12
случаев они действуют на основе традиционных представлений о кадровой
работе и заняты в основном учетно-регистрационной деятельностью. Между
тем, задачи кадровой работы значительно шире: она должна осуществлять
маркетинг и мониторинг кадровой составляющей муниципального
управления, выявлять проблемы социально-экономического развития
территории, решение которых требует дополнительных теоретических знаний
и практических навыков, формировать муниципальный заказ на подготовку
специалистов муниципальной службы, определять основные направления
муниципальной кадровой политики и т.п.
2
В соответствии с приоритетными направлениями формирования
кадрового состава муниципальной службы (ст. 32 ФЗ № 25) кадровые службы
администраций должны предъявлять высокие требования к
профессиональным знаниям, навыкам и интеллектуальным способностям, а
также к личностным качествам специалистов.
В зависимости от занимаемой должности муниципальной службы могут
предъявляться различные требования к профессиональным навыкам и
умениям:
– старшая и младшая группа должностей – знание конкретной сферы
деятельности специалиста, методов подготовки и принятия управленческих
решений, способов мотивации труда, психологии, умение ослаблять
напряжение, в том числе вызванное решениями руководства;
– главная и ведущая группа должностей – знание научных методов
управления, общего менеджмента, специальных экономических и
управленческих наук, владение практическими инструментами и методиками,
знание социально-психологических методов управления, аналитические
навыки;
2
Система муниципального управления: Учебник для вузов. 3-е изд. / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб. С41
13
– высшая группа должностей – умение предвидеть и оценить ситуацию,
а также перспективность того или иного дела, гибкость и адаптивность к
изменениям внешней среды, обладание качествами лидера, новаторское
мышление, владение инструментами стратегического и инновационного
менеджмента, знания по общим, экономическим, специальным и конкретным
муниципальным наукам, навыки консультирования, социально-
психологические и другие навыки.
1.2 Особенности кадровой политики на муниципальной службе
В структуре органов местного самоуправления муниципального
образования ведущая роль принадлежит представительному органу.
Представительный орган в своих решениях выражает волю граждан,
проживающих на территории соответствующего муниципального
образования. Поэтому необходимы дополнительные меры по усилению
представительной функции этого органа. На первый план должно выходить
выражение представительным органом мнения избирателей, их социальных
интересов, согласование усилий различных политических сил в
муниципальных образованиях, формирование гражданской позиции
населения. Представительный орган должен являться своего рода трибуной
для выражения различных мнений представителями избирателей и для
обсуждения жизненно важных вопросов муниципального образования.
Вопросы правовых основ определения территорий и границ
муниципальных образований стали одной из наиболее широко обсуждаемых
тем экспертного сообщества в рамках проводимой сегодня российской
реформы местного самоуправления (как на этапе их разработки, так и на этапе
внедрения).
Несмотря на формально жесткое и унифицированное регулирование,
можно констатировать: в Федеральном законе от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ (ч.1
ст. 11) оказались закреплены достаточно простые и, как оказалось на практике,
14
довольно гибкие (или размытые) критерии муниципально-территориального
деления, например:
– для сельских поселений – пешеходная доступность до
административного центра и обратно в течение рабочего дня жителей всех
населенных пунктов, входящих в его состав; численность населения носит
здесь факультативный характер – поселение, как правило, состоит из одного
сельского населенного пункта или поселка с численностью жителей более
1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения – более 3000
человек) и (или) нескольких населенных пунктов поселка с численностью
жителей более 1000 человек (для территорий с высокой плотностью населения
– более 3000 человек);
– для муниципальных районов – транспортная доступность до
административного центра и обратно в течение рабочего дня жителей всех
населенных пунктов, входящих в его состав (исключение законом субъектов
Российской Федерации могут устанавливаться для территорий с низкой
плотностью населения, а также для отдаленных и труднодоступных
местностей); дополнительным критерием обозначена необходимость создания
условий для решения органами местного самоуправления района вопросов
местного значения межпоселенческого характера, а также осуществления ими
отдельных государственных полномочий;
– для городских поселений – определение территории города (поселка)
– являющегося «центром» (ядром) урбанизации, а также территорий,
предназначенных для развития его социальной, транспортной и иной
инфраструктуры в соответствии с генеральным планом;
– для городских округов – определение территории города (поселка),
обладающего сложившейся социальной, транспортной и иной
инфраструктурой, необходимой для самостоятельного решения органами
местного самоуправления округа всех вопросов местного значения и
осуществления переданных им отдельных государственных полномочий, а
15
также территории перспективного развития городского населенного пункта,
обозначенными в генеральном плане;
– для межселенных территорий – низкая плотность населения (в
границах муниципального района или субъекта федерации – более чем в три
раза ниже средней плотности сельского поселения в России), фиксируемая
Постановлением Правительства Российской Федерации не чаще одного раза в
пять лет.
Таким образом, в основу муниципально-территориального деления
были положены «географические» (пешеходная, транспортная доступность,
текущие и перспективные границы населенных пунктов), а не экономические
(наличие финансов и имущества, достаточного для оказания муниципальных
услуг) или организационные (работоспособность системы управления, прежде
всего, дееспособность органов местного самоуправления) принципы. Можно
сказать, что экономическими и организационными критериями было отчасти
«подкреплено» формирование территорий городских поселений и округов
(наличие инфраструктуры) и, в какой-то мере, муниципальных районов
(наличие условий для осуществления полномочий), однако данные критерии
и здесь имеют характер дополнительных. Базовым же критерием и здесь
остаются границы географических объектов и расстояния от них.
«Демографические» критерии (пороговые значения численности
жителей населенных пунктов или муниципальных образований, плотность
населения, перспективы изменения расселения) были использованы только
применительно к сельским поселениям и межселенным территориям с
приданием им факультативного статуса (межселенные территории могут
создаваться, а при «нарезке» сельских поселений, как правило, учитывается
численность жителей входящих в них населенных пунктов).
В качестве ключевых управленческих проблем, связанных с
реализацией подобного подхода, экспертами называются следующие:
16
– новое муниципально-территориальное устройство не соотнесено со
стратегией территориального развития страны, оно недостаточно учитывает
динамические сдвиги в системе расселения (процессы субурбанизации –
дезурбанизации – реурбанизации, обезлюживание многих сельских
территорий вкупе со стягиванием населения не только в города, но и в крупные
села, появление и развитие урбанизированных «точек роста») и не
стимулирует формирование более экономически обоснованной
демографической и инфраструктурной карты;
– определение границ муниципальных образований исходя из
формальных критериев и по «инерционному» сценарию привело к появлению
многочисленных экономически несостоятельных муниципалитетов, имеющих
крайний дефицит необходимого имущества и финансовых средств, причем
часто не имеющих перспектив их «наращивания» в обозримой перспективе;
одновременно многие ресурсно обеспеченные (в том числе – потенциально)
муниципальные образования оказались искусственно ограниченными
(включенными в качестве поселений в состав муниципальных районов,
лишенными зоны перспективного развития);
– оказались недоучтенными вопросы организационной состоятельности
муниципальных образований (наличие живой активности местного
сообщества, его интереса к реализации местного самоуправления в
обозначенных или иных территориальных рамках, возможности
формирования эффективных органов местного самоуправления, их кадрового
обеспечения);
– в законодательстве соотношение административно-территориального
и муниципально-территориального устройства были проведены недостаточно
четко, что вызвало «путаницу» в головах и решениях органов власти, а также
противоречивую судебную практику.
В каждом конкретном случае территории муниципальных образований
устанавливаются с учетом исторических и иных местных традиций. Так, в
17
соответствующих законах республик в составе РФ зачастую используются
национальные названия муниципальных образований: кожууны, сумоны,
улусы и т.п., не меняющие, однако, принципа поселенческого или
территориального объединения населения.
Основные типы муниципальных образований испытывали влияние
территориального и отраслевого факторов на их внутреннюю хозяйственную
жизнь. Причем территориальный фактор испытывал на себе влияние
хозяйственной специфики. Так, сельскохозяйственное производство,
связанное с землей, тяготеет к территориальному принципу организации
хозяйственной жизни и к дисперсному расселению населения, в то же время
специфика промышленного производства, его концентрация на небольших
территориях приводят к возникновению компактных поселений.
На данном этапе все еще значимым фактором остается несовершенство
системы законодательства, способной обеспечить надлежащее регулирование
муниципальной кадровой политики. Хотя за последние годы здесь немало
было сделано. В этом отношении особо стоит отметить принятие
Федерального Закона от 02.03.2007 № 25 «О муниципальной службе в
Российской Федерации», который раскрывает содержание кадровой работы в
муниципальном образовании.
3
В этом Законе также обозначены приоритетные
направления формирования кадрового состава муниципальной службы:
– назначение на должность муниципальной службы
высококвалифицированных специалистов с учетом их профессиональных и
компетентности;
– содействие продвижению по службе муниципальных служащих;
– повышение квалификации муниципальных служащих;
– создание кадрового резерва и его эффективное использование;
3
ст.28 Федерального Закона от 02.03.2007 №25 «О муниципальной службе в Российской Федерации»
18
– оценка результатов работы муниципальных служащих посредством
проведения аттестации;
– применение современных технологий подбора кадров при
поступлении граждан на муниципальную службу и работа с кадрами при ее
прохождении.
4
Помимо этого урегулирован вопрос о формировании резерва
муниципальной службы (ст. 33), здесь же установлено, что в муниципальных
образованиях в соответствии с муниципальными правовыми актами может
создаваться кадровый резерв для замещения вакантных должностей
муниципальной службы. Предметом регулирования данного Федерального
закона являются отношения, связанные с поступлением на муниципальную
службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств –
участников международных договоров Российской Федерации, в
соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на
муниципальной службе, прохождением и прекращением муниципальной
службы, а также с определением правового положения (статуса)
муниципальных служащих.
5
На уровне субъектов РФ должны быть приняты законы о
муниципальной службе, в которых должны быть установлены реестры
муниципальных должностей, соотношение должностей муниципальной
службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ,
порядок присвоения и сохранения квалификационных разрядов
муниципальных служащих при изменении места работы, требования к
установлению прав и обязанностей, системы поощрений и наказаний,
установление денежного содержания, порядок поступления на
4
ст. 32 Федерального Закона от 02.03.2007 №25 «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Российская газета №47 от 07.03.2007.
5
ст.1 Федерального Закона от 02.03.2007 №25 «О муниципальной службе в Российской Федерации»
19
муниципальную службу и ее прохождения, порядок управления
муниципальной службой
6
.
Равный доступ граждан, владеющих государственным языком
Российской Федерации, к муниципальной службе и равные условия ее
прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения,
имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к
религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (данная
норма закреплена в законодательных и нормативно-правовых актах РФ)
порождает конкуренцию в этой сфере деятельности. И сейчас уже невозможно
представить работу кадровых служб администраций без использования такой
технологии отбора кадров как конкурс. По всей стране продолжается
совершенствование системы отбора в органы исполнительной власти и
местного самоуправления наиболее квалифицированных, опытных
специалистов, в том числе путем проведения конкурсов и выборов.
Одной из основных задач сегодня является формирование
высокопрофессионального, стабильного и сбалансированного
государственного аппарата, обеспечивающего выполнение субъектом
государственного управления своих задач. Поэтому приоритетной в ее
решении становится разработка и внедрение системы привлечение
специалистов высокой квалификации и профессионализма, обеспечение
профессионального и карьерного роста на основе создания системы
профессионального образования и развития государственных служащих,
реализации карьеры, стимулирования эффективной служебной деятельности.
7
Система профессионального образования и развития государственных
служащих включает в себя четыре элемента:
6
: С41 Система муниципального управления: Учебник для вузов. 3-е изд./ Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.
7
Алферов А., Знаменская К., Кодина Е., Мирзалиев М, Юркова С., Широков А., Научно-методическое
исследование процесса профессиональной подготовки и повышения квалификации специалистов органов
государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по специальностям
«Государственное и муниципальное управление» и «Муниципальное право» // Исполнительная власть. 2007.
№ 2. С. 49-54
20
– профессиональная подготовка кадров для государственной службы;
– профессиональная переподготовка государственных служащих;
– повышение квалификации государственных служащих;
– стажировка государственных служащих.
8
В соответствии с
Федеральным законом № 79 -ФЗ (ст. 62.) определена и классифицирована
система дополнительного профессионального образования гражданских
служащих. Признано целесообразным проводить повышение квалификации и
стажировку служащих в течение периода прохождения гражданским
служащим службы с периодичностью не реже одного раза в три года.
Под профессиональной переподготовкой понимается обучение
муниципальных служащих с целью получения дополнительных
теоретических знаний, практических навыков, необходимых для выполнения
новых видов профессиональной деятельности.
Под повышением квалификации понимается обновление теоретических
и практических знаний муниципальных служащих в связи с необходимостью
освоения ими современных методов решения профессиональных задач.
Повышение квалификации может включать краткосрочное тематическое
обучение по профилю профессиональной деятельности (72 – 100 часов) с
защитой реферата или обучение для углубленного изучения дел по профилю
профессиональной деятельности (свыше 160 часов) с защитой выпускной
работы. Срок обучения с отрывом от работы составляет от 2 до 6 недель и без
отрыва от работы – от 6 недель до 6 месяцев.
Стажировка является отдельным видом дополнительного
профессионального образования. Во время стажировки изучается передовой
опыт муниципального управления, приобретаются профессиональные и
организаторские навыки по занимаемой или более высокой должности.
9
8
Игнатов В.Г. Кузнецов С.Г. Попов В.М. Рудой В.В. Сологуб В.А. Финогенов Н.И. Государственная
гражданская служба в Российской Федерации / учеб. - метод, комплекс дистанц. обуч. под общ. ред. В.М.
Попова. - Ростов н/Д, 2014. - с. 177
9
С41 Система муниципального управления: Учебник для вузов. 3-е изд. / Под редакцией В.Б. Зотова. - СПб.:
Питер, 2014. - 560 с.: ил - (серия «Учебник для вузов»).
21
Неотъемлемой частью механизма реализации кадровой политики и
одной из важнейших кадровых технологий управления персоналом является
формирование кадрового резерва. Кадровый резерв – это специально
сформированная на основе установленных критериев группа перспективных
служащих, обладающих необходимыми для выдвижения
профессиональными, деловыми и морально-психологическими качествами
положительно проявивших себя на занимаемых должностях, прошедших
необходимую подготовку и предназначенных для замещения очередных
должностей.
10
Создание кадрового резерва для выдвижения на руководящие
муниципальные должности – многоплановая работа, включающая:
– отбор наиболее достойных работников и включение их в состав
резерва;
– ежегодную оценку состава резерва, его пересмотр и пополнение;
– изучение деловых и личностных качеств работников, включенных в
резерв, организацию их подготовки и повышения квалификации;
– выдвижение кандидатов из резерва на руководящие должности.
Создание и планомерная работа с кадровым резервом, с целью
поддержания его на высоком профессиональном уровне также обеспечивает
эффективность механизма реализации муниципальной кадровой политики. В
настоящее время наша страна остро нуждается в подлинно талантливых,
энергичных, инновационно мыслящих, эффективных людях. Которым на
сегодняшний день не оказывается должной поддержки.
Региональные резервы управленческих кадров уже используются для
замещения вакантных должностей руководителей в органах государственного
10
Игнатов В.Г. Кузнецов С.Г. Попов В.М. Рудой В.В. Сологуб В.А. Финогенов Н.И. Государственная
гражданская служба в Российской Федерации / учеб. - метод, комплекс дистанц. обуч. под общ. ред. В.М.
Попова. - Ростов н/Д, 2014. - с. 177