35
изменениями окружающей среды, проверка соблюдения требований
экологического законодательства и нормативов качества окружающей среды,
выполнения мероприятий по рациональному использованию природных
ресурсов и оздоровлению окружающей среды, а также обеспечение
экологической безопасности.
Правовой порядок осуществления государственного экологического
контроля закреплён в Постановлении Правительства РФ от 27.01.2009 № 53
«Об осуществлении государственного контроля в области охраны
окружающей среды (государственного экологического контроля)», согласно
которому главной задачей государственного экологического контроля
является обеспечение исполнения законодательства в области охраны
окружающей среды, соблюдения требований в области охраны окружающей
среды, а также обеспечения экологической безопасности.
Экологический мониторинг
Под мониторингом (от англ. monitoring) понимают постоянное
наблюдение за каким-либо процессом для выявления его соответствия
желаемым параметрам или первоначальным предположениям.
И.А. Васюкова определяет экологический мониторинг как наблюдение за
состоянием окружающей среды (в связи с экономической деятельностью
человека) с целью его контроля, прогноза, охраны окружающей среды
1
.
Точка зрения законодателя, изложенная в ст. 1 Закона «Об охране
окружающей среды» содержит понятие мониторинга окружающей среды
(экологического мониторинга) как комплексной системы наблюдений за
состоянием окружающей среды, оценки и прогноза изменений состояния
окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов.
Государственный экологический мониторинг понимается как мониторинг
окружающей среды, осуществляемый органами государственной власти
Российской Федерации и органами государственной власти субъектов
Федерации.
1
Васюкова И.А. Словарь иностранных слов. М., 1999. С. 406.
36
В статьях 5 - 6 и 63 Закона заложена правовая основа осуществления
экологического мониторинга в Российской Федерации.
Экологическое лицензирование
С.И. Ожегов предлагает понимать иностранное слово «лицензия» как
разрешение
1
.
Правовое закрепление экологического лицензирования в общем виде
осуществлено в ст. 30 Закона «Об охране окружающей среды№, ст. 10
Федерального закона «О радиационной безопасности населения»
2
, ст. 49
Гражданского кодекса Российской Федерации
3
, ФЗ «О лицензировании
отдельных видов деятельности»
4
, принятые в целях проведения единой
государственной политики в области лицензирования отдельных видов
деятельности и обеспечения защиты жизненно важных интересов личности,
общества и государства.
Лицензированию подлежат такие отдельные виды деятельности в
области охраны окружающей среды, как, например:
утилизация, складирование, перемещение, размещение, захоронение,
уничтожение промышленных и иных отходов, материалов, веществ (кроме
радиоактивных); проведение экологической паспортизации, сертификации,
экологического аудирования; осуществление видов деятельности,
связанных с работами (услугами) природоохранного назначения и др.
Экологическая сертификация
Правовые основания для осуществления сертификации содержатся в
Федеральном законе от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом
регулировании»
5
, который заменил термин «сертификация» на термин
1
Ожегов СИ. Словарь русского языка. / Под ред. чл.-корр. АН СССР Н.Ю. Шведовой. М: Рус.
яз., 1986.С.280.
2
Федеральный закон от 09.01.1996 № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения» //
Собрание законодательства РФ. 15.01.1996. № 3. Ст. 141.
3
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ //
Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.
4
Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов
деятельности» // Собрание законодательства РФ. 09.05.2011. № 19. Ст. 2716.
5
Федеральный закон от 27.12.2002 « 184-ФЗ «О техническом регулировании» // Собрание
37
«подтверждение соответствия» и из которого следует, что подтверждение
соответствия осуществляется в целях:
удостоверения соответствия продукции, процессов проектирования
(включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки,
эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, работ, услуг
или иных объектов техническим регламентам, документам по
стандартизации, условиям договоров;
содействия приобретателям, в том числе потребителям, в
компетентном выборе продукции, работ, услуг;
повышения конкурентоспособности продукции, работ, услуг на
российском и международном рынках;
создания условий для обеспечения свободного перемещения товаров по
территории Российской Федерации, а также для осуществления
международного экономического, научно-технического сотрудничества и
международной торговли.
В настоящий период временный перечень нормативных документов,
используемых при проведении экологической сертификации, насчитывает
более двухсот видов и продолжает пополняться, что является свидетельством
необходимости и важности экологической сертификации в правовом
обеспечении экологической безопасности граждан
1
.
Государственный учет и государственная регистрация потенциально
опасных химических и биологических веществ
В процессе осуществления хозяйственной деятельности, интенсивного
развития современных технологий, а также по причине гонки вооружений
человеком разработан и используется в повседневной жизни целый спектр
различного рода веществ и материалов химического и биологического
происхождения, не встречавшихся ранее в природе. Эти вещества и материалы
наряду с выполнением позитивной ноосферной функции таят в себе большой
законодательства РФ. 30.12.2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140.
1
Экологическое право России. Сборник нормативных правовых актов и документов. Под
ред. проф. А.К. Голиченкова. М., 1997. С. 376-403.
38
потенциал опасности (высокотоксичные химические, бактериологические,
радиационные материалы, опасные отходы и т.д.) которые в случае
нарушения правил обращения с ними, хранения или возникновения
аварийных, катастрофических ситуаций природного или техногенного
характера могут привести к весьма тяжелым экологическим последствиям '.
Правовая регламентация государственного учета и государственной
регистрации потенциально опасных химических и биологических веществ
предусмотрена ст. 69 Закона РФ «Об охране окружающей среды», а также
рядом других нормативных актов
1
. Для обеспечения экологической
безопасности граждан и реализации экологической функции государству
необходимо эффективно осуществлять меры по государственному учету и
государственной регистрации потенциально опасных химических и
биологических веществ.
Действия в чрезвычайных ситуациях
Последним из арсенала правовых средств, направленных на
обеспечение экологической безопасности граждан в Российской Федерации,
в рамках организационного механизма охраны окружающей природной
среды является система действий в чрезвычайных ситуациях
государственного механизма, общественных формирований и каждого
индивида. Этот важный с точки зрения обеспечения экологической
безопасности граждан вопрос, был достаточно подробно, насколько это
позволили тематические рамки настоящего исследования, рассмотрен в
параграфе три первой главы при характеристике правового режима
чрезвычайной экологической ситуации и зон экологического бедствия.
Подводя итог анализу приведенных правовых и теоретических
положений, можно сделать вывод о том, что совокупность правовых средств,
используемых на основе сочетания императивного и диспозитивного
1
Постановление Правительства РФ от 20.07.2013 № 609 «О ведении федерального
регистра потенциально опасных химических и биологических веществ, изменении и
признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации» //
СПС «Гарант».
39
методов, существующих форм реализации правовых норм, направленных на
обеспечение охраны окружающей среды в Российской Федерации в рамках
организационно-правового механизма охраны окружающей природной среды
является достаточно полной, но не вполне эффективно используемой и
помимо комплекса экологических прав и обязанностей граждан включает:
экологическое планирование; оценку воздействия на окружающую среду;
экологическую экспертизу; экологическое нормирование; экологический
контроль; экологический мониторинг; экологическое лицензирование;
экологическую сертификацию; государственный учёт и государственную
регистрацию потенциально опасных химических и биологических веществ;
порядок действий в чрезвычайных ситуациях.
Одним из важнейших структурных элементов правового механизма
охраны окружающей природной среды и средством обеспечения
экологической безопасности граждан является юридическая ответственность,
которая по своей сути «позаимствована» экологическим правом у
гражданского, так как по своим сущностным характеристикам экологическая
ответственность в первую очередь, также как и гражданско-правовая, носит
имущественный характер.
Поэтому экологическую ответственность можно определить как
специфическую разновидность юридической ответственности, состоящую из
совокупности мер экономико-правового (гражданско-правового) характера,
направленных на регулирование общественных отношений по
предупреждению и возмещению вреда окружающей среде с целью
достижения баланса экологической безопасности и устойчивого развития, а
также сокращения и восстановления потерь природной среды.
Юридическая ответственность порождается неправомерными деяниями
и регулируется, как правило, мерами государственно-правового
принуждения: уголовного, административного, гражданско-правового и
дисциплинарного характера. В целом обе эти формы - экономическая и
правовая образуют общий институт экологической ответственности,
40
являющийся не чисто правовым, а представляющим сочетание правовых и
экономических отношений.
Экологическая ответственность выполняет три функции:
стимулирующую, компенсационную и превентивную. Стимулирующая
функция проявляется в наличии экономических и правовых стимулов,
принуждающих к охране экологических интересов; компенсационная
направлена на восстановление потерь природной среды в форме натуральной
или денежной компенсации; превентивная предупредительно воздействует
на поведение субъекта путем применения мер наказания и взыскания ущерба.
И важно заметить, что гражданско-правовые средства обеспечения охраны
окружающей среды, направлены на реализацию всех указанных функций
ответственности. О том, каким образом указанные средства реализуются в
современных эколого-правовых отношениях, мы укажем в последующих
параграфах данного диссертационного исследования.
41
ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКО-
ПРАВОВЫХ СРЕДСТВ ОХРАНЫ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ
2.1. Возмещение экологического вреда как комплексный правовой
подинститут гражданско-правовых средств охраны окружающей среды
Важнейшим условием создания благоприятной окружающей среды
является обеспечение реального возмещения субъектами хозяйствования
ущерба от негативного воздействия на природную среду.
Возмещение вреда в теории права традиционно рассматривается как
гражданско-правовой институт. Однако на практике, как отмечается в
гражданско-правовых исследованиях, «в случаях причинения вреда, кому бы
ни был вред причинен и в чем бы он ни выражался, вредоносные последствия
обычно не могут быть заглажены с помощью какого-то одного правового
института (например, страхования или пенсионного обеспечения). Для
достижения максимального социального эффекта требуется взаимодействие
различных правовых средств, в числе которых видное место принадлежит
обязательствам из причинения вреда»
1
.
Правовой механизм возмещения экологического вреда является
наиболее яркой иллюстрацией, подтверждающей справедливость данного
вывода. Институт возмещения экологического вреда включает в себя
совокупность правовых норм, регулирующих условия и порядок применения
различных правовых способов возмещения экологического вреда, которые и
составляют содержание гражданско-правовой ответственности. Как отмечает
С.А. Боголюбов, «гражданско-правовая ответственность в области охраны
окружающей среды предполагалась всегда, но в условиях одной
государственной формы собственности не была достаточно результативной.
В настоящее время в условиях развития равноправных частной,
муниципальной и государственной форм собственности возмещение вреда,
причиненного экологическим правонарушением, может стать и
1
Гражданское право. Под ред. Сергеева А.П., Толстого Ю.К. М., 1997. С. 694-695.
42
превентивным и результативным способом воздействия, особенно в случаях
причинения вреда источником повышенной опасности»
1
.
Проблема применения правовых норм о возмещении экологического
вреда связана с тем, что наука и практика, как правило, бессильны в
определении реального ущерба, наступающего при негативном воздействии
на состояние окружающей среды. Данное обстоятельство явилось
предпосылкой введения условных методов оценки экологического вреда,
основанных на применении такс и методик исчисления ущерба. Однако
отсутствие методического единства по вопросу об оценке ущерба,
вызванного негативным воздействием на окружающую среду, приводит к
серьезным недостаткам в правовом регулировании. В методиках и
исследованиях структура ущерба нередко представляет собой конгломерат
случайных, лежащих на поверхности факторов без анализа глубинных,
определяющих процессов.
Недостатком действующего механизма возмещения экологического
вреда следует также считать отсутствие учета существенных различий
экономического и правового понятия экологического вреда.
Экологический вред как экономическая категория представляет собой
выраженные в денежной форме фактические и возможные потери народного
хозяйства, обусловленные ухудшением экологической ситуации в результате
антропогенной деятельности. Экологический предотвращенный ущерб
отражает потери экономики и общества, связанные с осуществлением
превентивных природоохранных мероприятий. Оценки предотвращенного
экономического и социального ущерба позволяют определить объем
финансирования работ природоохранной направленности. Рассматриваемый
вид ущерба включает дополнительные затраты на ремонт и восстановление
основных фондов в связи с сокращением сроков их службы в условиях
агрессивной среды, дополнительные затраты на очистку воздуха и воды,
1
Морозова Л.А. Проблемы правовой ответственности государства, его органов и служащих //
Государство и право. 2000. №4. С. 26.
43
используемых в технологических процессах, дополнительные затраты в
связи с потерями ресурсов и продукции в результате изменения урожайности
в сельском хозяйстве и продуктивности лесных угодий, дополнительные
затраты на оплату больничных листов, связанные с заболеваемостью
работников производства и другие виды локального ущербы
1
.
Правовое понятие «вред окружающей среде» явилось предметом
научных исследований в области правовой охраны окружающей среды
2
.
1
Шимова О.С., Соколовский Н.К. Экономика природопользования. М., 2005. С. 167-173.
2
Васильева М.И. Судебная защита экологических прав граждан России. М.: Центр
экологической политики России, 1995; Гофман К.Г., Моткин Г.А. Об имущественной
ответственности предприятий за загрязнение окружающей среды и создание в СССР
системы экологического страхования// Экономика и математические методы. 1991.T.27.
Вып.6; Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая. Научно-практический
комментарий / Под ред. Абовой Т.Е., Кабалкина А.Ю., Мозолина В.П. М.: БЕК, 1996;
Егоров В.П. Особенности возмещения убытков, причиненных нарушением
законодательства об охране природы: Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1975;
Емельянова В.Г., Заславская Л.А. Судебное рассмотрение дел о нарушении
законодательства об охране животного мира. М.: Юрид. лит., 1982; Заславская Л.А.
Судебное рассмотрение дел о лесонарушениях. М.: Юрид. лит., 1977; Иванов Г.Л. О
повышении гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью // Морской
флот. 1985. №1; Колбасов О.С. Возмещение вреда, причиненного неправомерным
использованием природных объектов // Правовые вопросы охраны природы в СССР. М.,
1963; Колбасов О.С. Материальная ответственность предприятий за загрязнение
окружающей среды // Советская юстиция. 1974. №20; Корнилов В.Н., Субботин А.А.
Возмещение крупномасштабного ущерба, причиненного объектам природы // Советское
государство и право. 1987. №6; Крассов О.И. Ответственность за нарушение порядка
осуществления лесных пользований // Лесное хозяйство. 1981 .№3; Крассов О.И.
Материальная ответственность за нарушение порядка заготовки древесины //
Правоведение. 1987. №4; Крассов О.И. Ответственность за порубку и повреждение
деревьев и кустарников // Советская юстиция. 1989. №2; Крассов О.И. Право
лесопользования в СССР. М.: Наука, 1990; Козырь О.М. Правовые вопросы охраны
окружающей среды от загрязнения агрохимикатами. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1989;
Кравченко С.Н. Имущественная ответственность за нарушение природоохранительного
законодательства. Львов: Львов, гос. ун-т, 1979; Масевич М.Г. Имущественная
ответственность за нарушение законодательства об охране природы // Материалы
межреспубликанской научной конференции «Проблемы совершенствования
экологического законодательства и эффективность его реализации». М.Изд-во ВНИИ СЗ,
1993; Миронов Г.В. Юридическая ответственность за нарушение природоохранительного
законодательства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1979; Мищенко В.Л.
Гражданско-правовая ответственность и обеспечение реального возмещения
экологического вреда // В кн.: «Окружающая среда под охраной закона» / Под ред. О.С.
Колбасова, M.M. Славина. М.: Изд-во института государства и права, 1982; Нарышева
Н.Г. Понятие и сущность таксовой ответственности за нарушение законодательства о
природных ресурсах// Государство и право. 1997. №10; Немировский Е.И. Содержание
убытков, возникающих при неправомерном использовании лесного фонда // Ученые
записки ВНИИСЗ. 1972. Вып.26; Новикова E.B. Правовые формы возмещения вреда
44
Традиционно вред окружающей среде понимается как совокупность прямых
и косвенных потерь, вызванных загрязнением окружающей среды. Потери
выражаются в форме ущерба, который включает в себя стоимость
природного объекта (например, 1 куб. м почв при изъятии
сельскохозяйственных земель под строительство промышленных объектов) и
стоимость недополученной природной продукции, и убытков, к которым
относятся затраты на ликвидацию последствий загрязнения природной среды
и упущенная выгода.
В литературе выработано и более точное определение понятия
экологического вреда. Так, по мнению М.М. Бринчука, экологическим
вредом следует признавать любое ухудшение состояния окружающей среды,
вызванное нарушением природоохранного законодательства, и связанное с
ним любое умаление охраняемого законом материального или
нематериального блага, включая жизнь и здоровье человека, имущество
юридических и физических лиц. Составными частями экологического вреда
являются ущерб, упущенная выгода и моральный вред
1
.
Экономические потери возникают у собственника природных ресурсов
не только тогда, когда возник реальный вред (деградация экологических
систем, истощение природных ресурсов), но и тогда, когда негативное
воздействие на окружающую среду связано с опасностью возникновения
реального вреда. В последнем случае ущерб выражается в виде затрат на
природной среде, причиненного предприятием: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М.,
1988; Новикова Е.В. Правовые проблемы возмещения вреда природной среде. // Вестник
МГУ. Серия Право. 1988. №6; Петров В.В. Экология и право. M.: Юрид. лит., 1981;
Субботин А.А. Ответственность за вред, причиненный народнохозяйственным объектам
природы источником повышенной опасности// Советское государство и право. 1983. № 8;
Чопорняк А.Б. Ядерный ущерб: гражданско-правовая ответственность и страхование:
Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1979.; Шемшученко IO.C. Правовые проблемы
экологии. Киев: Наукова думка, 1989; Шемшученко Ю.С., Мунтян В.Л., Розовский Б.Г.
Юридическая ответственность в области охраны окружающей среды. Киев: Наукова
думка, 1978; Яковлев СИ. Вред, причиненный экологическими правонарушениями, и его
возмещение: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. М., 1999; Ярандайкин Р. О возмещении
вреда, причиненного окружающей среде агрохимикатами //Хозяйство и право. 1990. №5.
Корнилов B.H., Субботин А.А. Возмещение крупномасштабного ущерба, причиняемого
объектам природы // Советское государство и право. 1987. №6.
1
Бринчук M.M. Экологическое право (право окружающей среды). M., 1998. С. 494-495.