СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ ........................................................................................................... 3
ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ ................................................................................ 6
1.1. Понятие и сущность муниципального управления ..................................... 6
1.2. Особенности кадровой политики на муниципальной службе ................. 13
1.3. Проблемы кадровой политики в муниципальных образованиях РФ ...... 29
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ РЕАЛИЗАЦИИ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ НА
ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ КИРОВСКОГО РАЙОНА Г. ПЕРМЬ ........ 43
2.1. Общая характеристика Администрации Кировского района г. Пермь .. 43
2.2. Анализ эффективности кадровой политики в Администрации Кировского
района г. Пермь .............................................................................................................. 47
2.3. Проблемы кадровой политики Администрации Кировского района
г. Пермь ................................................................................................................. 51
ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ОПТИМИЗАЦИИ
КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ НА ПРИМЕРЕ АДМИНИСТРАЦИИ
КИРОВСКОГО РАЙОНА Г. ПЕРМЬ ..................................................................... 59
3.1. Мероприятия по оптимизации кадровой политики .................................. 59
3.2. Оценка эффективности предложенных мероприятий .............................. 66
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ................................................................................................. 72
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ .................................... 75
3
ВВЕДЕНИЕ
Система муниципального управления – важнейший инструмент
становления и функционирования гражданского общества в России, основа и
суть реального народовластия. Основные положения Конституции РФ были
закреплены и развиты в федеральных и региональных законодательных актах.
Они установили нормы и принципы организации и деятельности системы
местного самоуправления (МСУ), предметы ведения муниципального
управления, принципы формирования местных бюджетов, обозначили
государственные минимальные социальные стандарты и нормы.
Однако десятилетняя практика существования муниципального
управления в Российской Федерации показала, что для его успешного
развития наряду с условиями политического и правового характера требуется
устойчивая экономическая основа, обеспечивающая финансовую
самостоятельность муниципального управления, способность к
совершенствованию деятельности муниципальных органов и повышению
эффективности их работы.
Поиск адекватной модели организации МСУ в различных регионах
следует рассматривать как важную составляющую реформы системы
муниципального управления в РФ.
Совершенствование системы управления, и муниципальной службы
выступает важным условием успешного решения стоящих перед обществом
задач и укрепления российской государственности. Именно органы власти и
управления, персонал муниципальной службы могут непосредственным
образом воздействовать на развитие происходящих в стране реформ,
обеспечивать реализацию решений, направленных на модернизацию жизни
российского общества.
В то же время, как показывает практика, проблема формирования
качественного, высокопрофессионального корпуса муниципальных служащих
4
является одной из сложнейших проблем любой государственной системы.
Здесь поднимаются такие неоднозначные вопросы, как совершенствование
системы отбора кадров на муниципальную службу, разработка научных
критериев их оценки, научный подход к анализу потребностей в управлении
персонала, формирование эффективных технологий расстановки и
продвижения кадров, повышение обоснованности кадровых решений и
расширение их гласности, и т.п.
Актуальность темы нашего исследования заключается в том, что
муниципальное управление заключает в себе огромный материальный и
человеческий риск. Это прежде всего высокие затраты, опасность ущемления
общественного благосостояния, и, вызванная последним, низкая репутация
чиновничества и государства в целом в глазах общественности.
Вопросы стратегии и тактики муниципальной кадровой политики в
системе муниципальной службы, оценки и управления персоналом
муниципальных органов, особенности профессионально-должностного роста
чиновников затрагивали в своих исследованиях А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук,
В.А. Столярова, Б.В. Россинский и другие видные российские ученые.
Цель исследования – проанализировать эффективность кадровой
политики в муниципальных образованиях и сформулировать практические
рекомендации по совершенствованию механизмов ее реализации (на
материалах Администрации Кировского района г. Пермь).
Задачи исследования:
– дать общую характеристику муниципальной кадровой политики;
– определить критерии эффективности муниципальной кадровой
политики;
– провести анализ кадровой политики на примере Администрации
Кировского района г. Пермь;
– дать практические рекомендации по повышению эффективности
кадровой политики.
5
Объект исследования – Администрация Кировского района.
Предмет исследования – технологии и механизмы осуществления
кадровой политики на муниципальном уровне.
Теоретико-методологической базой исследования стали
законодательные акты, монографии, научные и учебные издания по
государственному и муниципальному управлению, материалы периодических
изданий, посвященные вопросам государственного и муниципального
управления, а также необходимая для понимания данной темы специальная
литература и источники, прежде всего правовые и регламентирующие
управление карьерным процессом муниципальных служащих.
Основой проведения настоящего исследования послужили научные
труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам кадрового резерва,
вопросам формирования, оценки и эффективного использования резерва
управленческих кадров муниципальной службы.
6
1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ КАДРОВОЙ ПОЛИТИКИ В
МУНИЦИПАЛЬНОЙ СЛУЖБЕ
1.1 Понятие и сущность муниципального управления
Местное самоуправление представляет собой многостороннюю
деятельность местного сообщества по решению собственных и других
стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации,
самофинансирования, самоответственности с целью улучшения качества
жизни населения соответствующей территории и увеличения ее вклада в
развитие всего общества. Основными элементами улучшения этого качества
являются: повышение уровня жизни; изменение образа жизни в лучшую
сторону; улучшение здоровья населения и увеличение продолжительности
жизни людей.
Система местных органов самоуправления всегда тесно связана с
административно-территориальным делением государства. Оно не может
противопоставляться центральной власти, суверенитет которой
распространяется на всю территорию государства.
Главная цель создания системы муниципального управления –
улучшение качества жизни местного сообщества и увеличение его вклада в
развитие всей страны. Повышение эффективности функционирования всех
предприятий и объектов – основа увеличения бюджетных и внебюджетных
доходов местного сообщества.
Из определения муниципального хозяйства следует, что некоторое
число предприятий и учреждений, выполняющих общественно значимые
функции, нуждается в координации их деятельности. Именно эту функцию на
практике и выполняют органы муниципального управления.
По своему содержанию деятельность органов местного самоуправления
распадается на два направления, поскольку методы деятельности органов
7
местного самоуправления по реализации групповых интересов граждан
напрямую связаны с формами организации субъектов хозяйственной
деятельности, с которыми вынуждены контактировать в процессе своей
деятельности органы местного самоуправления.
Сами же субъекты хозяйственной деятельности можно разделить на
следующие основные группы:
– муниципальные предприятия и учреждения;
– предприятия и учреждения иных форм собственности.
Естественно, что права органов местного самоуправления в отношении
этих групп и методы управления будут различными.
Так, права органов местного самоуправления в отношении
муниципальных предприятий не должны отличаться от прав любого
собственника в отношении принадлежащего ему предприятия, права же на
регулирование хозяйственной деятельности в отношении других
собственников должны быть строго регламентированы законодательством,
поскольку здесь речь идет о применении властных полномочий, а сами органы
местного самоуправления выступают не как хозяйствующий субъект, а как
власть.
Полномочия органов местного самоуправления в сфере регулирования
хозяйственных отношений не просто разведены по двум видам, но в
отношении муниципальных предприятий органы местного самоуправления
выступают и как собственник с точки зрения организации их деятельности и
пользования результатами этой деятельности, но и как власть, поскольку в
отношении общеобязательных норм и правил, принимаемых органами
местного самоуправления в пределах их компетенции, все предприятия, и в
том числе муниципальные, равны.
В связи с этим и возникают сложности в определении понятия
«муниципальное управление», поскольку оно, как и понятие «муниципальное
хозяйство», имеет двойственную природу.
8
Управленческая деятельность органов местного самоуправления
включает в себя как вопросы общего взаимодействия органов местного
самоуправления с хозяйствующими субъектами вне зависимости от формы
собственности, так и вопросы более глубокого регулирования хозяйственных
отношений для муниципальных предприятий и учреждений. В связи с этим в
основу определения данного понятия должна быть положена цель
управленческой деятельности органов местного самоуправления, а именно
реализация общественных интересов, отнесенных к ведению местного
самоуправления.
И в связи с этим основным видом деятельности органов местного
самоуправления является подчинение деятельности предприятий и
учреждений, расположенных на территории муниципального образования,
целям удовлетворения общественных интересов граждан.
Понятие «муниципальное управление» должно в обязательном порядке
включать в себя не только цель деятельности, но и ее формы, определяемые
законом.
Муниципальное управление есть деятельность органов местного
самоуправления, направленная на удовлетворение общественных интересов,
осуществляемая в определенных законом формах посредством
муниципального хозяйства.
Это несколько громоздкое определение, тем не менее, с нашей точки
зрения, наиболее полно отражает содержание понятия «муниципальное
управление», поскольку включает в себя и цель деятельности и специфические
средства ее осуществления.
Не менее важно отметить тот факт, что на основе этого определения
можно очень рельефно показать отличия муниципальной службы от службы в
органах государственной власти. Они также проистекают из двойственной
природы муниципального хозяйства, поскольку муниципальный служащий
должен обладать знаниями, необходимыми для непосредственной
9
хозяйственной деятельности, и в этом смысле его деятельность мало чем
отличается от предпринимательства. С другой стороны, общественный
характер распределения приобретенной в результате деятельности прибыли и
задача регулирования хозяйственных интересов иных собственников,
осуществляющих хозяйственную деятельность на территории
муниципального образования, требуют знаний и навыков, больше присущих
государственной службе.
Муниципальная кадровая политика представляет собой рассчитанную
на длительный период линию развития человеческих ресурсов, систему
подбора, расстановки и воспитания кадров, способных обеспечить
определенную перспективу экономического, политического и культурного
развития местного сообщества, целостное использование всех имеющихся на
территории ресурсов: природных, человеческих, производственно-
хозяйственных, образовательных, культурно-исторических и др.
В отличие от муниципальной кадровой политики, которая всегда
затрагивает идеологию, политику, сферу властных отношений,
муниципальная кадровая политика, прежде всего, касается непосредственной
жизнедеятельности людей, их жизнеобеспечения и к работе в органах
местного самоуправления, распределения по сферам деятельности. Она
затрагивает экономику, культуру, социальную сферу и управление. В центре
стоит проблема воплощения муниципальной социальной политики, где
человек с его потребностями, интересами и устремлениями занимает
определяющее место.
1
Муниципальная кадровая политика не автоматически реализует
принципы кадровой политики центра, а творчески применяет их с учетом
местных особенностей, вырабатывая свою кадровую политику, которая не
1
Муниципальная кадровая политика: Учеб. пособие для вузов / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, Е.С. Савченко
и др.; Под. общ. ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева; Академия наук социальных технологий и местного
самоуправления. 2-е изд. - М.: Муниципальный мир, 2013. - 256 с. - (Энциклопедия управленческих знаний.
Муниципальная наука).
10
только способствует их реализации, но и наполняет их живым содержанием,
ведет к обогащению и развитию.
Реальным воплощением кадровой политики в органах муниципального
управления является кадровая работа, представляющая на практике
совокупность технологий, способов и механизмов осуществления кадровой
политики. Кадровая работа – непосредственная деятельность кадровых служб
организаций по формированию и совершенствованию кадрового состава
соответствующих структур. Кадровая политика муниципального образования
включает нормативно-правовое регулирование. Далее считаю необходимым
изучить организацию работы с кадрами.
Основы кадровой работы в муниципальном образовании установлены
ФЗ № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» и включают в
себя:
– формирование кадрового состава для замещения должностей
муниципальной службы;
– подготовку предложений о реализации положений законодательства о
муниципальной службе и внесение указанных предложений представителю
нанимателя (работодателю);
– организацию подготовки проектов муниципальных правовых актов,
связанных с поступлением на муниципальную службу, ее прохождением,
заключением трудового договора (контракта), назначением на должность
муниципальной службы, освобождением от замещаемой должности
муниципальной службы, увольнением муниципального служащего с
муниципальной службы и выходом его на пенсию, и оформление
соответствующих документов;
– ведение трудовых книжек муниципальных служащих;
–ведение личных дел муниципальных служащих;
– ведение реестра муниципальных служащих в муниципальном
образовании;
11
– оформление и выдачу служебных удостоверений муниципальных
служащих;
– проведение конкурса на замещение вакантных должностей
муниципальной службы и включение муниципальных служащих в кадровый
резерв;
– проведение аттестации муниципальных служащих;
– организацию работы с кадровым резервом и его эффективное
использование;
– организацию проверки достоверности представляемых гражданином
персональных данных и иных сведений при поступлении на муниципальную
службу, а также оформление допуска установленной формы к сведениям,
составляющим государственную тайну;
– организацию проверки сведений о доходах, об имуществе и
обязательствах имущественного характера муниципальных служащих, а
также соблюдения связанных с муниципальной службой ограничений,
которые установлены статьей 13 Федерального закона № 25 «О
муниципальной службе в Российской Федерации» и другими федеральными
законами;
– консультирование муниципальных служащих по правовым и иным
вопросам муниципальной службы;
– решение иных вопросов кадровой работы, определяемых трудовым
законодательством и законом субъекта Российской Федерации.
Реализацией задач подбора, расстановки, оценки и аттестации,
подготовки, переподготовки, повышения квалификации муниципальных
служащих, формирования кадрового резерва и работа с ним предполагает
соответствующее организационное обеспечение. Речь идет о кадровых
службах администраций.
Кадровые службы с разными названиями и численностью есть во всех
исполнительных органах местного самоуправления. Однако в большинстве