16
В качестве базовых критериев в оценке эффективности организации МУ
выступают поставленные цели
24
, которым соответствуют стандартные критерии
публично-властного управления: управляемости, ритмичности, прироста
показателей, удовлетворенности результатами, экономии ресурсов и т.д
25
.
С целью, чтобы оценка не оказалась сведена к общепринятым подсчётам –
в данном случае весьма важным является осуществление разделения между
критериями, которые основываются на основных целях и на реальных
результатах.
Оптимальная система критериев оценки эффективности МУ может
выступить следующая:
1. Общественные критерии: - критерии развития и улучшения территорий;
- критерии улучшения здоровья населения;
- критерии, отражающие благосостояние;
- критерии демографические роста;
- критерии уровня образования.
2. Экономические критерии: - оценка финансовых источников;
- технологий;
- кооперации.
3. Экологические критерии: - критерии возрождения сельского хозяйства;
- измерения рациональности применения территорий;
- сохранения качества водных ресурсов;
- оснащение населения.
4. Институциональные критерии:
- тщательность проверки планирования для стабильности развития МУ;
- критерии реализации механизмов для развития муниципальных
территорий;
- критерии оценки институционального порядка;
- критерии реализации правовых механизмов;
24
.Выдрин И.В. Муниципальное право России. – М.: Норма, 2015. – С. 320.
25
Иванова В.Н., Гузов Ю.Н., Безденежных Т.И. Технологии муниципального управления: Учебное
пособие. – 2- е изд., доп.– М.: Финансы и статистика, 2015. – С. 411.
17
- критерии наличия информация для обеспечения принятия решений.
При этом, оценка эффективности МУ должна исходить из принципов
экономичности, степени удовлетворённости населения управлением,
соотношением затрат/результата и управлением инноваций.
Следует отметить, что некоторыми научными деятелями весьма особое
внимание уделяется именно индикативному подходу по вопросам оценки
эффективности МУ.
В качестве частных критериев выступают:
- оценка управления экономикой;
- менеджмент;
- управления территорией;
- оценка жизнеобеспечивающей инфраструктуры.
Следует сделать вывод, что необходим полный пересмотр настоящих
показателей эффективности и сокращение показателей до пунктов, которые
действительно входят в компетенцию МУ.
Вероятнее всего, целесообразным будет ввод критериев оценки
эффективности МУ, применение которых даст возможность оценить
соотношения динамики развития и регресса:
1) критерии населения, показатели активности населения;
2) критерии состояния, характеризующие состояние МУ в реальном
времени;
3) критерии реагирования на изменения ряда характеристик МУ. Здесь
необходима оценка в динамике
26
.
Не менее важна оценка услуг населению
27
.
26
Калинин А.М. Совершенствование внешней оценки эффективности деятельности органов местного
самоуправления // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2017. - № 2. – С. 81-83.
27
Никоноров В.М., Шотт Р.В. Теоретические основы экономики и управления в сфере услуг. Учебное пособие.
- СПб: Изд-во СПбПУ, 2017.– С. 100.
18
1.3 Методы повышения эффективности муниципального управления
На сегодняшний день мир отмечал модель управления - как в
государственной, так и в муниципальном управлении. Следует полагать, что это
происходит из-за изменения управления в коммерческих организациях. МУ
имеет отличия от коммерческого бизнеса
28
. У потребителей муниципальных
услуг в большинстве своём случаев - нет выбора. Как правило, здесь
проявляются монопольные услуги, подлежащие нормированию, некоторые
функции имеют социальную определенность.
В указанных сферах не в полном объёме развиты рыночные механизмы и
их закономерности. Муниципальные услуги не могут продаваться по рыночным
ценам
29
. В наилучшем случае они доступны по ценам, устанавливающиеся в
соответствии с показателями, которые далеки от рынка. Иногда они свободны, а
производственные издержки покрываются за счет налогов. Зачастую
предприятия МУ предоставляет услуги, в то время как затраты на потребление
не представляет возможности разделить согласно каждому типу предлагаемых
услуг
30
.
Понятия муниципальной программы различаются, но не имеют больших
различий. В качестве такой программы понимается норматив стратегического
планирования, содержащий в себе комплекс мероприятий, взаимоувязанных по
целям и задачам, срокам, исполнителям, обеспечивающих более эффективное
достижение целей и решение задач социально-экономического развития
территории
31
.
Оценка эффективности программ МУ зависят от согласованных
муниципалитетом подходов и методов. Как правило, при оценке эффективности
28
Иванов В.В. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных
технологий / В.В. Иванов. - М.: ИНФРАМ, 2015. – С. 382.
29
Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: учебник. - М.: ТК Велби, 2016. –
С. 32.
30
Педанов Б.Б. Подходы к оценке эффективности управления местным развитием // Региональная наука:
сборник научных трудов. - Кн. 2. - М.: ИТД ТЦ, 2017. – С. 75.
31
Программа повышения эффективности управления общественными (государственными и
муниципальными) финансами на период до 2018 года [Электронный ресурс]: Распоряжение Правительства
Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р. − Режим доступа: http://minfin.ru.
19
муниципальных программ учитывается уровень бюджетного обеспечения и
степень достижения целей. Далее результаты расчетов усредняются:
- при определении эффективности мероприятий, полученное значение
делится на число мероприятий;
- при расчете эффективности программ, полученное значение делится на
число основных мероприятий;
- при оценке эффективности программы, полученное значение делится на
число подпрограмм.
При этом, оценка эффективности определяется через соотношение
выполнения программы результатов и затрат. Реализация программы может
считаться эффективной в случаях:
- заданные результаты достигнуты с использованием объема средств;
- заданные результаты достигнуты с использованием меньшего объема
средств (экономичность);
- наилучший результат достигнут с использованием установленного
в программе объема средств.
Следует отметить, что при таком алгоритме расчета невыполнение одних
мероприятий нивелируется перевыполнением других, и не дает повода для
выявления и дальнейшего анализа проблемных мест муниципальной программы.
При этом, рассмотрев ряд правовых актов МУ, можно сделать вывод, что
независимо от того, как рассчитывается эффективность программы, оценка
эффективности сводится либо к одному итоговому показателю,
характеризующему эту эффективность, либо к нескольким показателям, которые
нужно сопоставлять между собой. В Таблице 2 приведены примеры реализации
подхода, основанных на расчете одного итогового показателя эффективности
муниципальной программы:
Таблица 2
Примеры оценки эффективности муниципальных программ
20
Муниципальное
образование
Значение
эффективности
реализации
программы
Уровень
эффективности
реализации
программы
Город Хабаровск
32
80<Э≤100
Эффективная
60<Э≤80
Умеренно эффективная
40<Э≤60
Недостаточно эффективная
Э<40
Неэффективная
Город Барнаул
33
80< О ≤100
Высокий
40< О ≤80
Средний
0 < О ≤ 40
Низкий
Город Екатеринбург
34
7,5<R
Высокая
4,0<R<7,5
Удовлетворительная
R<4,0
Неудовлетворительная
Город Омск
35
Е>100
Высокоэффективная
90≤E≤100
Эффективная
E<90
Неэффективная
Данные примеры показывают разнообразие трактовок к понятию
эффективности муниципальных программ. Различия заключаются лишь в
обозначениях показателя эффективности реализации программы (Э, О, R, Е),
единицах измерения (проценты, доли, баллы), диапазонах значений
(характеризующих уровень эффективности) и их количестве, формулировках
уровней эффективности. Все это, в первую очередь, приводит к тому, что
оценка эффективности муниципальных программ носит формальный характер,
что может отрицательно сказаться на результате программных мероприятий и
эффективности бюджетных средств.
32
Об утверждении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Хабаровска, их
формирования и реализации и порядка проведения мониторинга и оценки эффективности реализации
муниципальных программ города Хабаровска [Электронный ресурс]: Постановление Администрации города
Хабаровска от 10.11.2014 №4917. − Режим доступа: http://khabarovskadm.ru.
33
Об утверждении Порядка оценки эффективности реализации муниципальных программ города Барнаула
[Электронный ресурс]: Постановление Администрации города Барнаула от 03.04.2014 №635. − Режим доступа:
http://barnaul.org.
34
Об утверждении Положения о муниципальных программах города Екатеринбурга [Электронный ресурс]:
Постановление Администрации города Екатеринбурга от 29.06.2013 №2626. − Режим доступа: http://ekburg.ru.
35
Об установлении порядка принятия решений о разработке муниципальных программ города Омска, их
формирования и реализации, порядка проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ
города Омска [Электронный ресурс]: Постановление Администрации города Омска от 02.08.2013 №864-п. −
Режим доступа: http://admomsk.ru.
21
В целях совершенствования методик, предполагается проводить оценку
согласно отдельным критериям, указанным в Стандарте финансового контроля
СФК 104 «Проведение аудита эффективности использования государственных
средств»: эффективности и результативности. При этом в зависимости от
особенностей муниципальных образований методика расчета может отличаться,
но в обязательном порядке сводиться к расчету приведённых критериев.
Эффективность предполагает достижение положительных результатов от
применения конкретного объема муниципальных средств при обеспечении
приемлемого качества, а также минимизацию расходов для получения
конкретного количества и качества.
Таблица 3
Шкала оценки эффективности программы
Значение
Оценка эффективности
E < 0.7
Низкая. Запланированные показатели достигнуты в значительно
меньшем объеме по сравнению с использованием
запланированного объема средств.
0.7≤ E <0.9
Средняя. Достижение запланированных целевых индикаторов
пропорционально используемому объему средств либо есть
незначительное отклонение достигнутых показателей по
сравнению с используемым объем денежных средств.
0.9≤ E ≤1.05
Высокая. Достижение запланированных показателей
соответствует использованному объему средств.
E >1.05
Низкая. Значения показателей достигнуты в большем размере по
сравнению с первоначально запланированными.
Результат определяется уровнем соответствия фактических и
запланированных результатов. При этом, критерий результативности является
относительным показателем, отражающим только уровень достижения
поставленных результатов.
Результат эффективности реализации программы определяется при
помощи результирующей шкалы (таблица 5).
22
Таблица 4
Шкала оценки достижения результативности программы
Значение
Оценка результативности
R<0.7
Низкая результативность (существенное
недовыполнение плана)
0.7≤R<0.9
Средняя результативность (недовыполнение плана)
0.9≤R≤1.1
Высокая результативность
1.1<R≤1.2
Средняя результативность (перевыполнение плана)
R>1.2
Низкая результативность (существенное
перевыполнение плана)
Так, оценка эффективности может иметь 4 градации: от
неудовлетворительной до высокой в зависимости от сочетания значений E и R.
Таблица 5
Матрица оценки муниципальной программы
E R
Низкая
Средняя
Высокая
Низкая
Неудовлетворительный
Неудовлетворительный
Удовлетворительный
Средняя
Неудовлетворительный
Удовлетворительный
Приемлемый
Высокая
Удовлетворительный
Приемлемый
Высокая
Таким образом, было предложено применять 2 шкалы: оценка
эффективности выполнения мероприятий и оценка достижения планируемых
результатов. Пересечение данных шкал дает возможность грамотно выстроить
матрицу с разными сочетаниями эффективности и достижения ожидаемых
результатов. Матрица оценки эффективности показывает, что реализация
запланированных мероприятий не означает достижение ожидаемых результатов
на 100%.
Таким образом, необходимость в проведении комплексного анализа
эффективности муниципального управления на территориях муниципальных
образований, очевидна. Для этого особо важен тщательный подход при выборе
показателей эффективности.
Вывод по главе 1.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что одной из
управленческих проблем является выявление эффективности деятельности
органов местного самоуправления и выявление результативности управления на
территориях МО. Местное самоуправление представляет собой важнейшую
23
часть системы государственной власти в Российской Федерации. В Конституции
РФ местное самоуправление призвано обеспечивать самостоятельное
управление вопросов местного значения. Эффективность муниципального
управления представляет собой комплексную категорию, под которой
предполагается, что действующей системой власти осуществляется обеспечение
достижение управленческих целей. Одна из значимых проблем муниципального
управления является обеспечение эффективной работы местных органов власти.
Объясняется это, прежде всего тем, что в условиях современного государства
трудно управлять территориями и решать поставленные задачи без
функционирования органов местной власти.
Для целей оценки эффективности деятельности органов местной власти
утверждены ряд количественных показателей, к примеру, таких, как количество
населения на территории или объем бюджетных расходов в муниципальном
образовании. Главное здесь, что с целью достижения максимальной
объективности, для оценки эффективности требуются комплексный подход.
Оптимальной системой критериев для оценки эффективности муниципального
управления выступают следующие критерии: общественные, экономические,
экологические и институциональные критерии. В качестве частных критериев
выступают — качество работы органов местной власти и непосредственно
служащих.
По каждому из критериев приводится система показателей (балльная
оценка), вычисление которых даёт возможность получить достоверную картину
эффективности управления. На основании проведённого исследования в первой
главе можно сделать вывод, что необходим пересмотр показателей
эффективности и сокращение многих показателей до тех пунктов, которые
действительно входят в компетенцию местной власти. Далее во второй главе
проведём анализ и оценку эффективности деятельности муниципального
управления на примере Златоустовского городского округа.
24
Глава 2. Анализ и оценка эффективности деятельности
муниципального управления на примере Златоустовского
городского округа
2.1 Общая характеристика деятельности органов МУ Златоустовского
городского округа
Златоуст — единственный город в мире, получивший имя в честь
святителя Иоанна Златоуста. Родина русского булата и уникальной гравюры на
стали, город металлургии, важная составляющая военно-промышленного
комплекса России. Сегодня Златоуст - главная составная часть Златоустовского
городского округа Челябинской области. Официальными символами города
являются герб и флаг. На гербе Златоуста изображён золотой летящий крылатый
конь, а щит герба представляет стилизованный ковш для разливки стали. Флаг
— полотнище красного цвета с широкой золотой полосой в нижней части, над
полосой — золотой крылатый конь. Златоуст расположен в горнолесной части
Челябинской области в долине реки Ай, в 110 км к западу от областного центра
— Челябинска и в 1400 км к востоку от столицы России — Москвы (1941 км по
линии ж. д.). Основание Златоуста относится к середине XVIII века, когда было
начато промышленное освоение Южного Урала.
Современный Златоуст это третий по численности населения город в
Челябинской области, крупный промышленный и культурный центр Урала.
Современные дома и сохранившиеся от прошлого рубленые избы, пруд в самом
центре города — все это, органично сочетаясь с богатством горных пейзажей. В
городе 356 улиц, три проспекта, семь переулков и два проезда общей
протяженностью более 300 км.
Златоуст — крупный индустриальный центр Южного Урала. Здесь
распределены предприятия машиностроения, чёрной металлургии, лёгкой и
пищевой промышленности. Виды выпускаемой продукции — сталь и прокат,
металлоконструкции, гидроцилиндры, стройматериалы, экскаваторы,
25
шлифовальные инструменты, часы и секундомеры, электрические плиты,
художественные изделия, мебель, пищевые продукты.
В городе тридцать семь общеобразовательных учреждений, семь
профессиональных училищ, два лицея, шесть средних специальных учебных
заведений; Златоустовский филиал Южно-Уральского государственного
университета и пять негосударственных учреждений среднего и высшего
профессионального образования. Златоуст —культурный центр. В городе
работает 67 учреждений культуры; среди которых — драматический театр
«Омнибус», «Победа», ДК «Булат», «Металлург», железнодорожников и ВОС,
Централизованная библиотечная система (ЦБС) — одна из лучших в
Челябинской области, Златоустовский краеведческий музей и музеи
предприятий города.
Доходы бюджета округа за 2019 год исполнены на 100,1 процента от
утверждённых годовых бюджетных назначений (4 млрд. 987,4 млн. руб.) и
составили 4 990,7 млн. рублей, что больше на 161,3 млн. рублей или на 3,3
процента в сравнении с поступлением доходов за 2018 год (4 829,4 млн. руб.)
Рисунок 2 – Исполнение доходной части бюджета Златоустовского
городского округа
36
36
Составлено автором
Исполнение доходной части бюджета
Златоустовского городского округа
0
1000
2000
3000
4000
5000
6000
Факт
за 2018 год
Уточнённый план
на 2019 год
Факт
за 2019 год
1440,3
1428,1
1456,6
3384,3
3540,9
3513,1
4,8
18,4
21,0
Доходы от
возврата
остатков
субсидий, за
исключением
целевых
Безвозмездные
поступления
из
вышестоящих
бюджетов
Налоговые и
неналоговые
доходы
4 987,4
+ 3,8%
+1,1%,
в сопоставимых условиях +4,9%
Млн.рублей
Исполнение годовых
бюджетных назначений
составило 100,1%
4 990,7
+3,3%
4 829,4