5
Содержание
Введение 6
Глава 1. Общая характеристика источников права социального
обеспечения 9
1.1 Понятие источников социального обеспечения и их классификация 9
1.2 Общая характеристика нормативно-правовых актов в системе
источников социального обеспечения Российской Федерации 16
Глава 2. Проблемы кодификации источников социального обеспечения
в Российской Федерации 22
2.1 Правовая политика в сфере социального обеспечения 22
2.2 Цели и задачи кодификации права социального обеспечения 29
2.3 Варианты возможной кодификации права социального обеспечения в
России 44
Заключение 63
Список использованной литературы 68
6
Введение
Актуальность темы исследования.
С началом социальных реформ в
России и формированием концепции современного права в юридической науке
заметно возрос интерес к общим проблемам, связанным с источниками права, но
особенно обострилась потребность в детальном, глубоком их изучении в праве
социального обеспечения.
Известно, что источники права – одна из важнейших ключевых правовых
категорий в юридической науке, которая была и остается предметом самого
пристального внимания ученых как в общей теории права, так и в отраслевых
научных дисциплинах. Несмотря на то что многое в теории источников права
представляет собой аксиому юриспруденции, есть и появляются вопросы,
которые требуют разработки с новых позиций, модификации, пересмотра.
Поэтому, необходимость продолжения исследований источников права
социального обеспечения объективно обусловлена утверждением принципов
правового, социального государства, обеспечением прав и свобод человека и
гражданина, что на практике часто весьма проблематично. Для того чтобы
сделать источники права совершенными и эффективными, необходимо добиться
серьезных позитивных сдвигов как в правотворчестве, так и в правоприменении.
В первую очередь речь идет о проблемах целостности и единства правового
пространства России, правильного понимания соотношения источников права
федерального уровня и субъектов Российской Федерации, системности развития
источников права, их кодификации, применения объективных критериев
дифференциации в правовом регулировании материальных отношений. В праве
социального обеспечения прослеживается тенденция увеличения количества,
многообразия источников, появления новых видов: таких как общепризнанные
принципы и нормы международного права, международные договоры России,
модельные законы, соглашения СНГ, нормативные правовые акты субъектов РФ,
местного самоуправления, социально-партнерские соглашения, локальные акты.
7
Ведется дискуссия о признании судебного прецедента источником права. Кроме
того, происходит изменение предмета права социального обеспечения за счет
расширения регулируемых им общественных отношений в связи с
модификацией видов социального обеспечения (пенсий, пособий, компенсаций,
социальных услуг); усложняется регулирование социально-обеспечительных
отношений, которые приобретают новые свойства и признаки, развиваются во
все более изменяющихся взаимосвязях с другими пограничными отношениями.
Опыт правотворчества последних лет в сфере социального обеспечения
показывает, что спонтанные, кулуарные, не прошедшие научной независимой
экспертизы, не имеющие экономического обоснования источники права
вызывают протест, правовой нигилизм, снижают эффективность правового
регулирования, нарушают социальные права граждан.
Динамичность развития права социального обеспечения приводит, с одной
стороны, к беспрецедентной «декодификации» законодательства, т.е. резкому
увеличению количества законодательных и иных нормативных правовых актов,
а с другой – к длительному отсутствию жизненно важных законов. Четко
обозначившаяся на современном этапе тенденция игнорирования законодателем
решений Конституционного Суда РФ, признающего отдельные нормы права
социального обеспечения противоречащими Конституции РФ, по существу,
девальвирует идею правового государства.
Вышеуказанные обстоятельства обуславливают актуальность выбранной
темы исследования.
Степень научной разработанности темы. Вопросам современной
кодификации права социального обеспечения Российской Федерации уделяли
внимание такие авторы как В. Н. Кручинин, Т. С. Гусева, В. Ш. Шайхатдинов,
Э. Г. Тучкова и др.
Объектом исследования являются общественные отношения,
возникающие в связи с проблемами кодификации источников права социального
обеспечения.
8
Предмет исследования выступают нормативные правовые акты,
входящие в состав права социального обеспечения Российской Федерации,
научная и монографическая литература, иные документальные источники по
заявленной теме.
Целью выпускной квалификационной работы является изучение
правоотношений, связанных с содержанием проблем кодификации права
социального обеспечения Российской Федерации.
Исходя из цели, были поставлены следующие задачи:
- проанализировать понятие источников социального обеспечения и
рассмотреть их классификацию;
- дать характеристику нормативно-правовым актам в системе источников
социального обеспечения Российской Федерации;
- рассмотреть правовую политику в сфере социального обеспечения;
- раскрыть цели и задачи кодификации права социального обеспечения;
- охарактеризовать варианты возможной кодификации права социального
обеспечения в России.
Методологическая основа исследования характеризуется применением
таких методологических принципов, как объективность и всесторонность. В
работе были использованы общенаучные методы познания: сравнение, анализ,
синтез, индукция, дедукция, наблюдение, а также ряд частно-научных методов:
формально-логический, сравнительно-правовой и нормативно-доктринальный.
Нормативная основа исследования. Правовую основу современного
содержания функций социального обеспечения Российской Федерации
составляют: Конституция Российской Федерации; Федеральные законы
Российской Федерации, подзаконные нормативно-правовые акты по заявленной
теме и др. нормативно-правовые акты.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Сформулированные положения обусловливаются актуальностью исследования
и его новизной, выражающейся в возможности теоретического и практического
использования результатов выпускной квалификационной работы.
9
Результаты исследования способны оказать значительное содействие в
вопросах совершенствования действующего законодательства о социальном
обеспечении. Результаты исследования можно использовать при разработке
спецкурсов по дисциплинам «Право и организация социального обеспечения»,
«Организация работы органов и учреждений социальной защиты населения,
органов Пенсионного фонда Российской Федерации».
Структура исследования. Выпускная квалификационная работа состоит
из введения, двух глав (каждая глава разделена на параграфы), заключения,
списка использованной литературы, что соответствует цели и задачам
исследования, а также требованиям, предъявляемым к структуре данного вида
работ.
10
Глава 1. Общая характеристика источников права социального
обеспечения
1.1 Понятие источников социального обеспечения и их классификация
Право социального обеспечения представляет собой самостоятельное,
относительно обособленное и цельное правовое образование, регулирующее
указанный круг специфических общественных отношений на основе
определенных принципов и своеобразным методом правового регулирования.
Совокупность норм, институтов и подинститутов, входящих в такое
правовое образование, составляет систему отрасли права социальною
обеспечения.
Под источниками права (в том числе источниками права социального
обеспечения) согласно сложившейся в его общей теории традиции понимаются
внешние формы выражения правовых норм и их организационной
индивидуализации. В качестве такой формы выступает нормативный правовой
акт. Кроме того, в силу закрепленного Конституцией Российской Федерацией
примата международного права общепризнанные нормы и принципы
последнего, будучи ратифицированы в установленном порядке, становятся
частью российской правовой системы и обретают в ее рамках статус источника
права
1
.
Нормативный правовой акт содержит, как известно, общеобязательные
правила, действие которых распространяется на неограниченный круг
субъектов. Этот признак отличает его от индивидуального правового акта
(правоприменительного акта, принятого исполнительным органом или
должностным лицом исполнительной власти и местного самоуправления либо
судом), который имеет своим адресатом конкретного субъекта (субъектов) и
направлен на реализацию соответствующего субъективного права либо
1
Азарова Е. Г. Концепция развития законодательства о социальном обеспечении.
Концепция развития российского законодательства. М., 2016. С. 18.
11
возложение юридической обязанности. Индивидуальный правовой акт, таким
образом, сам не закрепляет никаких прав и обязанностей, а служит средством их
осуществления, в связи с чем в качестве источника права не рассматривается.
В теории права применяется классификация его источников по различным
критериям, в числе которых юридическая сила нормативного акта, статус органа
или должностного лица, уполномоченного на его принятие, территориальная
сфера действия.
Высшей юридической силой в Российской Федерации обладает
Конституция, являющаяся актом прямого действия. В этом качестве она
выступает основополагающим источником права социального обеспечения.
В статье 7 Конституции закреплены исходные юридические начала
развития Российской Федерации как социального государства. Кроме того,
принципиальное значение для всей системы права социального обеспечения
имеют закрепленные Конституцией субъективные права и юридические
гарантии в социальной сфере.
Так, статья 38 Конституции Российской Федерации декларирует, что
материнство и детство, семья находятся под защитой государства. Статьей 39
каждому гарантируется социальное обеспечение по возрасту, в случае болезни,
инвалидности, потери кормильца, для воспитания детей и в иных случаях,
установленных законом. Согласно этой же статье каждый имеет право на охрану
здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь в государственных и
муниципальных учреждениях здравоохранения оказывается гражданам
бесплатно за счет средств соответствующего бюджета, страховых взносов,
других поступлений
2
.
В соответствии со статьей 41 Конституции Российской Федерации каждый
имеет право на охрану здоровья и медицинскую помощь. Медицинская помощь
2
Мачульская Е.Е. Реформа социального обеспечения и необходимость кодификации
законодательства // Вестник Московского университета. Серия Право. 2016. № 2. С. 23.
12
в государственных и муниципальных учреждениях здравоохранения
оказывается гражданам бесплатно за счет средств соответствующего бюджета,
страховых взносов, других поступлений.
В Российской Федерации финансируются федеральные программы охраны
и укрепления здоровья населения, принимаются меры по развитию
государственной, муниципальной, частной систем здравоохранения, поощряется
деятельность, способствующая укреплению здоровья человека, развитию
физической культуры и спорта, экологическому и санитарно-
эпидемиологическому благополучию.
С точки зрения юридической силы выделяют также законы и подзаконные
нормативные акты. В силу принадлежности права социального обеспечения к
числу комплексных отраслей, оно не имеет единого кодифицированного
законодательного источника регулирования. Однако среди его источников
можно отметить значительное число законов, регулирующих общественные
отношения применительно к конкретным видам социального обеспечения, такие
как Федеральные законы «О государственном пенсионном обеспечении в
Российской Федерации», «Об основах социального обслуживания населения в
Российской Федерации», «О социальном обслуживании граждан пожилого
возраста и инвалидов», «Основы законодательства Российской Федерации об
охране здоровья граждан» и др.
Подзаконное регулирование также имеет важное значение в
формировании системы источников права социального обеспечения. Наиболее
существенным признаком подзаконных нормативных актов является принятие
их в соответствии с законами и в их развитие.
В иерархии подзаконных нормативных актов наибольшей юридической
силой обладают указы и распоряжения Президента Российской Федерации.
Ступенью ниже в этой иерархии находятся постановления и распоряжения
Правительства Российской Федерации. Правом издавать нормативные акты по
вопросам, отнесенным к их компетенции, наделены также другие органы
исполнительной власти – министерства, федеральные агентства, федеральные
13
службы. Значительное количество среди подзаконных источников права
социального обеспечения составляют постановления и приказы Министерства
здравоохранения и социального развития Российской Федерации.
Как правило, такие акты конкретизируют порядок предоставления
гражданам конкретного вида социального обеспечения. Подзаконными
являются также акты, принимаемые в пределах своей компетенции
исполнительными органами государственной власти субъектов Российской
Федерации и исполнительными органами местного самоуправления.
С точки зрения территориальной сферы действия нормативные акты
делятся на федеральные, нормативные акты субъектов Российской Федерации и
муниципальные нормативные акты.
Федеральные законы и другие федеральные нормативные акты, принятые
по вопросам, отнесенным в соответствии с Конституцией Российской Федерации
к числу ее предметов ведения и полномочий, обладают приоритетом перед
нормативными актами, исходящими от органов государственной власти
Российской Федерации, и муниципальными нормативными актами.
Соответственно, законы и другие нормативные акты субъектов Российской
Федерации в части регулирования вопросов, составляющих предметную сферу
их компетенции, имеют большую юридическую силу, чем муниципальные акты.
Актами международного права, имеющими статус источника права
социального обеспечения, являются конвенции Международной организации
труда (МОТ), межгосударственные договоры и соглашения Российской
Федерации. Среди последних важное значение имеют соглашения государств-
участников СНГ. В частности, Соглашения от 13 марта 1992 года «О гарантиях
прав граждан государств-участников Содружества Независимых Государств в
области пенсионного обеспечения», «Об оказании медицинской помощи
гражданам государств-участников Содружества Независимых Государств» 1997
года и др.
В структуре нормативных актов, регулирующих общественные отношения
по социальному обеспечению, различаются: правовые нормы, определяющие
14
содержание указанных отношений в составе всех их элементов (Общая часть);
регламентирующие отдельные виды (элементы) этих отношений (Особенная
часть).
Внутренней структурной дифференциацией каждой правовой отрасли
российского права является деление этой отрасли на ряд правовых институтов.
В науке «правовой институт» определяется как законодательно обособленный
комплекс юридических норм, обеспечивающий цельное регулирование данной
разновидности общественных отношений или ее сторон.
И если отрасль права регулирует при помощи особого метода всю
совокупность качественно однородных общественных отношений путем
специфических приемов и способов их юридического опосредования, то
правовой институт призван детально урегулировать при помощи тех же приемов
и способов лишь конкретное общественное отношение, входящее во всю
совокупность указанных качественно однородных общественных отношений
права социального обеспечен
ʹ
ия.
Именно потому правовой институт однороден по своему фактическому
содержанию. Для него характерно, что нормы нрава, образующие его, выступают
как единый комплекс, цельная система, точнее – относительно обособ
ʹ
ленный
«бло
ʹ
к», в сово
ʹ
купности с дру
ʹ
гими институт
ʹ
ами, соста
ʹ
вляющими нор
ʹ
мативный
ме
ʹ
ханизм отр
ʹ
асли.
В соответст
ʹ
вии с поло
ʹ
жениями теор
ʹ
ии права Об
ʹ
щая часть о
ʹ
хватывает
по
ʹ
ложения и нор
ʹ
мы, относя
ʹ
щиеся ко все
ʹ
м отношени
ʹ
ям по соци
ʹ
альному
обес
ʹ
печению, и состо
ʹ
ит из общи
ʹ
х правовых и
ʹ
нститутов, нор
ʹ
мы которых в
ко
ʹ
нцентриров
ʹ
анном виде отр
ʹ
ажают спец
ʹ
ифику данно
ʹ
й отрасли и я
ʹ
вляются
ос
ʹ
новополага
ʹ
ющими для все
ʹ
х обществе
ʹ
нных отноше
ʹ
ний, входя
ʹ
щих в пред
ʹ
мет
отрасл
ʹ
и. Общая ч
ʹ
асть права со
ʹ
циального обес
ʹ
печения на
ʹ
ходится се
ʹ
годня в
ст
ʹ
адии формиро
ʹ
вания. В со
ʹ
временной л
ʹ
итературе нет о
ʹ
днозначного по
ʹ
дхода к
опре
ʹ
делению ее стру
ʹ
ктуры и со
ʹ
держания. Про
ʹ
исходящие из
ʹ
менения в
з
ʹ
аконодател
ʹ
ьстве о со
ʹ
циальном обес
ʹ
печении отр
ʹ
ажаются на мето
ʹ
де
регулиро
ʹ
вания общест
ʹ
венных отно
ʹ
шений, вхо
ʹ
дящих в пре
ʹ
дмет права