56
случае, с учетом необходимости согласований, к осуществлению практических
мероприятий удастся приступить только не ранее осени.
Повысить эффективность оценки деятельности органов МУ
Златоустовского городского округа можно только за счет проведения
мониторинга конкретных ключевых показателей чаще, чем один раз в году.
Получаемой информации в данном случае должно быть достаточно для принятия
решений по поддержке МУ Златоустовского городского округа, не дожидаясь
формирования ежегодного годового отчета. Тем самым поставленной целью
оценки эффективности МУ Златоустовского городского округа станет получение
предварительных данных об эффективности исполнения функций по
показателям, характеризующимся интенсивной динамикой изменений в течение
года.
Результаты данной оценки эффективности могут быть использованы для
выявления объемов финансовой поддержки бюджета Златоустовского
городского округа на очередной год, принятия решений по содействию в
достижении целевых показателей и повышению эффективности деятельности.
Принимая во внимание, что многие вопросы муниципального значения
местным бюджетом обычно не обеспечиваются, это позволит намного
эффективнее распределять ограниченные ресурсы регионального
бюджета
52
.Далее, вероятнее всего, будет возможно встраивание системы оценки
эффективности в общую схему создания и контроля целевых показателей на
региональном уровне, по аналогии с разрабатываемыми ключевыми
показателями эффективности управленческой деятельности руководителей
исполнительных органов государственной власти.
При организации перехода к внешнему мониторингу и оперативной
оценке основных показателей деятельности не должно увеличивать нагрузку на
органы управления Златоустовского городского округа. К тому же правовые
основания для предоставления муниципалитету информации сверх объема
52
Игнатов В. Г., Бутов В. И. Местное самоуправление: российская практика и зарубежный опыт:
Учебное пособие. 3-е изд. - М.: ИКЦ «МарТ», Ростов н/Д.: Издательский центр «МарТ», 2007.
57
ограничиваются до данных Федеральной службы государственной статистики
по тем данным, которые уже представляются в составе форм отчетности, а также
показателям, которые могут быть получены проводящими оценку
региональными органами власти из открытых источников.
В последнем случае речь идет о правовых актах и официальных
публикациях МУ Златоустовского городского округа. Действия при построении
системы оперативного мониторинга может быть сведены к следующему. Прежде
всего, на основе перечня вопросов определяются основные сферы
ответственности Златоустовского городского округа (дорожное хозяйство, ЖКХ,
образование, первичная медицинская помощь и др.). В каждом случае
необходимо определить необходимый объем полномочий, которые могут
«потянуть» местные власти, оперативный мониторинг которых будет
способствовать повышению эффективности самоуправления за счет гибкого
управления территорией или своевременной «подпитки» муниципальных
инициатив из регионального центра.
Далее для каждой из ключевых сфер ответственности из числа уже
утвержденных Президентом России или Правительством России выделяются
несколько показателей, мониторинг которых может ежеквартально или более
часто. Предварительный анализ свидетельствует о том, что данных показателей
может быть порядка 10-15, в том числе, к примеру, число субъектов малого
бизнеса, уровень собираемости платежей за коммунальные услуги, количество
случаев смерти лиц до 65 лет на дому и в первые сутки в стационаре и т.д. В тех
сферах, которые для Челябинской области или Златоустовского городского
округа могут быть признаны - основными, но не обеспеченными в достаточной
мере оперативно собираемыми показателями, возможна разработка
дополнительных индикаторов.
К примеру, первичным показателем качества муниципального дорожного
хозяйства может служить количество ДТП, произошедших на дорогах местного
значения. Данная информация собирается органами ГИБДД, потребуется только
лишь анализ происшествий (федеральная, региональная или местная дорога).
58
Сюда можно отнести и эффективность мер по пожарной безопасности, оценена,
которой будет происходить на основе статистики подразделений МЧС.
Необходим комплекс оперативного мониторинга показателей деловой
активности на рынках товаров и услуг.
Появление данного механизма, как оперативный мониторинг, может
стимулировать МУ Златоустовский городской округ к более оперативному
решению вопросов развития местных рынков товаров и услуг, сегодня
являющихся, как правило, вторичными. В отношении перечня данных может
быть разработана методика оценки эффективности, применяющая
относительные оценки и построение рейтингов (далее по параграфу 3.2).
Так как часть показателей заимствуется из перечней, утвержденных
Президентом России или Правительством РФ, в их отношении следует прямое
применение методики мониторинга эффективности деятельности
Златоустовского городского округа. Эффективность по построению системы
оперативного мониторинга, опирающейся на созданные возможности по сбору
отчётности, не слишком велики
53
. В итоге региональные власти могут
приобрести механизм более продуктивного отслеживания ситуации в
находящихся на их территории муниципалитетах, а органы муниципалитета – не
требующую расходования ресурсов оценку их деятельности.
Решение вопросов оценки эффективности деятельности Златоустовского
городского округа невозможно без автоматизации предложенного процесса. На
сегодняшний день на рынке информационно –программных продуктов
представлены разные информационно-аналитические системы, позволяющие
производить сбор и обработку данных в автоматизированном режиме. Анализ
особенностей действия большинства ИАС показал, что оценка эффективности
деятельности администраций муниципальных районов и городских округов не
является их приоритетной задачей и осуществляется как дополнительная
функция. Необходимы специализированные ИАС, представляющие собой
53
Захарова Е.Н. Стимулирование устойчивого развития территории / Е.Н. Захарова, О.А. Корба. -
Майкоп: ЭлИТ, 2015. – С. 26.
59
полноценную систему подготовки и принятия решений, в основе которой будут
заложены принципы работы со статистическими данными по оценке
эффективности деятельности органов местного самоуправления, отображающих
в геоинформационном варианте результаты аналитических вычислений.
Повышение эффективности деятельности Златоустовского городского
округа – одна из важных задач
54
. Совершенство бюрократического аппарата всех
уровней – задача достаточно трудоёмкая и ее решение требует серьезного
политического подхода. Важными шагами в данной деятельности стало
появление двух указов Президента. 28 июня 2007 г. – Указа «Об оценке
эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ» и
28 апреля 2008 г.– Указа «Об оценке эффективности деятельности органов
местного самоуправления городских округов и муниципальных районов».
Данные нормативно правовые акты и вводимая система стала механизмом
встраивания органов власти разного уровня в осуществлении стратегии,
обозначенной Президентом Путиным. Намерения Президента ясны, а действия
прозрачны. Несмотря на это, появление Указа, касающегося оценки
деятельности органов местного самоуправления, вызвало разного рода
дискуссии. Главный аргумент критиков заключался в том, что большинство
контрольных показателей не имеют прямого отношения к предметам ведения и
полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне
сложно.
Действительно, насколько от действий муниципалитета зависят
показатели? Критиками даже были выдвинуты мнения о том, что Указ является
попыткой федеральных властей вмешаться в деятельность муниципалитета,
создать механизм давления для них
55
. Вполне очевидно, что при помощи
системы Показателей Президент хотел, в первую очередь, оценить реализацию
54
Быкова Ф.К., Табольская В. В. Муниципальная экономика и муниципальное управление: учебное
пособие. - Набережные Челны: Издательство Института управления, 2014. – С. 217.
55
Поровская А.Я. Муниципальное образование как объект и субъект стратегического управления на
современном этапе развития экономики России [Электронный ресурс]. – URL:
http://cyberleninka.ru/artide/n/munitsipalnoeobrazovanie-kak-obekt-i-subekt-strategicheskogo-upravleniya-na-
sovremennom-etape razvitiyaekonomiki-rossii
60
национальных проектов на местном уровне. Была проделана попытка ввести на
всех уровнях – от федерального до муниципального - единую систему
показателей, характеризующих социально-экономическое развития страны,
причем сделать ее общедоступной, обязав размещать отчеты муниципальных
образований в Интернете.
Когда в стране практически полностью отсутствует информация,
характеризующая экономическую и социальную сферы в муниципалитетах,
появление Указа, создает основу для развития статистики на муниципальном
уровне. Дополнительные показатели, которые будут введены федеральным
центром или субъектами РФ должны быть привязаны к вопросам местного
значения, которые должны решать местного самоуправления.
Каждая из услуг должна быть стандартизована и конкретизирована. К
сожалению, на сегодняшний день Златоустовский городской округ осуществляет
свою деятельность, исходя из собственного опыта и понимания - на свой страх и
риск. Вместе с тем отсутствуют единый системный подход и единый
программный (лицензионный) продукт по формированию и ведению реестра
муниципального имущества. В данных условиях попытки сравнить показатели
работы заведомо обречены на неудачу. На сегодняшний день наиболее
формализованным документом является местный бюджет. Федеральные и
региональные министерства финансов на постоянной основе публикуют данные
о доходах и расходах местных бюджетов. Безусловно, данные показатели как
динамика в росте собственных налоговых доходов, минимизация кредиторской
задолженности или рост удельного веса муниципального заказа являются
важными показателями эффективности деятельности Златоустовский городской
округ.
Однако невозможно выстроить целостную систему до тех пор, пока не
будет сделан расчёт по стоимости конкретной муниципальной услуги и,
соответственно, финансовая обеспеченность. Как известно, разрыв в финансовой
обеспеченности Златоустовского городского округа весьма велик. На
сегодняшний день при расчете регионального фонда финансовой поддержки и
61
Златоустовского городского округа применяется методика, основанная на
определении уровня бюджетной обеспеченности муниципального образования,
вычисляемая как соотношение индекса налогового потенциала с индексом
бюджетных расходов.
Выявление индекса расходов осуществляется по каждому расходному
полномочию при учёте количества потребителей конкретного вида услуг
56
.
Однако сколько стоит сама бюджетная услуга, не знает никто. В связи с чем,
необходимо осуществлять стандартизацию услуг именно на федеральном
уровне. При этом стандартный перечень услуг измеряемых, вводимый на
федеральном уровне, должны быть «нижней планкой», ниже которой
муниципалитет можно признать неработающим и смело уничтожать за
ненадобностью. Все другие смогут вводить дополнительные показатели, что
также будет приниматься во внимание при оценке их эффективности.
При этом показатели должны иметь различия, а также они должны быть
ясны и понятны. Важно, чтобы кроме показателей действующего
функционирования Златоустовского городского округа, были отражены
показатели, отражающие попытки руководства обеспечить долгосрочное
стратегическое планирование и дальнейшее развитие города. В первую очередь
– наличие в муниципалитете стратегий социально-экономического развития и
качество их осуществления
57
. Показатели, отражающие качество услуг
Златоустовского городского округа, должны быть дополнены показателями,
отражающими ключевые принципы построения местной власти.
Согласно Конституции РФ, «местное самоуправление в Российской
Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов
местного значения»
58
. В связи с чем, качество муниципалитета отражается, не
только в качестве осуществления предоставляемых услуг, но и в развитии
56
Пикулькин А.В. Экономика муниципального сектора. - М.: Юнити-Дана, 2012. – С. 64.
57
Маилян С.С. Некоторые вопросы по повышению эффективности государственного управления / С.С.
Маилян, А.Л. Миронов // Вестник Московского университета МВД России. - 2014. - № 9. - С. 194-195.
58
Кандрина Н.А. О некоторых проблемах эффективности правового регулирования государственного
управления в условиях централизации государственной власти / Н.А. Кандрина // Административное право и
процесс. - 2014. - № 10. - С. 33-36
62
активности граждан на территории городского округа. Для объективной оценки,
данную гражданскую активность, необходимо применять и объективные и
субъективные критерии. Система оценки эффективности работы городского
округа должна быть многоуровневой.
Первый, обязательный и базовый уровень, отражающий качество
предоставления гражданам важнейших услуг, развитие городского округа
Златоуста и уровень активности граждан. Следующий уровень оценки, которую
сможет принимать муниципалитет, может касаться эффективности
муниципального менеджмента, учитывающей квалификацию служащих,
скорость прохождения документов и рассмотрения обращений граждан,
введение дополнительных стандартов и регламентов предоставления
бюджетных услуг и т.п.
3.2 Оценка эффективности реализации муниципальных программ в МУ
Златоустовского городского округа
Муниципальные программы Златоустовского городского округа являются
средством регулирования экономики, применяемым для достижения целей
социально-экономического развития и осуществления муниципальных функций.
В рамках планирования бюджета муниципальные программы являются
обязательной частью бюджета городского округа
59
. Программно-целевой способ
бюджетирования характеризуется как приоритетные цели общественного
развития, разработку мероприятий, исходя из поставленных задач, заданных
сроков при соответствующем обеспечении ресурсами
60
.
Введение муниципальных программ даёт возможность наделить
деятельность городского округа на достижение поставленных результатов,
установить связь между результатами и осуществленными затратами,
анализировать и оценивать эффективность достижения конкретных
59
Программно-целевой подход в управлении. Теория и практика: учебник / Н. Стефанов, К. Симеонов,
К. Костев, С. Качаунов. - Москва: «Прогресс», 2010. – С. 315.
60
Яруллин Р.Р. Реализация программно-целевого формирования бюджетов субъектов Российской
Федерации // Актуальные проблемы экономики и права. 2014. №4 (32). С. 215- 221
63
результатов
61
. При этом под результатом понимается достижение целевого
назначения и состояние качества жизни граждан, социальной, экологической
сфер, национальной безопасности и других социально значимых вопросов и
потребностей, за счет использованных средств из бюджета в рамках
муниципальных программ, направленных на достижение поставленных целей
62
.
В общем виде, под понятием «муниципальная программа» понимается
система мер, мероприятий (взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления,
ресурсам и исполнителям) и инструментов муниципальной политики,
обеспечивающих в рамках реализации ключевых государственных
(муниципальных) функций достижение приоритетов и целей муниципальной
политики в сфере социально-экономического развития и безопасности
63
.
Показатели реализации муниципальных программ могут быть
отражающими объем сделанных главным распорядителем бюджетных средств
работ или оказанных услуг. Через показатели результатов показатели конечных
результатов отражают социально-экономические последствия реализации
программ, например, повышение безопасности движения, повышение
эффективности пространственного перемещения граждан, повышение качества
образования или медицинской помощи
64
.
Оценка эффективности реализации муниципальных программ проводится
каждый год и конкретно по каждой программе. По результатам оценки местной
администрацией городского округа может быть принято решение о
необходимости прекращения или внесения изменений в ранее утвержденную
муниципальную программу. Администрация муниципального образования
Златоустовского городского округа самостоятельно разрабатывает методику
проведения оценки эффективности реализации муниципальных программ
65
.
61
КобилевА. Г. Муниципальное управление и социальное планирование в муниципальном хозяйстве:
учебник / А. Г. Кобилев.-Ростов-на-Дону: Феникс, 2010 - С.74-80
62
Малиновская О.В. Государственные и муниципальные финансы: учебное пособие / О.В. Малиновская,
И.П. Скобелева, А.В. Бровкина. – М.: КноРус, 2018. – С. 88.
63
Кузьмина А. Новый подход к построению моделей управления муниципалитетом / А. Кузьмина //
Местное самоуправление: организация, экономика и учет. - 2015. - № 1. - С. 14-18.
64
Бабун Р.В. Организация местного самоуправления (для бакалавров): учеб. пособие. М.: КноРус, 2013.
– С. 273.
65
Каранина Е.В. Бюджетная система России и регионов : учеб. пособие / Е.В. Каранина, О.А. Рязанова. -
64
Необходимо выделить основные проблемы развития методик
формирования и оценки эффективности муниципальных программ.
1) Во-первых, отсутствует унифицированный подход к оценке
эффективности реализации муниципальных программ.
2) Во-вторых, существуют разные подходы к проведению оценки
эффективности.
3) В-третьих, возникают вопросы по построению математического
аппарата.
Так эффективность может оцениваться как отношение нефинансовых
результатов мероприятий, подпрограмм. А может оцениваться как отношение
только финансовых показателей
66
. Одной из более комплексных и объективных
методик можно назвать интегральную оценку эффективности осуществлении с
применением весовых коэффициентов индикаторов.
Интегральная оценка определяется как сумма оценок эффективности на
основе качественных и количественных индикаторов и показателей
муниципальной программы
67
.
Эффективность реализации муниципальной программы Златоустовского
городского округа (Эмп) оценивается по следующей формуле:
Эмп = 0,4 * К1 + 0,4 * К2 + 0,2 * К3 (1)
где:
К1 – степень реализации муниципальной программы;
К2 – эффективность реализации подпрограмм муниципальной программы;
К3 – контроль за ходом реализации муниципальной программы.
Киров :ВятГУ, 2016. – С.56.
66
Савельев И.И. Оценка эффективности государственных программ: монография. – М.: Русайнс, 2016.
– С. 330.
67
Домбровская И. А. Применение программно-целевого метода в бюджетном планировании и
прогнозировании в муниципальном образовании / И. А. Домбровская, В. М. Чернышева // Фундаментальные
исследования. - 2014. - № 12-5.
65
Полученное значение интегральной оценки (Эмп) сопоставляется с
качественной шкалой, приведенной в таблице 7.
Таблица7
Полученное значение интегральной оценки
Численное значение оценки
эффективности реализации
муниципальной программы
(Эмп)
Качественная характеристика
программы
0,85 ≤ Эмп
эффективность программы высокая
0,75 ≤ Эмп< 0,85
эффективность программы средняя
0,65 ≤ Эмп< 0,75
эффективность программы
удовлетворительная
Эмп< 0,65
эффективность программы
неудовлетворительная
В течение 2019 года на территории Златоустовского городского округа
(далее - ЗГО) реализовывались мероприятия 18 муниципальных программ.
Из муниципальных программ Златоустовского городского округа высокую
оценку эффективности, равную более 1 имеют 6 муниципальных программ:
1) «Развитие образования и молодежной политики ЗГО»;
2) «Социальная защита населения ЗГО»;
3) «Обеспечение качественными услугами жилищно-коммунального
хозяйства населения, дорожной деятельности и транспорта ЗГО»;
4) «Развитие культуры в ЗГО»;
5) «Развитие физической культуры и спорта в ЗГО»;
6) «Совершенствование муниципального управления».
Низкую оценку эффективности имеет программа по обеспечению
качественным жильем населения ЗГО и составляет – 0,78.
Очень высокую оценку эффективности деятельности городского округа
имеет муниципальная программа «Экономическое развитие и инновационная
экономика монопрофильного муниципального образования Российской
Федерации - ЗГО» и составляет 2,45.
Приведенная выше оценка эффективности предполагает необходимость
введения дополнительной шкалы оценки для принятия решений в отношении
дальнейшей реализации муниципальных программ. Такой дополнительной