15
Администрация. «Местная администрация - это исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования, который исполняет
решения населения и представительного органа местного сообщества».
6
Местная администрация – это орган, подчиненный и подотчетный главе и
представительному органу муниципального образования.
Вместе с тем, согласно Европейской Хартии местного самоуправления и
действующему российскому законодательству, местная администрация –
самостоятельный управляющий орган, который наделен собственными
полномочиями по решению вопросов местного значения. Суть этих
полномочий заключается в том, что местная администрация должна постоянно,
каждодневно, оперативно проводить подготовительную, исполнительную,
распорядительную управленческую работу по обеспечению реализации
интересов населения, полномочий представительного органа и главы
муниципального образования.
«Полномочия местной администрации конкретизированы в законах
субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах
муниципальных образований»
7
.
Главная цель местной администрации – повышение качества и уровня
жизни населения муниципального образования.
Основные задачи современной местной администрации:
- местная администрация должна стать структурой качественного
социального обслуживания, ответственной перед государством, организациями
и населением муниципального образования;
- местная администрация должна стать эффективным организатором
экономической жизни муниципального образования;
- местная администрация должна быть способна успешно разрабатывать
природные, экономические, человеческие ресурсы муниципального
образования посредством самоорганизации местных коллективов и
6
Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория управления. – Ростов-на-Дону: Феникс: МарТ, 2017. – С. 97.
7
Васильев В. И. Местное самоуправление: закон и практика // Журнал российского права. - 2016. -
№8. – С.82.
16
профессионального управления.
Социально-организационный статус местной администрации определяет
ее социальная роль в системе местного самоуправления, – это оперативный
организатор жизнедеятельности местного сообщества (рисунок 1).
Рисунок 1. Роль муниципальной администрации в структуре
местного самоуправления
«Предназначение, социально-организационный статус и распределение
полномочий в системе органов местного самоуправления по решению вопросов
местного значения и обеспечению реализации интересов жителей закрепляет
правовой статус местной администрации»
8
.
Муниципальное образование возглавляет глава.
Ряд принятых в начале XXI века изменений в законодательство о
местном самоуправлении существенно ограничили принцип прямого избрания
глав муниципальных образований.
8
Постовой Н.В. Муниципальное управление: планирование, собственность, компетенция. - М.:
Юриспруденция, 2014. – С. 39.
Представительный орган
муниципального управления
Глава муниципального
образования
Глава администрации /
Профессиональный
управляющий
Местная администрация
Органы / комитеты территориального
общественного самоуправления
Население муниципального образования
Контрольный
орган
муниципального
образования
17
Первая волна изменений была связана с заменой прямых выборов
опосредованными, то есть мэров городов стали избирать не граждане
напрямую, а муниципальные депутаты из своего состава.
Вторая волна изменений была связана с передачей реальных
полномочий городского управления так называемым Сити - менеджерам.
В этих условиях население фактически отстранено от реального участия
в управлении муниципальным образованием через избрание своего главы,
местное самоуправление, к сожалению, утрачивает свой независимый от
государственного управления статус.
В настоящее время согласно статье 36 Федерального закона от
06.10.2003 года №131-ФЗ (в последней редакции от 06.02.2019 года) «Об общих
принципах организации местного самоуправления» установлено три варианта
избрания главы муниципального образования:
- мэр города или глава другого муниципального образования избирается
на всеобщих муниципальных выборах;
- либо местным представительным органом из своего состава;
- либо местным представительным органом из кандидатов, которых
выбирает специальная конкурсная комиссия (половину членов комиссии
назначает губернатор региона).
«Один из трех способов избрания главы муниципального образования
регламентируется законом субъекта Российской Федерации»
9
.
В некоторых регионах осталась и двуглавая система - главой
муниципалитета считается избранный депутатами из своего числа спикер
собрания, который выполняет представительские функции, а администрацией
руководит нанятый по контракту сити-менеджер.
Единственный случай выбора главы муниципального образования,
закрепленный в статье 36 Федерального закона №131-ФЗ, это если в
муниципальном поселении полномочия представительного органа
9
Рыков А.Н. К вопросу о территориальной модели эффективной организации местной власти //
Конституционное и муниципальное право. - 2018. - № 5. - С. 47.
18
осуществляются сходом граждан. В этом случае глава муниципального
образования выбирается на сходе граждан и исполняет полномочия главы
местной администрации.
Анализ способа замещения должности главы муниципального
образования показывает, что в большинстве случаев этот вопрос решается
представительным органом, что противоречит части 2 статьи 130 Конституции
Российской Федерации, в которой установлена обязательность наличия
выборных органов местного самоуправления.
Таким образом, в последнее время субъекты РФ устанавливают для
своих муниципальных образований такой способ замещения должности главы
муниципального образования как избрание представительным органом по
результатам конкурса, предусмотренный Федеральным законом №131-ФЗ.
Обращает на себя внимание довольно противоречивый статус высшего
должностного лица в данном случае. С одной стороны, «это выборное лицо и
ограничения для занятия должности установлены избирательным
законодательством. Избирательное законодательство не предусматривает
возможность введения каких-либо дополнительных профессиональных
требований»
10
. С другой стороны, «согласно части 2.1 статьи 36 Федерального
закона №131-ФЗ законом субъекта РФ могут быть установлены требования к
уровню профессионального образования или профессиональным знаниям и
навыкам, которые являются предпочтительными для осуществления главой
отдельных государственных полномочий, переданных органам местного
самоуправления»
11
.
Таким образом, муниципальные органы выступают одним из ключевых
звеньев системы власти. Именно они максимально приближены к населению,
знают реальные нужды граждан. На этих институтах лежит большая
ответственность, поскольку они наделяются достаточно широкими
полномочиями и обладают самостоятельностью.
10
Игнатов В.Г., Албастова Л.Н. Теория управления. – Ростов-на-Дону: Феникс: МарТ, 2017. – С. 97.
11
Янгиров А.В. Оценка эффективности управления в муниципальных образованиях (на примере
Республики Башкортостан) // Вестник ВЭГУ. – 2017. – №1. – с.75.
19
1.2. Нормативно-правовое регулирование местного самоуправления
Правовой статус органов местного самоуправления определяют
нормативные акты, которые имеют различный уровень.
На международном уровне можно выделить:
- Европейскую Хартию о местном самоуправлении, принятую Советом
Европы в 1985 году, полностью ратифицирована Федеральным собранием
Российской Федерации 11 апреля 1998 года. «По существу, местное
самоуправление, согласно Европейской Хартии, представляют два
полномочных органа, наделенных собственной компетенцией:
представительный орган и местная администрация - исполнительный орган»
12
;
- общепризнанные принципы и нормы международного права,
международные договоры Российской Федерации в сфере местного
самоуправления.
На федеральном уровне:
- Конституция Российской Федерации 1993 года, в которой закреплены
права на самостоятельное решение населением вопросов местного значения –
(статья 130 Конституции РФ); «реализация данного права на практике, в ходе
оперативного управления относится к компетенции местной администрации и
муниципальной службы. Конституционное положение о том, что структура
органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно
(статья 131 Конституции РФ), позволяет независимо от государственной власти
сформировать структуру местной администрации и подбирать кадры на
муниципальную службу»
13
.
«Местному самоуправлению в Российской Федерации гарантируется
право на судебную защиту (статья 133 Конституции РФ) – это означает, что
правомочность своих действий местная администрация, как полномочный
орган местного самоуправления, и отдельные муниципальные служащие могут
12
Современные проблемы организации публичной власти / Отв. ред. С.А. Авакьян. - М.:
Юстицинформ, 2014. – С. 69.
13
Елькина А.В. Органы местного самоуправления – элемент системы местного самоуправления:
общая характеристика // Вестник Московского университета МВД России. - 2015. - №7. – С.63
20
отстаивать в суде»
14
;
- Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих
принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации»
15
закрепил статус и полномочия местной администрации в системе
местного самоуправления; законом определены возможные варианты
формирования структуры органов местного самоуправления – какую
должность может занять глава муниципального образования, и кто будет
возглавлять местную администрацию. Закон определил полномочия органов
федеральной государственной власти и государственной власти субъектов РФ в
отношении местной администрации и других органов местного
самоуправления, а также в отношении муниципальной службы;
- Федеральный закон от 02.03.2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации»
16
закрепил основы и принципы организации
муниципальной службы в местной администрации и других органах местного
самоуправления;
- Указы и распоряжения Президента РФ; Постановления и распоряжения
Правительства РФ. Например, Указ Президента РФ от 9 мая 2018 г. № 212 «О
внесении изменения в перечень показателей для оценки эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов, утвержденный Указом Президента Российской
Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607»
17
;
- иные нормативные правовые акты федеральных органов
исполнительной власти конкретизируют цели и механизмы работы местных
администраций, и в целом - органов местного самоуправления.
14
Кочетов А.В. Государственная и муниципальная служба. – М.: Юрайт, 2014. – С. 64.
15
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: [федер.
закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019)] // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. –
Режим доступа к источнику: http://www.consultant.ru, свободный (дата обращения 28.08.2019)
16
О муниципальной службе в Российской Федерации : [федер. закон от 02 мар. 2007 г. № 25-ФЗ (ред.
от 27.12.2018)] // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. – Режим доступа к источнику:
http://www.consultant.ru, свободный (дата обращения 28.08.2019)
17
О внесении изменения в перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, утвержденный Указом Президента
Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607: [Указ Президента РФ от 9 мая 2018 г. № 212] //
КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. – Режим доступа к источнику: http://www.consultant.ru,
свободный (дата обращения 28.08.2019)
21
Основным законом, регулирующим организацию местного
самоуправления в Российской Федерации, является Федеральный закон
06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019) «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации».
Федеральный закон от 06.10.2003 года № 131-ФЗ начинается с четкой
формулировки в статье 1: «местное самоуправление в Российской Федерации –
это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах,
установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами,
а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов
Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение
населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления
вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом
исторических и иных местных традиций»
18
. В приведенной норме
Федерального закона важно выделить два ключевых признака местного
самоуправления, когда оно осуществляется населением: это
«непосредственность» в «решении вопросов местного значения». То есть
граждане не через избрание органов местного самоуправления, а напрямую
(непосредственно) решают вопросы обеспечения своей жизнедеятельности в
муниципальном образовании (вопросы местного значения).
Следует отметить, что Федеральный закон от 27 мая 2014 года № 136-
ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих
принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации
местного самоуправления в Российской Федерации» внес серьезные изменения
в основной закон о местном самоуправлении - Федеральный закон от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ: «разграничил вопросы местного значения для разных
видов муниципальных образований, фактически увязав объем полномочий с
18
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: [федер.
закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 06.02.2019)] // КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. –
Режим доступа к источнику: http://www.consultant.ru, свободный (дата обращения 28.08.2019)
22
объемом материально-технического обеспечения муниципальных образований,
внес ряд изменений в территориальную организацию местного
самоуправления, расширил полномочия субъектов Российской Федерации по
определению пределов компетенции муниципальных образований и способов
формирования органов местного самоуправления»
19
.
Теперь субъекты Российской Федерации своими законами могут
перераспределять полномочия из числа установленных федеральными
законами по решению вопросов местного значения между органами
государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного
самоуправления, что является одной из актуальных и фундаментальных
правовых новелл Федерального закона № 136-ФЗ.
«На местном уровне в муниципальных правовых актах определяются
конкретные параметры организации и деятельности местной администрации и
муниципальной службы в данном муниципальном образовании»
20
.
Систему муниципальных правовых актов, направленных на
организацию деятельности местной администрации и муниципальной службы,
составляют:
- Устав муниципального образования: по смыслу и значению для
местного сообщества, а также по роли по отношению к другим правовым актам
этот своеобразная Конституция муниципального образования;
- решения, приняты на местных референдумах и сходах граждан;
- постановления, решения представительных органов местной власти
Таким образом, деятельность местного самоуправления регулируется
законодательными актами различного уровня – от международных до
муниципальных.
19
Онохова В.В. Муниципальные образования и органы местного самоуправления как субъекты
гражданского права: новые подходы к правовому регулированию // Академический юридический журнал. -
2016. - №1. – С.39.
20
Рыбкина М.В., Пригон М.Н. Система способов защиты прав муниципальных образований //
Ленинградский юридический журнал. - 2017. - № 4. -С. 56.
23
1.3. Показатели эффективности местного самоуправления
В целях реализации статьи 18.1 Федерального закона от 06.10.2003 №
131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» издан Указ Президента Российской Федерации от
28.04.2008 № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного
самоуправления городских округов и муниципальных районов»
21
(в редакции
от 09.05.2018).
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
проводится с целью выявления общественных отношений, требующих
приоритетного внимания органов местного самоуправления, и определения
перечня мероприятий по повышению результативности деятельности органов
местного самоуправления.
Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления
является одним из действенных механизмов подведения итогов ежегодной
работы глав муниципальных образований.
Оценка осуществляется по показателям в основных сферах
деятельности:
- экономическое развитие;
- доходы населения;
- здоровье населения;
- дошкольное и дополнительное образование детей;
- общее образование;
- физическая культура и спорт;
- жилищно-коммунальное хозяйство;
- доступность и качество жилья;
- организация муниципального управления;
- благоустройство территорий.
21
Указ Президента РФ от 28.04.2008 № 607 (ред. от 09.05.2018) «Об оценке эффективности
деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» //
КонсультантПлюс. ВерсияПроф [Электронный ресурс]. – Режим доступа к источнику: http://www.consultant.ru,
свободный (дата обращения 28.08.2019)
24
Всего в Указе Президента Российской Федерации от 28.04.2008 № 607
приведено 14 показателей для оценки эффективности деятельности органов
местного самоуправления.
Показатели эффективности деятельности органов местного
самоуправления должны служить индикаторами качества и доступности услуг,
оказываемых населению. Среди них - обеспечение населения доступным
жильем, качественным медицинским обслуживанием, образованием, дорогами,
детскими садами, общественным транспортом и т. д. Для многих сельских
населенных пунктов это решение проблем организации водоснабжения и
газоснабжения.
«Показатели социально-экономического развития муниципальных
образований анализируются по достигнутому уровню и динамике,
производятся расчеты эффективности расходования средств местных
бюджетов»
22
. В целях выявления уровня удовлетворенности населения
деятельностью органов местного самоуправления во всех муниципальных
образованиях проводятся социологические опросы, которые также
использовались при оценке.
По результатам проведенной оценки формируется сводный доклад
региона о результатах мониторинга эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.
Проводимый мониторинг эффективности позволяет выявить проблемы,
требующие приоритетного внимания, как органов местного самоуправления,
так и региональных органов власти и принять необходимые меры по
дальнейшему совершенствованию муниципального управления.
Результаты оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления должны, в первую очередь, побуждать федеральные и
региональные органы публичной власти не поощрять или наказывать глав
местных администраций муниципальных образований, а принимать меры, в том
22
Грызлова А.В. Повышение эффективности деятельности органов местного самоуправления //
Материалы X Международной студенческой научной конференции «Студенческий научный форум»- 2018.-
№6. – С. 40.