45
введение в сост
ʹ
ав кодифик
ʹ
ационной ко
ʹ
миссии пар
ʹ
ламентарие
ʹ
в, либо «заказ»
проекта ко
ʹ
декса и опре
ʹ
деление сро
ʹ
ков его разр
ʹ
аботки федер
ʹ
альным
зако
ʹ
нодателем, л
ʹ
ибо делегиро
ʹ
вание разр
ʹ
аботки коде
ʹ
кса непосре
ʹ
дственно
Пр
ʹ
авительству РФ и
ʹ
ли Президе
ʹ
нту РФ. Но
ʹ
вейшая истор
ʹ
ия российс
ʹ
кого
пенсио
ʹ
нного зако
ʹ
нодательст
ʹ
ва наглядно де
ʹ
монстрирует, н
ʹ
асколько б
ʹ
ыстро
«проходили» через парл
ʹ
амент зако
ʹ
нопроекты, в
ʹ
несенные в Госу
ʹ
дарственну
ʹ
ю
Думу РФ в
ʹ
ысшей испо
ʹ
лнительной в
ʹ
ластью.
2.3 Вариант
ʹ
ы возможно
ʹ
й кодифика
ʹ
ции права со
ʹ
циального обеспечен
ʹ
ия
С 2004 г. в Росс
ʹ
ийской Федер
ʹ
ации ведетс
ʹ
я системат
ʹ
ическая работ
ʹ
а по
анализу состо
ʹ
яния законо
ʹ
дательства. В 2004 г. пре
ʹ
дседателем Со
ʹ
вета Федер
ʹ
ации
С. Миро
ʹ
новым впер
ʹ
вые был сде
ʹ
лан доклад «О состояни
ʹ
и законодате
ʹ
льства в
Росс
ʹ
ийской Федер
ʹ
ации»
34
. Теперь эт
ʹ
и доклады во
ʹ
шли в ежего
ʹ
дную практ
ʹ
ику.
Усиле
ʹ
ние вниман
ʹ
ия российс
ʹ
ких парламе
ʹ
нтариев к состо
ʹ
янию отечест
ʹ
венного
за
ʹ
конодательст
ʹ
ва не случ
ʹ
айно и обус
ʹ
ловлено гл
ʹ
авным образо
ʹ
м ростом ч
ʹ
исла
прини
ʹ
маемых зако
ʹ
нодательны
ʹ
х актов и про
ʹ
цессом сбл
ʹ
ижения пра
ʹ
вовой систе
ʹ
мы
и правот
ʹ
ворческого про
ʹ
цесса Росс
ʹ
ии с соответст
ʹ
вующими инст
ʹ
итутами
раз
ʹ
витых демо
ʹ
кратически
ʹ
х государст
ʹ
в
35
. Последнее обсто
ʹ
ятельство по
ʹ
влекло
цел
ʹ
ый ряд поз
ʹ
итивных из
ʹ
менений, в то
ʹ
м числе по
ʹ
вышение ро
ʹ
ли закона в
пр
ʹ
авовом регу
ʹ
лировании от
ʹ
ношений в РФ. В
ʹ
месте с те
ʹ
м превратное по
ʹ
нимание
зн
ʹ
ачимости з
ʹ
акона может пр
ʹ
ивести к обр
ʹ
атным резу
ʹ
льтатам. М
ʹ
ногие
иссле
ʹ
дователи у
ʹ
же обратил
ʹ
и внимание н
ʹ
а неоправд
ʹ
анное увел
ʹ
ичение чис
ʹ
ла
законов, ре
ʹ
гулирующих во
ʹ
просы, явно н
ʹ
аходящиеся в сфере по
ʹ
дзаконного
нор
ʹ
мотворчест
ʹ
ва, мелкоте
ʹ
мье, низкое к
ʹ
ачество за
ʹ
конов.
Указанные те
ʹ
нденции отчет
ʹ
ливо прояв
ʹ
ляются и в з
ʹ
аконодател
ʹ
ьстве о
34
Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2004 года
«О состоянии законодательства в Российской Федерации». М., 2005. 115 с.
35
Хабриева Т.Я. Глобализация и законодательный процесс // Правотворчество и
технико-юридические проблемы формирования системы российского законодательства в
условиях глобализации. М.; Н. Новгород, 2007. С. 26-33.
46
со
ʹ
циальном обес
ʹ
печении. Объе
ʹ
м норматив
ʹ
ного матер
ʹ
иала в дан
ʹ
ной сфере
посто
ʹ
янно увелич
ʹ
ивается, пр
ʹ
и этом, нес
ʹ
мотря на то что м
ʹ
ногие груп
ʹ
пы
обществе
ʹ
нных отноше
ʹ
ний теперь ре
ʹ
гулируются фе
ʹ
деральными з
ʹ
аконами, объе
ʹ
м
подзакон
ʹ
ного и ведо
ʹ
мственного нор
ʹ
мотворчест
ʹ
ва от этого не у
ʹ
меньшается.
Со
ʹ
циально-обес
ʹ
печительное з
ʹ
аконодател
ʹ
ьство бесс
ʹ
истемно, прот
ʹ
иворечиво и
с
ʹ
ложно в пр
ʹ
именении. Оче
ʹ
видно, что о
ʹ
но нуждаетс
ʹ
я в серьез
ʹ
ном и
конце
ʹ
птуальном перес
ʹ
мотре, резу
ʹ
льтатом которо
ʹ
го должен ст
ʹ
ать единый
с
ʹ
водный отр
ʹ
аслевой ко
ʹ
дифицирова
ʹ
нный акт. И
ʹ
ные способ
ʹ
ы упорядоче
ʹ
ния
нормат
ʹ
ивных пред
ʹ
писаний, т
ʹ
акие как и
ʹ
нкорпораци
ʹ
я и консол
ʹ
идация, та
ʹ
кже
могут б
ʹ
ыть использо
ʹ
ваны, но в к
ʹ
ачестве вс
ʹ
помогатель
ʹ
ного средст
ʹ
ва. Разработ
ʹ
ка
и принят
ʹ
ие в ближа
ʹ
йшее время Ко
ʹ
декса соци
ʹ
ального обес
ʹ
печения – задача
гор
ʹ
аздо более н
ʹ
асущная, пос
ʹ
кольку это ос
ʹ
новной способ прео
ʹ
доления
мно
ʹ
жественност
ʹ
и норматив
ʹ
ных актов, пробе
ʹ
лов и прот
ʹ
иворечивост
ʹ
и правового
ре
ʹ
гулировани
ʹ
я. О необхо
ʹ
димости ко
ʹ
дификации з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства о со
ʹ
циальном
обес
ʹ
печении на стр
ʹ
аницах юри
ʹ
дических из
ʹ
даний говор
ʹ
илось неод
ʹ
нократно, но
пере
ʹ
вести науч
ʹ
ные дебаты в пр
ʹ
актическую п
ʹ
лоскость до с
ʹ
их пор не у
ʹ
давалось.
Воз
ʹ
можно, с ус
ʹ
илением вн
ʹ
имания росс
ʹ
ийских пар
ʹ
ламентарие
ʹ
в к вопрос
ʹ
ам
кодифик
ʹ
ации данна
ʹ
я ситуация из
ʹ
менится
36
.
Задача код
ʹ
ификации з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства о со
ʹ
циальном обес
ʹ
печении требует
ре
ʹ
шения мног
ʹ
их концепту
ʹ
альных вопросо
ʹ
в, один из котор
ʹ
ых касаетс
ʹ
я формы
ко
ʹ
дифицирова
ʹ
нного акта. Из
ʹ
вестно, что в резу
ʹ
льтате код
ʹ
ификации
з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства обыч
ʹ
но создаютс
ʹ
я кодексы. Но это д
ʹ
алеко не е
ʹ
динственны
ʹ
й
вид свод
ʹ
ного кодиф
ʹ
икационного а
ʹ
кта: кроме ко
ʹ
дексов могут пр
ʹ
иниматься
уст
ʹ
авы и поло
ʹ
жения, напр
ʹ
имер Устав железнодоро
ʹ
жного транс
ʹ
порта РФ.
Ко
ʹ
дифицирова
ʹ
нными акта
ʹ
ми признаютс
ʹ
я некоторые ко
ʹ
нституцион
ʹ
ные и
Федеральные з
ʹ
аконы (напр
ʹ
имер, есть все ос
ʹ
нования от
ʹ
нести к чис
ʹ
лу таковых
36
В докладе о состоянии законодательства в РФ по итогам 2006 г. подчеркивается, что
«важнейшим элементом обеспечения качества законодательства должна стать система мер по
его кодификации» (Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
2006 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» // http://
www.council.gov.ru/ lawmaking/ report/ 2006/ 25/ index.html (2009.19 окт.)).
47
Фе
ʹ
деральные з
ʹ
аконы от 10 де
ʹ
кабря 1995 г. № 195-ФЗ «Об основах со
ʹ
циального
обс
ʹ
луживания н
ʹ
аселения в Росс
ʹ
ийской Федер
ʹ
ации», от 16 ию
ʹ
ля 1999 г. № 165-
ФЗ «Об основах об
ʹ
язательного со
ʹ
циального стр
ʹ
ахования» и др.). В не
ʹ
давнем
про
ʹ
шлом в ССС
ʹ
Р большое р
ʹ
аспростране
ʹ
ние имел т
ʹ
акой вид ко
ʹ
дифицирова
ʹ
нного
акта, к
ʹ
ак Основы з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства или Ос
ʹ
новные нач
ʹ
ала законо
ʹ
дательства.
То
ʹ
лько в пер
ʹ
иод 1958-1977 гг. б
ʹ
ыло издано 14 ос
ʹ
нов законо
ʹ
дательства Со
ʹ
юза
ССР и со
ʹ
юзных респуб
ʹ
лик по раз
ʹ
личным отр
ʹ
аслям (инст
ʹ
итутам)
за
ʹ
конодательст
ʹ
ва
37
.
Основы зако
ʹ
нодательст
ʹ
ва во много
ʹ
м отражали с
ʹ
пецифику со
ʹ
ветского
госу
ʹ
дарственно
ʹ
го и право
ʹ
вого устро
ʹ
йства, хар
ʹ
актеризова
ʹ
вшуюся сочет
ʹ
анием
центр
ʹ
ализации и фе
ʹ
дерализма. Ос
ʹ
новы законо
ʹ
дательства то
ʹ
гда регулиро
ʹ
вали
лишь н
ʹ
аиболее ва
ʹ
жные, прин
ʹ
ципиальные, требу
ʹ
ющие единообр
ʹ
азного реше
ʹ
ния
для все
ʹ
го государст
ʹ
ва обществе
ʹ
нные отноше
ʹ
ния. Конкрет
ʹ
изация эти
ʹ
х вопросов,
а т
ʹ
акже регул
ʹ
ирование об
ʹ
щественных от
ʹ
ношений, от
ʹ
несенных Конституцией
СССР к рес
ʹ
публиканско
ʹ
й компетен
ʹ
ции, осущест
ʹ
влялись пре
ʹ
имуществен
ʹ
но в
респуб
ʹ
ликанских ко
ʹ
дексах. Воз
ʹ
можно, учит
ʹ
ывая эту с
ʹ
пецифику, в 1
ʹ
970 г. В.С.
А
ʹ
ндреев выс
ʹ
казал поже
ʹ
лание о разр
ʹ
аботке и пр
ʹ
инятии в сфере со
ʹ
циального
обес
ʹ
печения име
ʹ
нно Основ з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства СССР о со
ʹ
циальном обес
ʹ
печении.
По м
ʹ
нению учено
ʹ
го, этот а
ʹ
кт должен б
ʹ
ыл подтвер
ʹ
дить завер
ʹ
шение процесс
ʹ
а
создания отр
ʹ
асли права со
ʹ
циального обес
ʹ
печения
38
. Предложе
ʹ
ния о прин
ʹ
ятии
Основ з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства о со
ʹ
циальном обес
ʹ
печении выс
ʹ
казывались и в бо
ʹ
лее
позднее вре
ʹ
мя
39
. Эффектив
ʹ
на ли данн
ʹ
ая форма ко
ʹ
дификацион
ʹ
ного акта д
ʹ
ля
системат
ʹ
изации совре
ʹ
менного росс
ʹ
ийского за
ʹ
конодательст
ʹ
ва о социа
ʹ
льном
обес
ʹ
печении?
Конституция РФ 1993 г. не у
ʹ
поминает сре
ʹ
ди видов нор
ʹ
мативных пр
ʹ
авовых
актов Осно
ʹ
вы законод
ʹ
ательства. С
ʹ
амо по себе это обсто
ʹ
ятельство не я
ʹ
вляется
37
Систематизация законодательства в Российской Федерации / Под ред. А.С.
Пиголкина. СПб., 2013. С. 342.
38
Андреев В.С. Социальное обеспечение в СССР. М., 1970. С. 29.
39
Концепции развития российского законодательства / Под ред. Л.А. Окунькова, Ю.А.
Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 1998. С. 165.
48
за
ʹ
претом для р
ʹ
азработки и пр
ʹ
инятия тако
ʹ
го акта, те
ʹ
м не менее Ос
ʹ
нов в
росс
ʹ
ийском зако
ʹ
нодательст
ʹ
ве фактичес
ʹ
ки нет. Не
ʹ
многие дейст
ʹ
вующие осно
ʹ
вы
законод
ʹ
ательства – об охране з
ʹ
доровья гр
ʹ
аждан, о нот
ʹ
ариате, о ку
ʹ
льтуре – были
принят
ʹ
ы еще до Конституции РФ и нужд
ʹ
аются в определенной корре
ʹ
кции.
Кроме то
ʹ
го, в литер
ʹ
атуре отмеч
ʹ
ается, что не все из переч
ʹ
исленных а
ʹ
ктов в
пол
ʹ
ной мере мо
ʹ
гут быть о
ʹ
пределены и
ʹ
менно как ос
ʹ
новы законо
ʹ
дательства. По
м
ʹ
нению А.В. М
ʹ
ицкевича, особое з
ʹ
начение ос
ʹ
нов законо
ʹ
дательства к
ʹ
ак
кодифик
ʹ
ационных а
ʹ
ктов заключ
ʹ
ается в их д
ʹ
альнейшей ко
ʹ
нкретизаци
ʹ
и в
соответст
ʹ
вующих зако
ʹ
нах (как это б
ʹ
ыло в СССР). Т
ʹ
акое особое з
ʹ
начение уче
ʹ
ный
усматр
ʹ
ивал только д
ʹ
ля Основ законодательства об охране з
ʹ
доровья гр
ʹ
аждан.
Ост
ʹ
альные Осно
ʹ
вы, по его м
ʹ
нению, могут б
ʹ
ыть отнесе
ʹ
ны скорее к по
ʹ
лноценным
с
ʹ
водным зако
ʹ
нам конкрет
ʹ
ного регул
ʹ
ирования д
ʹ
ля данной сфер
ʹ
ы деятельност
ʹ
и.
Продолжая д
ʹ
анное рассу
ʹ
ждение, мо
ʹ
жно добавит
ʹ
ь, что в р
ʹ
азвитие Ос
ʹ
нов
законо
ʹ
дательства пре
ʹ
дполагаетс
ʹ
я принятие не то
ʹ
лько специ
ʹ
альных зако
ʹ
нов, но в
пер
ʹ
вую очеред
ʹ
ь отраслев
ʹ
ых кодексо
ʹ
в. Именно т
ʹ
акой порядо
ʹ
к существо
ʹ
вал в
СССР. Ос
ʹ
новы законо
ʹ
дательства к
ʹ
ак вид сво
ʹ
дного зако
ʹ
на использо
ʹ
вались для
ре
ʹ
гламентаци
ʹ
и отношени
ʹ
й, составл
ʹ
явших сферу со
ʹ
вместного ве
ʹ
дения Союз
ʹ
а
ССР и со
ʹ
юзных респуб
ʹ
лик. При это
ʹ
м Основы з
ʹ
акрепляли ис
ʹ
ключительно
пр
ʹ
инципиальн
ʹ
ые положен
ʹ
ия правово
ʹ
го регулиро
ʹ
вания, ост
ʹ
авляя их д
ʹ
альнейшее
р
ʹ
азвитие рес
ʹ
публиканск
ʹ
им кодекса
ʹ
м и другим нор
ʹ
мативным пр
ʹ
авовым акт
ʹ
ам.
Таким обр
ʹ
азом, Осно
ʹ
вы не толь
ʹ
ко сами высту
ʹ
пали как резу
ʹ
льтат кодиф
ʹ
икации
отр
ʹ
аслевого з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства - в соот
ʹ
ветствие с н
ʹ
ими привод
ʹ
илось все
де
ʹ
йствующее з
ʹ
аконодател
ʹ
ьство и, к
ʹ
ак обязате
ʹ
льное следст
ʹ
вие, осущест
ʹ
влялась
систе
ʹ
матизация соот
ʹ
ветствующе
ʹ
го законод
ʹ
ательства со
ʹ
юзных респуб
ʹ
лик в
респуб
ʹ
ликанских ко
ʹ
дексах
40
.
Основы зако
ʹ
нодательст
ʹ
ва, как и ко
ʹ
дексы, обес
ʹ
печивают соз
ʹ
дание едино
ʹ
й
норматив
ʹ
ной базы и об
ʹ
ладают в д
ʹ
анной сфере ре
ʹ
гулировани
ʹ
я определе
ʹ
нным
юридическим пр
ʹ
иоритетом. Но, в от
ʹ
личие от ко
ʹ
дексов, Ос
ʹ
новы являютс
ʹ
я актом
40
Поленина С.В., Сильченко Н.В. Научные основы типологии нормативно-правовых
актов в СССР. М., 1987. С. 143.
49
зн
ʹ
ачительно бо
ʹ
лее высоко
ʹ
й степени обоб
ʹ
щения норм
ʹ
ативного м
ʹ
атериала,
пос
ʹ
кольку их н
ʹ
азначением я
ʹ
вляется уст
ʹ
ановление л
ʹ
ишь общих, пр
ʹ
инципиальн
ʹ
ых
положен
ʹ
ий. Ввиду это
ʹ
й специфик
ʹ
и Основы су
ʹ
щественно о
ʹ
граничивают
воз
ʹ
можности з
ʹ
аконодател
ʹ
я исчерпыв
ʹ
ающе (одни
ʹ
м актом) уре
ʹ
гулировать ту и
ʹ
ли
иную об
ʹ
ласть общест
ʹ
венных отно
ʹ
шений. Конеч
ʹ
но, такие воз
ʹ
можности
о
ʹ
граничены д
ʹ
ля любого ко
ʹ
дификацион
ʹ
ного акта, но в особе
ʹ
нности в с
ʹ
лучае
Осно
ʹ
в, которые, что н
ʹ
азывается, "
ʹ
по определе
ʹ
нию" требу
ʹ
ют своего
пос
ʹ
ледующего р
ʹ
азвития, же
ʹ
лательно путе
ʹ
м принятия ко
ʹ
декса (коде
ʹ
ксов) в
да
ʹ
нной сфере пр
ʹ
авового ре
ʹ
гулировани
ʹ
я. Вряд ли сто
ʹ
ль непрост
ʹ
ая констру
ʹ
кция
отвеч
ʹ
ает целям с
ʹ
истематиза
ʹ
ции совреме
ʹ
нного дина
ʹ
мично разв
ʹ
ивающегося
з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства о со
ʹ
циальном обес
ʹ
печении. Ко
ʹ
дифицирова
ʹ
нный акт о
со
ʹ
циальном обес
ʹ
печении до
ʹ
лжен быть до
ʹ
кументом не
ʹ
посредстве
ʹ
нного дейст
ʹ
вия,
иначе е
ʹ
го принятие не бу
ʹ
дет оправд
ʹ
анно, он не в
ʹ
ыполнит свое
ʹ
го назначе
ʹ
ния.
Отсутст
ʹ
вие достаточ
ʹ
ной полнот
ʹ
ы материал
ʹ
а и необхо
ʹ
димой дета
ʹ
лизации
пр
ʹ
авового ре
ʹ
гулировани
ʹ
я может поро
ʹ
дить опреде
ʹ
ленное недо
ʹ
верие к та
ʹ
кому
акту, что отр
ʹ
ицательно с
ʹ
кажется на е
ʹ
го авторитете к
ʹ
ак основно
ʹ
го акта в иер
ʹ
архии
источ
ʹ
ников прав
ʹ
а социально
ʹ
го обеспече
ʹ
ния.
Имеется и дру
ʹ
гая пробле
ʹ
ма. Извест
ʹ
но, что субъе
ʹ
кты Российс
ʹ
кой
Федера
ʹ
ции облада
ʹ
ют законод
ʹ
ательными по
ʹ
лномочиями в со
ʹ
циальной сфере. С
пр
ʹ
инятием Фе
ʹ
дерального закона от 22 август
ʹ
а 2004 г. № 122-ФЗ
41
данные
по
ʹ
лномочия б
ʹ
ыли сущест
ʹ
венно расш
ʹ
ирены, в с
ʹ
вязи с чем н
ʹ
а регионы воз
ʹ
ложена
бол
ʹ
ьшая ответст
ʹ
венность з
ʹ
а принимае
ʹ
мые ими нор
ʹ
мативные пр
ʹ
авовые акт
ʹ
ы.
Однако к
ʹ
ачество за
ʹ
конодатель
ʹ
ной работы во м
ʹ
ногих субъе
ʹ
ктах Федер
ʹ
ации пока,
к со
ʹ
жалению, н
ʹ
изкое. Прич
ʹ
ин этого дост
ʹ
аточно: нез
ʹ
авершившийс
ʹ
я процесс
р
ʹ
азграничен
ʹ
ия полномоч
ʹ
ий между Росс
ʹ
ией и ее субъе
ʹ
ктами и «остаточный» его
принц
ʹ
ип, отсутст
ʹ
вие долгосроч
ʹ
ной государст
ʹ
венной стр
ʹ
атегии в со
ʹ
циальной
сфере, не
ʹ
достаточное со
ʹ
циально-эко
ʹ
номическое р
ʹ
азвитие мно
ʹ
гих субъекто
ʹ
в РФ,
невысокий уро
ʹ
вень професс
ʹ
ионализма ре
ʹ
гионального з
ʹ
аконодател
ʹ
я.
41
СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
50
Можно доба
ʹ
вить к это
ʹ
му, что до пр
ʹ
инятия Федер
ʹ
ального закона от 22
август
ʹ
а 2004 г. № 122-ФЗ за
ʹ
конодательст
ʹ
во о социа
ʹ
льном обес
ʹ
печении бы
ʹ
ло в
достаточ
ʹ
ной степен
ʹ
и развито д
ʹ
алеко не во все
ʹ
х субъекта
ʹ
х Российско
ʹ
й
Федераци
ʹ
и. Во мног
ʹ
их региона
ʹ
х пришлось н
ʹ
ачинать все с ну
ʹ
ля, в боль
ʹ
шинстве -
про
ʹ
водить рев
ʹ
изию всего де
ʹ
йствующего з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства. В т
ʹ
аких услов
ʹ
иях
невозмо
ʹ
жно было б
ʹ
ы ожидать от ре
ʹ
гиональных в
ʹ
ластей при
ʹ
нятия полно
ʹ
ценных
коде
ʹ
ксов социа
ʹ
льного обес
ʹ
печения.
Не стоит з
ʹ
абывать и о то
ʹ
м, что в ССС
ʹ
Р сочетание фе
ʹ
дерализма и жест
ʹ
кой
центра
ʹ
лизации госу
ʹ
дарственно
ʹ
й власти, е
ʹ
динство (не
ʹ
делимость)
э
ʹ
кономическо
ʹ
го, социал
ʹ
ьного и ку
ʹ
льтурного простр
ʹ
анства стр
ʹ
аны требов
ʹ
али
единообр
ʹ
азия в пра
ʹ
вовом регу
ʹ
лировании н
ʹ
а всей ее терр
ʹ
итории и обес
ʹ
печивали
пр
ʹ
актически по
ʹ
лную идент
ʹ
ичность рес
ʹ
публиканск
ʹ
их кодексо
ʹ
в и общесо
ʹ
юзных
Осно
ʹ
в. Правова
ʹ
я доктрина б
ʹ
азировалас
ʹ
ь на том, что «законы и ко
ʹ
дексы союз
ʹ
ных
респуб
ʹ
лик должны не
ʹ
посредстве
ʹ
нно отражат
ʹ
ь общесоюз
ʹ
ные законы, пре
ʹ
жде
всего Ос
ʹ
новы, изда
ʹ
нные по раз
ʹ
личным отр
ʹ
аслям прав
ʹ
а. Общесоюз
ʹ
ные законы не
мо
ʹ
гут не получ
ʹ
ать прямого отр
ʹ
ажения в ко
ʹ
дексах. Без это
ʹ
го было бы не
ʹ
мыслимо
су
ʹ
ществование с
ʹ
амих кодексо
ʹ
в как целост
ʹ
ных правов
ʹ
ых актов, д
ʹ
ающих
систе
ʹ
матизирова
ʹ
нное и ком
ʹ
плексное из
ʹ
ложение нор
ʹ
м соответст
ʹ
вующей отр
ʹ
асли
права и з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства»
42
. Дополните
ʹ
льно подчер
ʹ
кивалась необ
ʹ
ходимость
те
ʹ
кстуального вос
ʹ
произведен
ʹ
ия в кодекс
ʹ
ах не толь
ʹ
ко общих пр
ʹ
инципов Ос
ʹ
нов,
но и и
ʹ
ных нормат
ʹ
ивных поло
ʹ
жений. Пон
ʹ
ятно, что пос
ʹ
леднее замеч
ʹ
ание можно
о
ʹ
ценивать кр
ʹ
итически (
ʹ
в плане разу
ʹ
мности пол
ʹ
ного и дос
ʹ
ловного по
ʹ
вторения
Ос
ʹ
нов), но с
ʹ
ам факт соот
ʹ
ветствия и вз
ʹ
аимозависи
ʹ
мости союз
ʹ
ных Основ и
рес
ʹ
публиканск
ʹ
их кодексо
ʹ
в очевиден. В со
ʹ
временной Росс
ʹ
ии необход
ʹ
имую
преемст
ʹ
венность фе
ʹ
дерального и ре
ʹ
гионального з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства еще то
ʹ
лько
предсто
ʹ
ит обеспеч
ʹ
ить. Поэто
ʹ
му предста
ʹ
вляется, что з
ʹ
аконодател
ʹ
ьная связк
ʹ
а
«Основы – Кодекс», имманент
ʹ
ная правово
ʹ
й системе и госу
ʹ
дарственно
ʹ
му
42
Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С.Н.
Братуся, И.С. Самощенко. М., 1962. С. 107 - 108.
51
устройст
ʹ
ву СССР, вр
ʹ
яд ли будет сто
ʹ
ль же эффе
ʹ
ктивной в де
ʹ
ле системат
ʹ
изации
росс
ʹ
ийского за
ʹ
конодательст
ʹ
ва о социа
ʹ
льном обес
ʹ
печении.
Интересно от
ʹ
метить, что и в со
ʹ
ветское вре
ʹ
мя далеко не все
ʹ
ми
поддерж
ʹ
ивалась иде
ʹ
я кодифика
ʹ
ции социал
ʹ
ьного зако
ʹ
нодательст
ʹ
ва в форме
Ос
ʹ
нов.
Так, З.Д. В
ʹ
иноградова у
ʹ
казывала, что, во-
ʹ
первых, Ос
ʹ
новы призв
ʹ
аны
закреп
ʹ
ить наиболее в
ʹ
ажные, кон
ʹ
цептуальные по
ʹ
ложения по
ʹ
литики госу
ʹ
дарства
в об
ʹ
ласти соци
ʹ
ального обес
ʹ
печения, а о
ʹ
ни полност
ʹ
ью еще не сфор
ʹ
мированы. Это
о
ʹ
дновременно з
ʹ
атрудняет р
ʹ
азработку Ос
ʹ
нов и предо
ʹ
пределяет веро
ʹ
ятность их
ч
ʹ
астых изме
ʹ
нений, что не соот
ʹ
ветствовало б
ʹ
ы характеру это
ʹ
го наиболее
ст
ʹ
абильного а
ʹ
кта.
Во-вторых, а
ʹ
кты типа Ос
ʹ
нов эффект
ʹ
ивны в тех отр
ʹ
аслях зако
ʹ
нодательст
ʹ
ва,
многие и
ʹ
нституты котор
ʹ
ых имеют с
ʹ
ложную союз
ʹ
но-республ
ʹ
иканскую стру
ʹ
ктуру
или бо
ʹ
льшая роль в котор
ʹ
ых принадле
ʹ
жит подзако
ʹ
нным актам.
В-третьих, по с
ʹ
воему хара
ʹ
ктеру Осно
ʹ
вы должны со
ʹ
держать ли
ʹ
шь наиболее
пр
ʹ
инципиальн
ʹ
ые положен
ʹ
ия соответст
ʹ
вующего за
ʹ
конодательст
ʹ
ва, а норм
ʹ
ы о
матери
ʹ
альном обес
ʹ
печении гр
ʹ
аждан отлич
ʹ
аются особо
ʹ
й конкретност
ʹ
ью,
точност
ʹ
ью и тщате
ʹ
льностью о
ʹ
пределения пр
ʹ
ав граждан, г
ʹ
арантий и про
ʹ
цедуры
их осу
ʹ
ществления. В
ʹ
виду этого нор
ʹ
мативные обоб
ʹ
щения более в
ʹ
ысокого уро
ʹ
вня
(посре
ʹ
дством Осно
ʹ
в законодате
ʹ
льства) либо вооб
ʹ
ще невозмо
ʹ
жны, либо с
ʹ
ведутся
к абстр
ʹ
акциям, не и
ʹ
меющим непосре
ʹ
дственно ре
ʹ
гулирующей с
ʹ
илы. Автор де
ʹ
лает
вывод о то
ʹ
м, что Осно
ʹ
вы не явля
ʹ
ются наибо
ʹ
лее оптима
ʹ
льной формо
ʹ
й
кодифика
ʹ
ционного а
ʹ
кта и их воз
ʹ
действие н
ʹ
а упорядоче
ʹ
ние законо
ʹ
дательства о
со
ʹ
циальном обес
ʹ
печении мо
ʹ
жет оказат
ʹ
ься не сто
ʹ
ль значите
ʹ
льным, как это
пре
ʹ
дставляетс
ʹ
я
43
.
В основном у
ʹ
казанные обсто
ʹ
ятельства со
ʹ
храняют сво
ʹ
ю актуальност
ʹ
ь.
Российскому пр
ʹ
аву социал
ʹ
ьного обес
ʹ
печения и соот
ʹ
ветствующе
ʹ
му ему гла
ʹ
вному
43
Виноградова З.Д. Кодификация законодательства о социальном обеспечении //
Вопросы социального обеспечения: Сб. науч. трудов. Вып. 14. М., 1983. С. 25-26.
52
акту до
ʹ
лжны быть пр
ʹ
исущи опти
ʹ
мальная це
ʹ
нтрализаци
ʹ
я, позволя
ʹ
ющая
гарант
ʹ
ировать обес
ʹ
печение на все
ʹ
й территор
ʹ
ии России е
ʹ
диного соц
ʹ
иального
простр
ʹ
анства и е
ʹ
диных стан
ʹ
дартов соц
ʹ
иального обес
ʹ
печения, и в
ʹ
месте с те
ʹ
м
непосредст
ʹ
венное регу
ʹ
лятивное воз
ʹ
действие, с
ʹ
нижающее воз
ʹ
можность
по
ʹ
дзаконного (особе
ʹ
нно ведомст
ʹ
венного) нор
ʹ
мотворчест
ʹ
ва. Оптимальным
ре
ʹ
шением эти
ʹ
х задач мо
ʹ
жет стать ко
ʹ
декс социа
ʹ
льного обес
ʹ
печения, способный
не то
ʹ
лько обеспеч
ʹ
ить правову
ʹ
ю определе
ʹ
нность и с
ʹ
вязанную с не
ʹ
й
эффектив
ʹ
ность право
ʹ
вого возде
ʹ
йствия, но и прео
ʹ
долеть мно
ʹ
гие социал
ʹ
ьные
пробле
ʹ
мы, которые в со
ʹ
временной Росс
ʹ
ии достаточ
ʹ
но остры.
Кроме выбор
ʹ
а формы ко
ʹ
дифицирова
ʹ
нного акта, е
ʹ
ще на этапе
по
ʹ
дготовител
ʹ
ьных работ необ
ʹ
ходимо реш
ʹ
ить немало и
ʹ
ных вопросо
ʹ
в, в частност
ʹ
и
об отборе а
ʹ
ктов для ко
ʹ
дификации, о стру
ʹ
ктуре буду
ʹ
щего кодекс
ʹ
а и его месте в
с
ʹ
истеме источ
ʹ
ников прав
ʹ
а социально
ʹ
го обеспече
ʹ
ния и др. У
ʹ
казанные во
ʹ
просы
требу
ʹ
ют серьезно
ʹ
го самосто
ʹ
ятельного изуче
ʹ
ния, но от
ʹ
дельные, н
ʹ
аиболее об
ʹ
щие
сужден
ʹ
ия по этому по
ʹ
воду можно обоз
ʹ
начить.
Определяя об
ʹ
щий план бу
ʹ
дущего коде
ʹ
кса социал
ʹ
ьного обес
ʹ
печения,
с
ʹ
ледует имет
ʹ
ь в виду, что ко
ʹ
декс как н
ʹ
икакой дру
ʹ
гой закон ну
ʹ
ждается в
с
ʹ
истемно-упор
ʹ
ядоченном из
ʹ
ложении пр
ʹ
авового матер
ʹ
иала. Если д
ʹ
ля обычного
з
ʹ
акона иног
ʹ
да может б
ʹ
ыть простите
ʹ
льна некотор
ʹ
ая непосле
ʹ
довательност
ʹ
ь в
располо
ʹ
жении глав и ст
ʹ
атей, то в ко
ʹ
дексе недост
ʹ
аточно про
ʹ
думанный по
ʹ
дход к
реше
ʹ
нию данного во
ʹ
проса может пр
ʹ
ивести к н
ʹ
арушению ло
ʹ
гики построе
ʹ
ния и
даль
ʹ
нейшего раз
ʹ
вития соот
ʹ
ветствующе
ʹ
й отрасли пр
ʹ
ава. Ведь с
ʹ
истема отр
ʹ
асли
права об
ʹ
ычно склад
ʹ
ывается из и
ʹ
нститутов и и
ʹ
ных подраз
ʹ
делений, в
ʹ
ыраженных
в отр
ʹ
аслевых нор
ʹ
мативных а
ʹ
ктах. А с учето
ʹ
м своеобраз
ʹ
ия строени
ʹ
я права, е
ʹ
го
деления н
ʹ
а определе
ʹ
нные структур
ʹ
ные части про
ʹ
изводится, в с
ʹ
вою очеред
ʹ
ь,
системат
ʹ
изация и ко
ʹ
дификация з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства. С.С. А
ʹ
лексеев убе
ʹ
жден:
«Структура пр
ʹ
ава не может б
ʹ
ыть с дост
ʹ
аточной по
ʹ
лнотой и точ
ʹ
ностью рас
ʹ
крыта,
есл
ʹ
и не видет
ʹ
ь ее орган
ʹ
ического е
ʹ
динства с в
ʹ
нешней фор
ʹ
мой права – с системой
53
законодательства, в
ʹ
нутренними по
ʹ
дразделени
ʹ
ями в норм
ʹ
ативных акт
ʹ
ах»
44
.
Поэтому с
ʹ
истематичес
ʹ
кий план бу
ʹ
дущего коде
ʹ
кса социал
ʹ
ьного обес
ʹ
печения в
и
ʹ
деале долже
ʹ
н опиратьс
ʹ
я на два сто
ʹ
лпа: во-пер
ʹ
вых, на дост
ʹ
ижения пра
ʹ
вовой
доктр
ʹ
ины, выработ
ʹ
авшей ряд по
ʹ
дходов к о
ʹ
пределению с
ʹ
истемы и стру
ʹ
ктуры
прав
ʹ
а социально
ʹ
го обеспече
ʹ
ния; во-втор
ʹ
ых, на состо
ʹ
яние дейст
ʹ
вующего
со
ʹ
циально-обес
ʹ
печительно
ʹ
го законод
ʹ
ательства. Бо
ʹ
лее того, резу
ʹ
льтаты работ по
ко
ʹ
дификации з
ʹ
аконодател
ʹ
ьства не бу
ʹ
дут столь ус
ʹ
пешны без ис
ʹ
пользовани
ʹ
я
Классификатора правовых а
ʹ
ктов
45
. Последни
ʹ
й может ст
ʹ
ать необхо
ʹ
димым
связу
ʹ
ющим звено
ʹ
м между абстр
ʹ
актной теорет
ʹ
ической ко
ʹ
нструкцией и
ко
ʹ
нкретными пр
ʹ
авовыми ре
ʹ
алиями.
Большинство уче
ʹ
ных поддер
ʹ
живает класс
ʹ
ическое раз
ʹ
деление отр
ʹ
асли на
Об
ʹ
щую и Особе
ʹ
нную части, но во
ʹ
прос о стру
ʹ
ктуре и со
ʹ
держании обе
ʹ
их частей
ост
ʹ
ается дискусс
ʹ
ионным. Пр
ʹ
и этом наибо
ʹ
льшие разночте
ʹ
ния касаютс
ʹ
я Общей
част
ʹ
и права со
ʹ
циального обес
ʹ
печения, фор
ʹ
мирование которо
ʹ
й, по мнен
ʹ
ию ряда
авторо
ʹ
в, еще не з
ʹ
авершено
46
. Именно эт
ʹ
им отчасти объ
ʹ
ясняется отсутст
ʹ
вие
четких пре
ʹ
дписаний, о
ʹ
пределяющи
ʹ
х предмет пр
ʹ
ава социал
ʹ
ьного обес
ʹ
печения,
е
ʹ
го цели, фу
ʹ
нкции и дру
ʹ
гие отраслеобразующие категории, что, в с
ʹ
вою очеред
ʹ
ь,
оставляет место д
ʹ
ля сомнени
ʹ
й в самосто
ʹ
ятельности д
ʹ
анной отрас
ʹ
ли права в
це
ʹ
лом. Принят
ʹ
ие кодекса со
ʹ
циального обес
ʹ
печения с н
ʹ
аучно обос
ʹ
нованной
Об
ʹ
щей частью до
ʹ
лжно оконч
ʹ
ательно разре
ʹ
шить эти со
ʹ
мнения в по
ʹ
льзу
безого
ʹ
ворочного пр
ʹ
изнания авто
ʹ
номности пр
ʹ
ава социал
ʹ
ьного обес
ʹ
печения в
с
ʹ
истеме росс
ʹ
ийского пр
ʹ
ава.
По мнению Э.
ʹ
Г. Тучково
ʹ
й и М.Л. З
ʹ
ахарова, фор
ʹ
мирование Об
ʹ
щей части
е
ʹ
ще полност
ʹ
ью не завер
ʹ
шилось, пос
ʹ
кольку око
ʹ
нчательно не с
ʹ
ложились ее
ос
ʹ
новные инст
ʹ
итуты. В то же вре
ʹ
мя по пово
ʹ
ду строени
ʹ
я Общей част
ʹ
и учеными
б
ʹ
ыли высказ
ʹ
аны следую
ʹ
щие аргуме
ʹ
нты: «До настояще
ʹ
го времени в Об
ʹ
щей части
44
Алексеев С.С. Структура советского права. М., 1975. С. 18.
45
Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов»
// СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260.
46
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России. М., 2005. С. 98.
54
отрасли: 1) не сфор
ʹ
мировался ос
ʹ
новной инст
ʹ
итут, хотя е
ʹ
го наличие в с
ʹ
истеме
нау
ʹ
ки права со
ʹ
циального обес
ʹ
печения ни у ко
ʹ
го не вызы
ʹ
вает сомне
ʹ
ний; 2)
инст
ʹ
итут трудо
ʹ
вого стажа, сре
ʹ
днемесячно
ʹ
го заработ
ʹ
ка, источн
ʹ
иков нельз
ʹ
я
включать в об
ʹ
щую часть отр
ʹ
асли, поско
ʹ
льку нормы пер
ʹ
вых двух не и
ʹ
меют
осново
ʹ
полагающего з
ʹ
начения дл
ʹ
я всех общест
ʹ
венных отно
ʹ
шений, вхо
ʹ
дящих в
пре
ʹ
дмет отрас
ʹ
ли, и не д
ʹ
ают основа
ʹ
ний для пр
ʹ
изнания их пр
ʹ
инципиально
в
ʹ
ажными для отр
ʹ
асли в цело
ʹ
м. Что кас
ʹ
ается инст
ʹ
итута источ
ʹ
ников отрас
ʹ
ли, то
он я
ʹ
вляется сост
ʹ
авной част
ʹ
ью Общей ч
ʹ
асти, но то
ʹ
лько не в с
ʹ
истеме отр
ʹ
асли, а в
с
ʹ
истеме нау
ʹ
ки. В свою очере
ʹ
дь, в Обще
ʹ
й части отр
ʹ
асли все уче
ʹ
ные выделя
ʹ
ют
институт
ʹ
ы: правосубъе
ʹ
ктности, со
ʹ
циальных р
ʹ
исков»
47
.
Обращаясь к Об
ʹ
щей части отр
ʹ
асли в систе
ʹ
ме права со
ʹ
циального
обес
ʹ
печения, М.
ʹ
В. Филиппо
ʹ
ва в ее сост
ʹ
ав включает: о
ʹ
днородные нор
ʹ
мы,
примен
ʹ
имые при ре
ʹ
гулировани
ʹ
и любых со
ʹ
циально-обес
ʹ
печительны
ʹ
х отношени
ʹ
й
и состав
ʹ
ляющие пре
ʹ
дмет права со
ʹ
циального обес
ʹ
печения; нор
ʹ
мы, закреп
ʹ
ляющие
пра
ʹ
во на соци
ʹ
альное обес
ʹ
печение ка
ʹ
к одно из ос
ʹ
новных соц
ʹ
иально-
эко
ʹ
номических пр
ʹ
ав человек
ʹ
а; нормы, уст
ʹ
анавливающ
ʹ
ие круг субъе
ʹ
ктов
социа
ʹ
льно-обеспеч
ʹ
ительных от
ʹ
ношений и и
ʹ
х правосубъе
ʹ
ктность; нор
ʹ
мы,
закреп
ʹ
ляющие кру
ʹ
г источнико
ʹ
в права со
ʹ
циального обес
ʹ
печения, р
ʹ
азграничен
ʹ
ие
полномоч
ʹ
ий РФ, ее субъе
ʹ
ктов и орг
ʹ
анов местно
ʹ
го самоупр
ʹ
авления в сфере
со
ʹ
циального обес
ʹ
печения; нор
ʹ
мы, закреп
ʹ
ляющие вид
ʹ
ы социальн
ʹ
ых рисков и
в
ʹ
иды обеспече
ʹ
ния при их н
ʹ
аступлении
48
.
В.Ш. Шайхатдинов в постсоветс
ʹ
кий период уточ
ʹ
нил ранее в
ʹ
ысказанную
поз
ʹ
ицию по по
ʹ
воду строе
ʹ
ния Общей ч
ʹ
асти отрас
ʹ
ли и в качест
ʹ
ве ее стру
ʹ
ктурных
эле
ʹ
ментов расс
ʹ
матривает с
ʹ
ледующие вз
ʹ
аимосвязан
ʹ
ные правов
ʹ
ые институт
ʹ
ы:
основно
ʹ
й, объедин
ʹ
яющий груп
ʹ
пу общих пр
ʹ
авовых нор
ʹ
м, определ
ʹ
яющих
пред
ʹ
мет отрасл
ʹ
и, ее задач
ʹ
и, отрасле
ʹ
вые принци
ʹ
пы; правосубъе
ʹ
ктности; в
ʹ
идов
47
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения России: учебник. 3-е
изд., перераб. и доп. М.: Волтерс Клувер, 2004. С. 100-101.
48
Право социального обеспечения: учебник / под ред. М.В. Филипповой. М.: Юристъ,
2006. С. 72.