлетворения
интересов субъектов права
1
. При этом под препятствием предлагается считать
такой фактор, который ставит преграду процессу упорядочивания социальных
связей и действует в противоречии с правовыми целями и принципами.
Состояние таких правовых институтов, как экологические права
человека, экологическая экспертиза, эколого-правовая ответственность,
экологический риск и т.д. зависит от показателей качества окружающей
природной среды.
Экологические права человека - это право на чистую, здоровую,
благоприятную для жизни окружающую природную среду, право на
использование природной среды для удовлетворения своих экономических,
эстетических, духовных потребностей (ст. 11 Закона «Об охране окружающей
среды»).
1
Н.И. Матузов, А.В. Малько. Теория государства и права. Учебник. М., 2017. С. 562.
34
Роль нормативов в формировании информации о качестве окружающей
природной среды неоднозначна. Одни из них дают оценку окружающей
экологической среды, другие лимитируют источники вредного воздействия. Все
нормативы качества являются экологическими нормативами, ибо определяют
качество не социальной, а природной среды
1
.
В.В. Петров называет качеством природной среды такое состояние ее
экологических систем, которое постоянно и неизменно обеспечивает процесс
обмена веществ и энергии в природе между человеком и природой и
воспроизводит жизнь. Качество природы обеспечивается самой природой
путем саморегуляции, самоочищения от вредных для нее веществ.
Производственный цикл природы построен по принципу безотходного
процесса, где конечный продукт служит сырьем для исходного продукта
следующего цикла
2
.
Нормирование качества окружающей природной среды представляет
собой деятельность по установлению нормативов (показателей) предельно
допустимых воздействий человека на окружающую природную среду.
Предельно допустимой является норма, устанавливающая предельно
допустимые меры воздействия на окружающую природную среду.
Экологический контроль
Важным звеном организационно-правового механизма охраны
окружающей среды является экологический контроль. Закон «Об охране
окружающей среды» под контролем в области охраны окружающей среды
(экологическим контролем) предлагает понимать систему мер, направленных на
предотвращение, выявление и пресечение нарушения законодательства в области
охраны окружающей среды, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной
и иной деятельности требований, в том числе нормативов и нормативных
документов, в области охраны окружающей среды (ст. 1).
В задачи экологического контроля входят наблюдение за состоянием и
1
Петров В.В. Экологическое право России. Учебник для вузов. - М., 1995. С. 196.
2
Там же. С. 197.