5
Содержание
Введение ................................................................................................................... 6
Глава 1. Теоретические аспекты эффективности местного самоуправления ....... 9
1.1 Понятие и особенности местного самоуправления ....................................... 9
1.2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления ............ 19
1.3. Показатели эффективности местного самоуправления ............................. 23
Глава 2. Исследование эффективности местного самоуправления в
Боровичском муниципальном районе Новгородской области ............................ 29
2.1 Характеристика Боровичского муниципального района ............................ 29
2.2. Организационный механизм местного самоуправления ........................... 36
2.3. Оценка эффективности местного самоуправления .................................... 43
Глава 3. Повышение эффективности местного самоуправления в Боровичском
муниципальном районе Новгородской области ................................................... 57
3.1. Разработка практических рекомендаций по развитию системы местного
самоуправления ................................................................................................... 57
3.2. Оценка эффективности предложенных рекомендаций .............................. 64
Заключение ............................................................................................................. 67
Список использованной литературы ..................................................................... 71
Приложения ............................................................................................................ 76
6
Введение
В настоящее время местное самоуправление выступает одной из основ
конституционного строя РФ, которое признается, осуществляется и
гарантируется на всей территории страны. Местное самоуправление, являясь
одним из немаловажных институтов современного общества, нацелено на
решение и регулирование различных вопросов, возникающих на местном
уровне.
Как деятельность по самостоятельному решению вопросов местного
значения, местное самоуправление затрагивает исключительно важные для
каждого гражданина проблемы, касающиеся обеспечения непосредственной
жизнедеятельности людей на конкретной территории. Именно поэтому в
Европейской Хартии местного самоуправления говорится о местном
самоуправлении как о власти, максимально приближенной к гражданам.
Трудно не согласиться с оценкой, данной Президентом Путиным: «в
течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла
внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это
непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах
и селах. Большой проблемой местного самоуправления остается
недостаточность его собственной доходной базы. Но именно с местных органов
власти население спрашивает и за исполнение федеральных законов (таких как
о ветеранах), и за работу ЖКХ, и за очень многое другое».
На муниципальном уровне происходит наиболее тесное взаимодействие
между властью и обществом и от того, насколько результативным оно является,
зависит эффективность не только муниципального, но и государственного
управления в целом.
Органы местного самоуправления в лице администрации должны не
просто выполнять свои функции и задачи, но и делать это результативно.
Под результативностью деятельности органов местного самоуправления
понимается уровень соответствия результатов деятельности по решению
7
вопросов местного значения поставленным целям и задачам.
Актуальность исследования выбранной темы обусловлена следующими
обстоятельствами.
Во-первых, органы местного самоуправления должны решать острые
социальные проблемы. От качества и своевременности их решения зависит
авторитет муниципальной власти, снятие социальных конфликтов и
противоречий, создание условий для участия граждан в процессе принятия
социально значимых решений.
Во-вторых, высокие требования к муниципальной власти,
комплексности и целостности принимаемых ею управленческих решений
являются необходимым условием социально-политической стабильности на
территории муниципального образования.
В-третьих, органы местного самоуправления являются фундаментальной
основой демократической системы управления и необходимым элементом
современного общественного устройства. Без полноценного и эффективного
местного самоуправления Россия не может быть демократическим правовым
государством.
В-четвертых, эффективное выполнение функции и задач органов
местного самоуправления позволяет укрепить доверие населения к власти,
мобилизовать граждан на осуществление разработанной и принятой на местном
уровне социально-экономической политики.
Целью выпускной квалификационной работы является исследование
проблем и разработка рекомендаций по повышению эффективности
деятельности местного самоуправления.
Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие
задачи:
- раскрыть понятие и особенности местного самоуправления;
- изучить нормативно-правовое регулирование местного
самоуправления;
- выделить показатели эффективности местного самоуправления;
8
- дать характеристику Боровичского муниципального района;
- рассмотреть организационный механизм местного самоуправления;
- оценить эффективность местного самоуправления;
- разработать практические рекомендации по развитию системы
местного самоуправления;
- провести оценку эффективности предложенных рекомендаций.
Объектом исследования является Администрация Боровичского
муниципального района.
Предметом исследования – организация местного самоуправления на
примере Администрация Боровичского муниципального района.
Теоретическую и методологическую основу выпускной
квалификационной работы составляют труды отечественных ученых по
актуальным вопросам развития социально-экономических систем,
государственного управления, муниципального управления, соответствующие
нормативные документы и законодательные акты Российской Федерации,
органов власти субъектов Российской Федерации и местных органов власти.
Информационной базой работы послужили плановые и отчетные данные
Администрации Боровичского муниципального района.
При написании работы применялись такие методы исследования, как
сравнительный анализ, изучение динамических рядов; графический анализ,
ранжирование. Также использовались методы анализа конъюнктуры, изучение
и обобщение экономико-статистических показателей.
9
Глава 1. Теоретические аспекты эффективности местного
самоуправления
1.1 Понятие и особенности местного самоуправления
Как известно, отличительной чертой решения вопросов
государственного строительства в большинстве современных государств
является дифференциация публичной власти на государственную и местную
(муниципальную). В свою очередь, реальное функционирование местной
власти является одним из признаков, характеризующих государство как
демократическое и правовое.
Следуя этому обстоятельству, Конституция Российской Федерации
признает и гарантирует независимость местного самоуправления в пределах его
полномочий. При этом, Конституция РФ, закрепив предметы ведения
Российской Федерации, совместного ведения федеральной и региональной
власти и предметы ведения субъектов РФ (статьи 71-73), отказалась от
закрепления предметов ведения органов местного самоуправления.
«Под системой государственного и муниципального управления следует
понимать взаимодействия и взаимоотношения субъектов и объектов
государственного и муниципального управления с целью их качественного
изменения»
1
.
Каждый из элементов системы государственного и муниципального
управления обладает сложной, многоуровневой, иерархической организацией и
проявляет себя в виде самостоятельных подсистем: целей, функциональной и
организационной структур, управленческой деятельности и др.
У государственной и муниципальной власти имеется ряд объединяющих
признаков:
- и местная, и государственная власть организованы по
территориальному признаку;
- и первая, и вторая реализуют свое социальное назначение посредством
1
Региональная политика России: адаптация к разнообразию / Под ред. Г.А.Сатарова. – М.: Фонд
ИНДЕМ, 2015. – С.56.
10
специальных органов, наделенных властными полномочиями;
- только государство и муниципалитеты могут устанавливать налоги и
сборы;
- только государственная и местная власть принимают в рамках своей
компетенции нормативно-правовые акты;
- и те и другие имеют право применять принуждение на своей
территории.
В то же время муниципальное управление имеет свою специфику,
отличающуюся от других видов управления.
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» дает
следующее определение местного самоуправления в Российской Федерации:
«Местное самоуправление в Российской Федерации - форма
осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов
Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций»
2
.
Из определения следует, что местное самоуправление осуществляется
населением самостоятельно, что отражает принцип его самостоятельности.
Однако самостоятельность органов местной власти не означает абсолютной
независимости от государства и органов государственной власти.
Местное самоуправление осуществляется населением через органы
местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления предопределяет систему
этих органов, взаимоотношения их с органами государственной власти и
2
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: [федер.
закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019)] // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. –
Режим доступа к источнику: http://www.consultant.ru, свободный (дата обращения 28.02.2019)
11
иными уровнями местного самоуправления.
Структура органов местного самоуправления включает обязательные
органы и необязательные. Обязательные органы местного самоуправления в
соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:
представительный орган; глава муниципального образования; местная
администрация.
Необязательные: контрольный орган; иные органы местного
самоуправления.
Конституция РФ признает и гарантирует местное самоуправление в
статьях 3, 12, 15, 18, 24, 32, 33, 46, 68, 74, 97, 130-133
3
. Глава 1 «Основы
конституционного строя» Конституции впервые относит местное
самоуправление к числу одной из основ конституционного строя Российской
Федерации. Принятие в 1993 году Конституции РФ ведет к возникновению в
Российской Федерации новой системы местной власти, получившей название
местного самоуправления.
Можно выделить несколько принципов, на основе которых должна
строиться система местного самоуправления.
Во-первых, это принцип выделения из общей сферы публичных дел в
государстве вопросов местного значения, решение которых является
исключительной прерогативой органов местного самоуправления. Причем
следует отметить, что в соответствии с Европейской хартией местные дела
(вопросы местного значения) должны быть по объему значительными в
сопоставлении с общими вопросами.
Во-вторых, принцип выборности - главный принцип формирования
органов местного самоуправления. В соответствии с Европейской хартией
местного самоуправления, право местного самоуправления реализуется
советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем тайного,
3
Конституция Российской Федерации : принята на всенар. голосовании 12 дек. 1993 г. (с учетом
поправок от 30 дек. 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 дек. 2008 г. № 7-ФКЗ, от 05 февр. 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июл. 2014
г. № 11-ФКЗ ) // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. – Режим доступа к источнику:
http://www.consultant.ru, свободный (дата обращения 28.08.2019)
12
свободного, прямого, равного и всеобщего голосования. Другого формирования
органов местной власти Хартия не предполагает. Советы или собрания могут
иметь подотчетные им исполнительные органы.
Органы местного самоуправления – это органы местных
самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они формируются
и перед которыми несут ответственность за надлежащее осуществление своих
полномочий. Органам местного самоуправления принадлежит особое место в
демократической системе управления обществом и государством. Это место
определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления
обеспечивает такую систему децентрализации управления, которая делает ее
более пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом
исторических и иных местных традиций. Однако органы местного
самоуправления – это не только способ децентрализации управления, но и
способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает
самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни,
организационное обособление управления местными делами в системе
управления обществом и государством.
В настоящее время совершенно идентичное определение термина
«органы местного самоуправления» содержится в двух федеральных законах –
Федеральном законе от 16 сентября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в последней
редакции от 06 февраля 2019 года) и Федеральном законе от 22 мая 2002 года
№ 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в
референдуме граждан Российской Федерации» (в последней редакции от 27
декабря 2017 года). Так, в соответствии со статьей 2 Федерального закона №
131-ФЗ органы местного самоуправления – это органы, избираемые
непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом
муниципального образования, наделенные собственными полномочиями по
решению вопросов местного значения.
Принцип выборности - главный принцип формирования органов
13
местного самоуправления. Если обратиться к Европейской хартии местного
самоуправления, то в соответствии с ней право местного самоуправления
реализуется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных
путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
«Выборы депутатов и глав имеют и еще один важнейший аспект -
формирование и устойчивое закрепление традиций ответственного поведения
граждан. Это один из главных механизмов формирования гражданского
общества»
4
. Каждый приходящий на избирательный участок должен
осознавать, что именно от его голоса зависит формирование местной власти.
Ведь решение многих будничных жизненных вопросов зависит от того, кто
будет избран в органы местной власти. Идея назначения местных глав
выглядит, на первый взгляд, самым простым решением, которое, как говорят
многие ее сторонники, приведет к большей «управляемости» и к устранению
разногласий между органами местного самоуправления и органами
государственной власти субъектов Федерации.
Органы местного самоуправления можно классифицировать по
следующим основаниям.
Во-первых, по способу формирования. Принято выделять избираемые
органы местного самоуправления и назначаемые. В свою очередь, избираемые
органы делятся на: избираемые на прямых выборах непосредственно
населением (например, представительный орган поселения); избираемые
косвенным путем населением опосредованно (например, представительные
органы муниципальных районов). Назначаемые органы можно также
классифицировать, выделив: назначаемые органом местного самоуправления
самостоятельно; назначаемые одним органом местного самоуправления по
представлению другого органа местного самоуправления; назначаемые одним
органом местного самоуправления после предварительного согласования
кандидатуры с другим органом местного самоуправления.
В муниципальных образованиях могут формироваться путем выборов не
4
Зотов В. В., Макашова 3. М. Муниципальное управление. - М.: Изд-во СГИ, 2018. – С.98.
14
только представительные, но и другие коллегиальные органы местного
самоуправления, например, контрольный орган.
Во-вторых, по характеру решаемых вопросов. Принято выделять органы
общей компетенции и органы специальной компетенции. Органы общей
компетенции решают все или большинство вопросов на подведомственной
территории, например исполнительные органы местного самоуправления, глава
муниципального образования. Органы специальной компетенции решают
только очень ограниченный круг вопросов, например, в пределах отрасли или
сферы деятельности. Специальной компетенцией обладают контрольные
органы, избирательные комиссии, отделы, управления, комитеты, службы
местной администрации.
В-третьих, по выполняемым функциям, по характеру деятельности.
Можно выделять представительные, исполнительные, контрольные и иные
органы.
«Представительные органы по характеру своей деятельности являются
органами, осуществляющими учредительные и нормотворческие функции,
которые заключаются в выявлении и формировании интересов населения
муниципального образования. То есть в выработке на основе обсуждения и
согласия большинства депутатов решений, определяющих пути развития
муниципального образования»
5
. Этим занимаются исполнительные органы,
которые могут быть как выборными, так и невыборными.
На 1 января 2019 года в Новгородской области – 142 муниципальных
образования, почти 4000 работников органов местного самоуправления. На них
возложены обязанности по благоустройству сел и городов, содержанию и
ремонту дорог, обеспечению населения качественными коммунальными
услугами и многое другое. К местному самоуправлению можно отнести и 618
тысяч жителей области.
Одним из органов местного самоуправления является местная
5
Елькина А.В. Органы местного самоуправления – элемент системы местного самоуправления:
общая характеристика // Вестник Московского университета МВД России. - 2015. - №7. – С.61.