26
строительства местных дорог, владения, пользования и распоряжения
муниципальной собственностью и т. д.
Вторая группа полномочий включает те, которые переданы
муниципалитетам от государственных органов. Это могут быть самые
разные полномочия, в частности, в отношении некоторых вопросов
местной организации здравоохранения, образования, социального
обеспечения и т. д.
Соответствующие решения будут приняты по всем вопросам,
находящимся в ведении местных властей. Их характер и назначение,
порядок принятия и вступления в силу, а также другие аспекты
регулирующей деятельности муниципалитетов определяются уставами
муниципалитетов. Все они работают только в области соответствующего
сообщества.
21
Местное управление является неотъемлемой чертой любого
современного демократического общества. Зарубежные страны
коммунистического строя знает множество различных моделей и
организационных форм местного управления. Различия в структуре систем
местного управления зависят от многих факторов: политического режима,
преобладающей в стране идеи организации власти и местного управления,
государственного устройства и административно-территориального
деления государства, национальных традиций и т. д.
В большинстве современных всеми местными делами управляют
специальные местные органы власти, сформированные на основе всеобщих,
равных и прямых выборов путем тайного голосования, а также местные
органы власти, специально назначенные из центра. Местное или общинное
21
Устав муниципального образования г. Ковров: решение Ковровского городского Совета народных депутатов
-2005г. №143
27
управление - это система управления местными делами, которая
реализуется специально отобранными органами, непосредственно
представляющими население данной административно-территориальной
единицы данной страны. Европейская хартия местного управления,
принятая Советом Европы 15 октября 1985 года, которая является важной
правовой основой для управления во всех европейских странах, содержит
общее определение местного управления, которое стало универсальным и
принято всеми демократическими странами. Под местным управлением
Хартия понимает «закон, реальную способность местных сообществ
контролировать значительную часть государственных дел, управлять ими в
соответствии с законом под свою ответственность и на благо населения».
22
Концепция местного управления вытекает, прежде всего, из того
факта, что местные общины представляют собой один из основных
элементов любого демократического режима и что право граждан на
участие в управлении государственными делами является неотъемлемой
частью демократических принципов построения большинства государств.
современный.
Кроме того, принцип местного управления вытекает из того факта, что
участие граждан в управлении государственными делами может
осуществляться непосредственно на местном уровне. В то же время
совершенно очевидно, что существование местных сообществ, наделенных
реальными полномочиями, позволяет гарантировать управление, которое
является наиболее эффективным и максимально приближенным к
потребностям населения.
22
Об утверждении Устава округа Муром в новой редакции: решение Совета народных депутатов округа Муром
-2005г. №652
28
Сила и влияние местных органов власти в разных странах отражает
степень демократичности существующего политического режима. Эти тела
возникли и развились как прямой противовес абсолютной власти центра.
23
По этой причине они очень часто оказывались в оппозиции к
центральному правительству, и их отношения часто характеризовались
открытой конфронтацией по вопросам разделения полномочий,
финансовым и экономическим вопросам и т.д. Первоначально эти органы
были сформированы на основе ограниченного избирательного права
богатых граждан общества при наличии квалификационных барьеров
(грамотность, образование, стабильность, имущественные квалификации).
Впоследствии система обучения местного управления была
демократизирована, эти органы стали самыми массовыми и наиболее
приближенными к населению.
24
Важность местного управления также заключается в том, что граждане
регулярно соприкасаются с работой этих субъектов, так как они влияют на
условия для существования населения в решающий степени, но основная
тенденция направления деятельности задается центром. Большое значение
имеет тот факт, что местные органы власти связаны организационным
единством, имеют полномочия владеть и распоряжаться определенной
собственностью, заключать сделки, управлять местным бюджетом и т. д.
Поэтому в условиях рыночной экономики необходимо широкое местное
управление. Как правило, поддерживается и защищается большинством
населения любой страны.
23
Положение о Финансовом управлении администрации округа Муром: решение Совета народных депутатов
округа Муром -.2006г. №73
24
Положение о бюджетном процессе в округе Муром: решение Совета народных депутатов округа Муром -2005г.
№681
29
В настоящее время наиболее значительными особенностями системы
местного управления в зарубежных странах являются их общее право, и
значительная независимость в решении местных проблем. Эта
независимость основана на коммунальной собственности, праве налагать и
распоряжаться местными налогами, способности принимать широкий
спектр законов, касающихся вопросов местного управления, распоряжения
местной полицией и т.д.
25
Муниципальное управление, например, в Германии, характеризуется
следующими принципами, которые также характерны для многих других
развитых демократий: независимое выполнение местных муниципальных
функций независимо от других органов, ответственность за решение
местных общественных проблем, в то время как органы управления
являются субъектами публичного права; деятельность работников в
муниципальном представительстве ведется непрофессионально.
Таким образом, статья 29 Венесуэльской Конституции 1961 года
прямо устанавливает возможность муниципалитетов выбирать свои
собственные административные субъекты, реализовать свои любые планы в
рамках своих прав, генерировать личные финансовые потоки и получать
прибыль.
Например, в Бразилии насчитывается более 4300 муниципалитетов,
которые имеющих право управлять всеми вопросами в сфере своих
интересов. Однако, поскольку Федеративная Республика Бразилия
построена на принципах существенной централизации, включая право
центральных властей на самое широкое вмешательство в дела субъектов
федерации, конституции штатов предусматривают аналогичный институт
вмешательства в дела муниципалитеты. Причины могут включать
25
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром за 2007 год; решение Совета народных
депутатов округа Муром -2008г. №544
30
нарушения муниципальной автономии, задолженность по федеральным
платежам, несоблюдение федеральных законов или судебных решений,
нарушение прав человека и т. д. Принцип федерального вмешательства
имеет конституционную основу; это закреплено в статьях федеральной
конституции.
Местные органы власти обычно полагаются на разветвленный
бюрократический аппарат, от которого напрямую зависит эффективность
этих органов. Органы местного управления непосредственно выполняют
управленческие функции на местах, одновременно выступая в качестве
юридически независимого элемента силового механизма. В настоящее
время местные органы власти и их исполнительный персонал являются
одним из крупнейших элементов системы управления.
Юридическая и реальная независимость органов местного управления
в различных современных государствах носит специфический характер. Их
независимость отличается от независимости автономных образований,
поскольку местные органы власти не имеют законодательных полномочий,
поскольку они могут действовать только на основании и в рамках
законодательных актов, издаваемых центральными законодательными
органами по всей стране или федерации, если это федеральное государство.
В Германии, например, существует три условия для правового
регулирования местного управления: федеральное законодательство,
индивидуальное земельное законодательство и правовое регулирование,
принимаемое самими общинами. Нормы федерального права - это, прежде
всего, Основной закон Федеративной Республики Германии 1949 года, но
основное место в правовом регулировании местного управления занимает
земельное право, хотя правовой статус общин на различных землях имеет
свои особенности. Земельные конституции, как правило, дублируют
31
основные положения основополагающего закона Федеративной Республики
Германии, а также дополняют и уточняют их индивидуальные нормы.
26
Большинство вопросов муниципального управления регулируются
законами страны, в соответствии с которыми большую часть времени
уделяется Уставу общин. Чартерные сообщества имеют все государства.
Третье звено в правовом регулировании местного управления в Германии -
это правовые акты самих муниципалитетов, которые имеют право издавать
свои собственные правовые акты по местным вопросам. Все коммунальные
права содержат положения, позволяющие каждому муниципалитету
принять собственную Хартию основных прав или нормативные акты. Эти
уставы определяют возможность введения и взимания налогов, взимания
коммунальных расходов, осуществления автономии в области
планирования, организации местного управления и т. д.
На практике принцип местного управления означает передачу
определенных административных полномочий чисто местного значения
компетенции органов, непосредственно избранных населением данной
территориальной единицы. В демократических странах доктрина «местная
власть исходит от политики» применима к роли местных властей.
Это означает, что органы местного управления не должны решать
политические проблемы, поскольку решение политических проблем
затрагивает интересы всего государства и не может иметь чисто местного
значения. Конечно, это не означает, что местные органы власти не
подвержены политическому влиянию, что просто невозможно, поскольку
они избираются по партийным спискам региональных общественных
организаций. Понятие «муниципалитеты - это не политика» направлено на
26
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром за 2007 год: решение Совета народных
депутатов округа Муром -2008г. №544
32
то, чтобы более четко разделить полномочия региональных и центральных
органов по предотвращению вмешательства региональных органов власти в
решение национальных проблем.
27
В настоящее время в научной литературе наиболее распространенная
классификация всемирно известных моделей организации местного
управления основана на взаимоотношениях между местным
правительством (правительством) и центральными органами власти.
Согласно этому подходу можно выделить четыре основные модели
местного управления: англосаксонскую, континентальную, смешанную и
советскую.
Англосаксонская (классическая) модель распространилась в
основном в странах с одинаковой правовой системой: Великобритания,
США, Канада, Индия, Австралия, Новая Зеландия и т. д.
Основными особенностями этой модели являются: а) формальная
автономия и автономия местного управления; б) отсутствие
уполномоченных центральных органов власти местного управления,
которые несут ответственность за местное управление.
Отношения между центральным правительством и местным
правительством в странах, ориентированных на эту модель, определяются
по принципу «действовать в пределах предоставленных полномочий», то
есть местные органы власти могут осуществлять только действия, прямо
предусмотренные законом. Все остальные действия считаются излишними
распоряжениями власти и могут быть признаны судом незаконными.
28
27
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром за 2007 год; решение Совета народных
депутатов округа Муром -2008г. №544
28
Об исполнении бюджета г.Коврова за 2007 год: решение Ковровского городского Совета народных депутатов
от 28.05.2008г. №108
33
В Великобритании, колыбель классических муниципальных форм,
бесспорно, что юрисдикция местных властей исходит из парламента, и они
являются существами (защищенный послушными исполнителями воли)
парламента.
При определении конституционного статуса местных органов власти
в Соединенных Штатах учитываются особенности американской правовой
доктрины. В этом случае в качестве отправной точки используется формула
«муниципалитеты - государственные создания». В то же время принцип
управления, закрепленный в конституции большинства американских
штатов, подразумевает право муниципальных властей решать вопросы
местного значения в рамках своих полномочий самостоятельно, без
вмешательства государства. ,
Эта модель не предусматривает присутствия на местах должностных
лиц, назначаемых центром для контроля за органами управления. Местные
советы в рамках закона, обычаев (сложившейся практики) и судебных
прецедентов самостоятельно и под свою ответственность решают
проблемы, которые не входят в компетенцию центральных органов власти.
29
Контроль над местными органами власти в основном косвенный:
посредством финансирования их деятельности; посредством проверок,
проводимых отраслевыми министерствами; принятие адаптивных законов
(парламент принимает типовые законы, а местные власти применяют их на
своей территории с изменениями, обусловленными местными условиями);
в форме судебного контроля.
29
Муниципальная целевая программа «Реструктуризация муниципальной системы образования города Коврова
на 2009-2011 годы» №273
34
Рассматривая модель англосаксонского местного управления,
необходимо учитывать, что в ее классической форме она сейчас крайне
редка.
Континентальная модель локальной организации власти, которая
распространилась не только в континентальной Европе (Франция, Италия,
Испания, Бельгия), но и в большинстве стран Латинской Америки,
Ближнего Востока и франкоязычных стран Африки, это заметно отличается
от англосаксонской модели.
Отличительными чертами этой модели являются: а) сочетание
местного управления и местного управления, выборы и назначение; б)
определенная иерархия системы местного управления, подчинение низших
уровней высшим; в) местное присутствие специального представителя
центрального органа, уполномоченного осуществлять государственный
контроль за деятельностью местных органов власти.
Родоначальником континентальной модели является Франция, для
которой исторически традиционна высокая степень централизации
государственного управления и местного управления. Во Франции долгое
время существовала система многоуровневой организации местной власти,
в которой деятельность нижнего уровня в значительной степени
определялась и зависела (главным образом в административном и
финансовом смысле) от вышестоящих руководящих органов.
30
В настоящее время основным звеном местного управления во
Франции являются муниципалитеты - муниципалитеты, созданные
жителями небольших городов и сельских поселений. Каждый
муниципалитет имеет свой собственный представительный орган - совет и
30
Об исполнении бюджета г.Коврова за 2008 год: решение Ковровского городского Совета народных депутатов
-.2010г. №87
35
мэра, избираемый из числа депутатов совета и действующий одновременно
как государственный чиновник и глава местного правительства. Мэр и
депутаты муниципального совета, работающие на постоянной основе,
образуют муниципалитет. Его деятельность осуществляется под контролем
муниципального совета и под административным контролем
уполномоченного республики. Последний проверяет законность решений,
принятых муниципалитетом, и, при необходимости, обращается в суд за их
отменой.
Французская версия местной власти, приведенная в качестве примера,
типична для континентальной модели местного управления.
Сравнивая англосаксонскую и континентальную модели местного
управления, следует иметь в виду, что в демократически развитых странах
различия между этими двумя моделями не являются принципиальными. Их
современная форма, которая в значительной степени является результатом
реформ местного управления, предполагает определенную конвергенцию
муниципальных систем, которые когда-то были очень четкими.
31
Наряду с рассмотренными моделями существуют варианты
организации местной власти, так или иначе включающей в себя
характеристики каждой из них и имеющие свои специфические
характеристики. Эти модели называются смешанными. Такие модели
включают местное управление в Германии, Австрии, Японии и в некоторых
постсоциалистических и развивающихся странах.
Характерной чертой смешанной модели можно считать сочетание
достаточно автономного местного управления на более низком
31
Об утверждении отчета об исполнении бюджета округа Муром за 2009 год: решение Совета народных
депутатов округа Муром -2010г. №1081