36
территориальном уровне с государственным управлением на более высоком
уровне.
Советская модель местной организации власти в последнее время
получила широкое распространение в странах "мировой социалистической
системы", а также в ряде развивающихся социалистических государств.
Теперь, в той или иной форме, это происходит только в некоторых странах,
которые все еще сохраняют социалистическую ориентацию (Китай, Куба),
а также в некоторых государствах бывшего Советского Союза, включая
Республику Беларусь.
32
Основными чертами этой модели являются: самодержавие
представительных органов сверху вниз, строгая централизация системы
представительных и исполнительных органов, иерархическая
подчиненность всех ее звеньев. Любой совет, начиная с самого низкого
уровня - сельского, общего - является государственным органом на
соответствующей территории (даже если он официально считается органом
местного управления). Фактически принципы управления ограничены
правом населения выбирать членов (депутатов) представительных органов.
Реальная власть при советской модели правления обычно принадлежит
элите партийной номенклатуры разных уровней.
Список этих моделей организации местного управления не является
исчерпывающим: принимаются во внимание наиболее типичные и наиболее
часто встречающиеся модели. Есть также очень конкретные варианты. В
частности, административные и территориальные единицы, такие как
племена или кочевые кланы, только вожди и члены советов старейшин,
советы вождей продолжают выполнять управленческие функции. Среди
32
Об исполнении бюджета г.Коврова за 2008 год: решение Ковровского городского Совета народных депутатов
-2010г. №87
37
установленного населения стран Африки и Океании, несмотря на общую
ликвидацию административных полномочий лидеров, их влияние на
решение вопросов местного значения остается значительным. В ряде стран
лидерами являются члены местных органов власти, в том числе на местном
уровне (Малави, Свазиленд, Сьерра-Леоне, Папуа-Новая Гвинея и т. д.).
33
Кибуц в Израиле - это уникальное автономное сообщество. Кибуц -
это, по сути, сельскохозяйственная рабочая община, построенная на
принципах добровольного членства, совместного владения имуществом и
средствами производства, а также относительного равенства труда и
потребления.
Высшим органом власти в кибуце является общее собрание, на
котором разъясняются наиболее важные вопросы общественной жизни,
принимаются законы и бюджет. Ассамблея выступает арбитром в частных
и коллективных спорах. Каждый взрослый член кибуца имеет право голоса
на общем собрании и может влиять на процесс принятия решений. Для
решения повседневных проблем по решению Генеральной Ассамблеи будут
избираться Секретариат и различные комиссии по конкретным социально-
экономическим вопросам (организация труда, образование,
здравоохранение и т. д.).
Учитывая различные модели организации власти и местного
управления, необходимо рассмотреть различные варианты построения
систем муниципального управления. На уровне государства могут
33
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром за 2008 год: решение Совета народных
депутатов округа Муром -2009г. №783
38
наблюдаться различные формы организации местного управления. В США
такие различия существуют даже внутри одного штата.
34
Системы местного управления в современных государствах строятся
на административно-территориальном делении страны. Административно-
территориальное устройство каждой страны является важной частью
государственной организации. Это устройство в большинстве случаев
является чисто консервативным. Обычно он редко распадается значительно,
не меняется существенно даже в контексте принятия новых конституций и
конституционных законов, затрагивающих другие аспекты организации
государства.
Административно-территориальное деление страны обычно
создавалось под влиянием чисто географических факторов с учетом
экономической, социальной и демографической ситуации. Изменение этих
факторов, особенно в условиях научно-технического прогресса, явно влияет
на перестройку административно-территориального устройства страны, но
это касается более индустриальных регионов. В крупнейших зарубежных
странах (США, Германия, Испания, Швейцария и др.) Основы современной
системы административно-территориального деления развивались в 19
веке, а в Великобритании эти фонды восходят к временам раннего
феодализма.
35
В результате система административно-территориального деления
иностранных государств все еще может поддерживать явно устаревшие
территориальные единицы, небольшие по размеру, потеряв экономическую,
а иногда и демографическую базу своего существования.
34
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"
35
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром за Совета народных депутатов округа Муром
-2010г. №1081
39
Во многих случаях правовые рамки различных территорий отстают от
их возросшего социально-экономического потенциала. По-прежнему
существуют большие различия в размерах территории, численности
населения и экономическом потенциале административно-
территориальных единиц, принадлежащих к той же категории.
Регулирование административно-территориального устройства в
унитарных государствах входит в компетенцию центральных органов
власти. В федеральных штатах это входит в компетенцию субъектов
федерации, даже если общие принципы организации административно-
территориального деления должны основываться на принципах
федеральной конституции. Детальное регулирование местного
административно-территориального деления осуществляется
специальными законами.
36
Система местного управления в современных штатах может включать
в себя вертикально от двух до пяти звеньев. Двухуровневая структура
административно-территориального деления (Дания, Коста-Рика и т. д.) И
трехуровневая структура (Италия, Индия и т. д.) Являются наиболее
распространенными и удобными с точки зрения местного управления.
Четырехуровневые и пятиуровневые системы административно-
территориального деления встречаются значительно реже. Более того,
конечно, в разных странах существуют серьезные различия в характере и
роли отдельных типов административно-территориальных единиц.
Местные органы власти различаются по степени централизации
отношений с вышестоящими органами власти. Одна система местного
управления построена на принципах прямого подчинения нижестоящих
органов высшим (Италия, Франция, Германия). Наряду с этим ряд стран
36
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром за 2008 год: решение Совета народных
депутатов округа Муром -2009г. №783
40
придерживаются откровенно автономной системы, в которой прямое
вертикальное подчинение юридически отсутствует, и если на практике оно
осуществляется, то в очень ограниченной форме (США, Великобритания).
37
Во втором случае местные органы власти имеют достаточно большую
независимость по отношению к вышестоящим органам. В этом случае была
создана довольно широкая система отбора этих органов. В некоторых
странах система прямого подчинения осуществляется посредством так
называемой «координации» деятельности нижестоящих органов (Япония).
Иногда деятельность местных органов власти подчиняется прямому
контролю специальных государственных органов. Чаще всего они
контролируются Министерством внутренних дел (Великобритания), в
других странах даже может быть создано специальное подразделение в
правительстве (Министерство местного управления).
Во многих странах (Франция, Италия и т. д.) Полномочные
представители правительства назначаются в административно-
территориальных единицах, которые контролируют деятельность
отдельных органов местного управления и их исполнительных органов, что
означает, что эти органы находятся под постоянным контролем
центральных органов власти.
38
В большинстве латиноамериканских стран нет прямого
централизованного управления местными властями, но создается система, в
которой представитель центра выполняет только контрольные функции и
работает вместе с главой общины, избранной населением или советом.
37
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"
38
Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации"
41
Таким образом, согласно Конституции Эквадора 1980 года,
провинциальные советы избираются в провинциях, возглавляемых
префектами, а центральная власть представлена губернатором, в кантонах -
городские советы, возглавляемые алькальдами, хотя основным
административным лицом является так называемый «политический лидер».
Функции, назначенных представителей центра официально сводятся к
управлению полицией и контролю за деятельностью факультативных
учреждений, и фактически включают ежедневный контроль за работой
отдельных учреждений.
Представители центральных органов, осуществляющих
административный надзор за органами местного управления, могут
проверять законность действий, принятых этими органами, и их
соответствие применимым правилам. Иногда решения местных органов
власти не вступают в силу, пока премьер-министр не ознакомит их. Если в
течение установленного срока он не получит от него каких-либо основных
возражений, решение вступает в силу. Администратор не имеет права
отменять решение местного управления, но может обжаловать это решение
в суде.
39
В свою очередь, местные органы власти могут защищать свои права и
объем своих полномочий в случае попыток нарушить независимость этих
органов от президента правительства, главы государства, парламента.
В административно-территориальном делении в современных странах
существует большое разнообразие, которое во многом диктуется
историческими традициями и экономической целесообразностью, поэтому
характерной чертой местного управления является крайнее разнообразие
организационных форм их построения и их прямая зависимость от местных
39
Бердникова Е.В. Муниципальное право в схемах / Е.В. Бердникова. — Москва: Проспект, 2015. – 152с.
42
условий (географических, социально-экономических, промышленных,
демография и т. д.).
40
Например, в американских штатах основным административным
делением являются округа, которых насчитывается более трех тысяч. Они
различаются по населению и территории. Во многих штатах округа делятся
на города и поселки, т.е. свободный тип компактных городских и сельских
поселений. В целом, американские города относятся к типу муниципальных
корпораций, в которых проживает около двух третей населения страны.
Административно-территориальная организация в Соединенных Штатах
также предлагает специальные подразделения в штатах - специальные
районы, созданные для управления районами местной жизни,
исключенными из юрисдикции местных органов власти. Специальные
районы имеют свои собственные руководящие органы или комиссии,
которые либо полностью избираются населением, либо назначаются
штатами или округами и, таким образом, действуют в качестве агентов
общей политики штата или округа (например, школьные округа). Школьные
округа созданы для руководства и финансирования школ.
Кроме того, школьные округа созданы, чтобы вывести школы из
сферы влияния политических партий. Также создаются специальные
районы, которые выполняют различные функции: противопожарная
защита, жилищное строительство, водоснабжение, транспортные услуги и
т. Д. Эти районы обычно формируются в условиях, когда местные органы
власти по тем или иным причинам не могут предоставить населению
определенный тип специфических услуг.
40
Актуальные проблемы муниципального права: учебник для магистров, обучающихся по направлению
подготовки «Юриспруденция» / под науч. ред. Б.С. Эбзеева, Е.Н. Хазова; под общ. ред. В.В. Комаровой, Л.Т.
Чихладзе. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2018. – 319с.
43
В Великобритании территория делится на повятов, а повяты делятся
на повятов, охватывающих как городские, так и сельские поселения.
Местные отделения в Англии - это приходы, а в Уэльсе и Шотландии -
общины. Местные органы власти - советы - избираются во всех
административно-территориальных единицах, за исключением небольших
приходов. В филиалах органов местного управления периодически
созываются собрания избирательных округов.
41
В Германии система административно-территориального деления
устанавливается конституцией земли. Согласно конституции земли, земли
делятся на районы, районы на районы, а последние делятся на общины.
Районы и муниципалитеты имеют органы местного управления по своему
выбору - соответствующие советы. В небольших общинах вместе с
отдельными советами периодически проводятся собрания местных
избирателей для решения вопросов местного управления. В округах не
отобраны органы местного управления.
В Японии территориальное деление включает префектуры, население
которых варьируется от полумиллиона до двенадцати миллионов.
Префектуры включают города (населенные пункты с населением более 50
000 человек), города и деревни. Особый статус имеют крупнейшие города с
населением более полумиллиона человек. Местные советы в префектурах,
городах, поселках и деревнях являются соответствующими собраниями,
выбранными населением.
42
41
Айвазян, С.А. Измерение синтетических категорий качества жизни населения региона и выявление ключевых
направлений совершенствования социально-экономической политики (на примере Самарской области и ее
муниципальных образований) / С.А. Айвазян, В.С. Степанов, М.И. Козлова // Прикладная эконометрика. – 2009.
– № 3(19). – С. 18–84.
42
Айвазян, С.А. Измерение синтетических категорий качества жизни населения региона и выявление ключевых
направлений совершенствования социально-экономической политики (на примере Самарской области и ее
муниципальных образований) / С.А. Айвазян, В.С. Степанов, М.И. Козлова // Прикладная эконометрика. – 2009.
– № 3(19). – С. 18–84.
44
Европейская хартия местного управления
43
определяет местное
управление как «закон и реальную способность органов местного
управления регулировать и управлять значительной частью
государственных дел, действуя в рамках закона, под свою ответственность
и в интересах местного управления». Поэтому среди отличительных черт
местного управления следует отнести: а) относительную независимость
местного управления, прежде всего по отношению к органам
государственной власти. Обладая собственной компетенцией местного
управления, его органы являются независимыми и независимыми, но в
пределах, определенных компетенциями местного управления; б)
избирательность местных властей и чиновников как проявление
независимости в решении местных проблем; в) органы местного управления
и должностные лица действуют от имени населения соответствующей
муниципальной территориальной единицы; г) нет подчиненности между
муниципалитетами, но в то же время между государственными органами и
местными органами власти.
Конечно, деятельность органов местного управления иногда
контролируется специально созданными государственными органами, но в
этом случае определяющим критерием их взаимоотношений является
именно осуществление контроля, а не руководство государственными
органами над деятельностью органов местного управления.
44
В настоящее время в государствах, которые являются политически и
социально-экономически стабильными, разработана их собственная модель
местного управления. В связи с тем, что большинство этих государств в
целом прошли аналогичные этапы своего развития, исходя из общности
43
Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов: указ Президента РФ от ред. от 09.05.2018г. № 607
44
Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление: Учебник для бакалавров / И.А. Василенко. -
Люберцы: Юрайт, 2015. - 494 c.
45
своих целей, задач и интересов, следует сказать, что все эти модели имеют
много схожих особенностей, но, тем не менее, не лишены определенная
индивидуальность. В частности, мы можем наблюдать аналогичные
моменты консолидации характера полномочий местного управления,
схожие механизмы взаимоотношений, возникающих между
государственными и муниципальными органами в процессе местного
управления, и многое другое.
Самое главное, что государство оставляет за собой право во всех
случаях контролировать осуществление полномочий местными властями.
Это является неотъемлемым элементом всего государственного механизма,
что подтверждает определенное единство деятельности государства и
местного управления.
45
Существующие модели взаимоотношений между местным
правительством и государством можно условно обобщить на три основных
понятия, которые выражают различные способы связи этих явлений.
1. «Модель партнерства» рассматривает отношения между местным и
центральным правительством как отношения партнеров и равных
партнеров (аналогично гражданскому праву), которые преследуют
общие цели и предоставляют определенные услуги населению. Согласно
этой концепции, местное управление понимается, прежде всего, как
«органический элемент самовыражения соответствующей местной
общины», который дает жителям возможность «организовать
необходимые им услуги».
46
45
Борисов Н. И. Государственная и муниципальная служба. М., 2017
46
Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федеральный закон –
20005г. №154