22
и муниципального управления, организациях, осуществляющих свою
деятельность в приоритетных сферах экономики.
11
Подводя итог анализу нормативно-правовой базы в области кадровой
политики муниципальных образований нужно отметить, что необходимое
нормативное регулирование, в настоящее время, для работы в этом
направлении создано на всех уровнях государственного управления. Но по-
прежнему органы местного самоуправления испытывают дефицит
квалифицированных кадров, а привлечение новых талантливых,
предприимчивых и умных людей оставляет желать лучшего. Конечно, это
связано и с уровнем финансовых возможностей муниципальных образований,
и с отношением руководителей местных администраций к кадровой работе.
Необходимость привлечения средств из государственного бюджета
очевидна для решения проблемы кадрового обеспечения муниципальных
образований. Но действующее законодательство исключает такую
возможность. Связующим звеном между федеральным и местным уровнем
власти выступает региональный. Этот уровень государственной власти
должен реализовать принцип взаимосвязи государственной гражданской и
муниципальной службы в части обеспечения единства требований к
подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных
служащих и государственных гражданских служащих, предусмотренный п. 3
ст. 5 ФЗ № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации».
Резюмируя все вышеуказанное, отметим, что специальная
регламентация института муниципальной службы осуществляется
Федеральным законом от 2 марта 2007 года № 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации». Предшествовавший ему Федеральный
закон от 8 января 1998 года № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в
Российской Федерации» по многим позициям не соответствовал
11
Президент России. О создании резерва управленческих кадров в субъектах Российской Федерации. . http:
// www.kremlin.ru/articles/kadry3.shtml
23
Федеральному закону от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации», носил
излишне общий характер и не обеспечивал должный объем правового
регулирования отношений в области муниципальной службы, что приводило
к неоправданным различиям в региональном законодательстве, особенно в
части определения статуса муниципальных служащих.
12
Кроме того, он не
способствовал установлению необходимой взаимосвязи муниципальной
службы с государственной гражданской службой Российской Федерации, что,
в свою очередь, не обеспечивало единого системного подхода к
формированию кадрового состава государственных и муниципальных
служащих.
В настоящее время в регионах принято законодательство,
устанавливающее пропорциональную систему выборов. Более широкое
распространение пропорциональной (и смешанной) избирательных систем
будет способствовать усилению ответственности этих органов перед
гражданами, профессионализации депутатского корпуса; это приведет к
становлению политического плюрализма и многопартийности на данном
уровне публичной власти.
Особое значение приобретает изучение участия граждан в процессе
принятия решений в условиях реализации административной реформы и
реформы системы местного самоуправления. Анализ и обобщение
сложившейся практики и опыта участия граждан в процессе принятия
решений может содействовать успешному завершению обозначенных
трансформаций, что приведет к повышению демократизации и эффективности
системы управления страной.
12
Буров А.В. Основы и принципы формирования муниципального управленческого резерва /Государственная
политика по формировании. Резерва управленческих кадров на региональном уровне: опыт, проблемы, пути
решения. Сборник докладов и тезисов Всероссийской научно-практической конференции. – Ростов н\Д: Изд-
во СКАГС, 2014. С. 69-71
24
Целесообразно дальнейшее участие региональных органов
представительной и исполнительной власти в совершенствовании политико-
правовой основы развития местного самоуправления. Привлекать к
обсуждению законопроектов и принимаемых решений в этой сфере
общественные палаты соответствующих образований, некоммерческие
организации и политически активных граждан.
Таким образом, можно сказать, что анализ и обобщение сложившейся
практики и опыта участия граждан в процессе принятия решений на
муниципальном уровне может содействовать успешному завершению
реформирования системы территориальной организации МСУ, что приведет к
повышению демократизации и эффективности системы управления страной.
В целом за последние годы система территориальной организации местного
управления достаточно устоялась.
В Пермском крае вопросы управления государственной службой
находятся в компетенции Управления по вопросам государственной службы и
кадров аппарата Губернатора Пермского края, созданного в июне 2007 года.
Вопросами организации и управления государственными и
муниципальными служащими в Пермском крае занимается Губернатор
Пермского края, заместитель Губернатора Пермского края – управляющий
делами аппарата Губернатора, аппарат думы, руководители структурных
подразделений Администрации Пермского края и главы администраций
муниципальных образований.
Основные цели этих органов: организация и координация
функционирования системы государственной службы, обеспечение единой
кадровой политики в исполнительных органах государственной власти
области; нормативно-правовое, организационно-методическое обеспечение
работы администрации области, органов исполнительной власти и местного
самоуправления по реализации федерального и областного законодательства
25
о государственной и муниципальной службе и созданию условий,
способствующих повышению ее эффективности.
Фактически главную роль в управлении государственной службой в
регионах играют руководители органов исполнительной власти. Первые лица,
главы администраций областей, краев, республик наделены широкими
полномочиями, имеющими прямое отношение к государственной службе. В
соответствии с конституцией республики или уставом области они
самостоятельно формируют аппарат администрации своего субъекта
Федерации, утверждают его штатное расписание.
Вместе с тем многолетний опыт показывает, что ситуация в системе
регионального управления государственной службой в целом далека от
идеала. Результативность деятельности органов управления государственной
службой в регионах, в том числе Пермского края, снижают следующие
факторы:
– низкий статус указанных структур в системе государственного и
муниципального управления в силу их незначительных полномочий;
– концептуальная и нормативная неопределенность системы управления
государственной службой субъектов Федерации;
– слабая разработанность нормативно-правовой базы управления
государственной службой;
– организационная неопределенность и неупорядоченность системы
управления государственной службой и ее аппаратом;
– главные функции, то есть совершенствование организации и
функционирования государственной службы, не зафиксированы в
нормативно-правовых документах или не выполняются в должной мере;
– проблемы кадрового обеспечения органов управления
государственной службой (отсутствие квалифицированных управленцев-
кадровиков).
26
Все это негативно влияет как на систему управления, так и на всю
организацию государственной и муниципальной службы в субъектах РФ.
Основными функциями органов управления государственной
гражданской службой субъектов Федерации должны быть:
– координация деятельности государственных органов
представительной и исполнительной власти по вопросам государственной
службы;
– анализ состояния и эффективности государственной гражданской
службы в субъектах Федерации;
– участие в разработке нормативно-правовых актов, регулирующих
гражданскую службу, и представление заключений на проекты актов по
вопросам гражданской службы субъекта РФ;
– контроль соблюдения законодательства о государственной службе;
– общее (прежде всего методическое) руководство деятельностью
кадровых служб органов государственной власти;
– формирование и рациональное использование кадрового резерва
субъекта РФ;
– контроль ведения банка вакансий государственных должностей;
– общее руководство системой профессиональной подготовки,
переподготовки, повышения квалификации и стажировки государственных
служащих (прежде всего утверждение программ профессионального
развития);
– ведение Реестра государственных должностей гражданской службы и
Реестра гражданских служащих данного региона;
– разработка должностных регламентов, включая квалификационные
требования к должностям гражданской службы;
– участие в организации и проведении конкурсов, аттестаций и
квалификационных экзаменов гражданских служащих;
27
– изучение, обобщение и контроль внедрения современных
управленческих и информационных технологий в гражданскую службу и
кадровую работу;
– совместно с финансовой службой в разработке системы оплаты труда
гражданских служащих;
– выступление в качестве единого заказчика по программам
реформирования гражданской службы субъекта Федерации. Следовательно,
концепция правового регулирования управления государственной службой в
субъектах РФ должна заключаться в многообразии организационных форм и
статусов органов управления в зависимости от местных условий.
В аппарате главы Администрации Пермского края и во всех
структурных подразделениях Администрации Пермского края проводятся
аттестация и государственные квалификационные экзамены государственных
служащих.
Назначена и выплачивается пенсия за выслугу лет пенсионерам,
занимавшим государственные, муниципальные должности и должности в
органах управления Пермского края.
Реализация принципа профессионализма на государственной службе
обеспечивается системой профессиональной подготовки, переподготовки и
повышения квалификации государственных служащих. Систематическая
профессиональная подготовка является юридически обязательной частью
прохождения государственной службы государственными служащими в
любом государственном органе Пермского края. В существующей системе
государственной службы профессиональная подготовка увязана с
продвижением по службе, системой денежного содержания, присвоением
квалификационных разрядов, применением мер поощрения.
Программой реформирования государственной службы Пермского края
предусматривалось повышение эффективности государственной службы,
оптимизация затрат на государственных служащих и развитие ресурсного
28
обеспечения государственной службы Пермского края. В ходе решения
поставленных в Программе задач были выполнены мероприятия по
следующим направлениям:
– совершенствование законодательной и нормативной правовой базы по
вопросам реформирования государственной службы;
– совершенствование подготовки, переподготовки и повышения
квалификации государственных служащих Пермского края;
– создание материально-технических условий для эффективного
функционирования государственной службы Пермского края;
– совершенствование системы управления государственной службой.
Необходимость законодательного регулирования вопросов государственной
службы предусматривается Конституцией РФ. Однако целостная и
комплексная система правового обеспечения государственной службы в
России отсутствует.
Основной проблемой развития законодательства о государственной
службе Пермского края является медлительность в разработке и принятии
федеральных законов и иных нормативных правовых актов, предусмотренных
рамочным федеральным законом «Об основах государственной службы
Российской Федерации». Целесообразно разработать и принять законы «О
порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной
гражданской службы Пермского края, их соотношении с классными чинами
муниципальной службы Пермского края», «О квалификационных
требованиях, предъявляемых к должностям государственной гражданской
службы Пермского края», «О предоставлении сведений о доходах, имуществе
и обязательствах имущественного характера государственного гражданского
служащего Пермского края».
В Пермском крае на текущий момент законодательно закреплены
требования о проведении мероприятий по повышению квалификации
государственных гражданских служащих не реже чем раз в три года.
29
Тем не менее, выявление основных сфер деятельности государственных
служащих, требующих применения мер по повышению квалификации, в том
числе для целей эффективного внедрения методов управления
общественными процессами и финансами, ориентированного на конечный
результат, в настоящий момент ведется недостаточно.
Для изменения положения дел в этом направлении необходимо:
– создать эффективный механизм подбора кадров для муниципальной
службы края, обеспечения должностного (служебного) роста государственных
служащих на основе их профессиональных заслуг и деловых качеств;
– повысить престиж государственной службы и авторитет
государственных служащих;
– создать систему непрерывного профессионального образования
государственных служащих, совершенствовать программы подготовки и
профессионального развития кадров государственной службы на основе
открытого конкурсного отбора этих программ, а также государственных
образовательных учреждений;
– обеспечить обновление и плановую ротацию кадрового состава
государственной службы;
– формировать на конкурсной основе кадровый резерв муниципальной
службы края и обеспечивать его эффективное использование;
– обновить методики проведения аттестации и квалификационного
экзамена, соблюдать объективность в оценке результатов деятельности
государственных служащих при проведении аттестации или
квалификационного экзамена.
1.3 Проблемы кадровой политики в муниципальных образованиях РФ
Сегодня на повестке дня стоит задача создания целостной системы
воспроизводства и обновления профессиональной элиты в нашей стране. И как
30
инструмент для ее решения – формирование общероссийского резерва
эффективных управленческих кадров.
Понятие «кадровый потенциал» отражает ресурсный аспект социально-
экономического развития. Кадровый потенциал можно определить как
совокупность способностей всех людей, которые заняты в данной организации
и решают определенные задачи.
13
Рассматривая различные составляющие понятия «кадровый потенциал»
как источника качественных сдвигов в экономическом развитии, мы приходим
к выводу, что эволюция категории отражает глубокие изменения содержания
всей системы экономических понятий, в центре которой расположен работник
как главная производительная сила. Экономический аспект в свою очередь
означает результативность, эффективность деятельности и соответствующий
подход с этих позиций ко всем качествам работника. Следовательно, он
относится к выбору наиболее адекватных целей развития и достижению их с
наименьшими затратами труда и ресурсов. Первичные аксиоматические
составляющие «кадрового потенциала» – это потребности и труд, результаты
и затраты. Представления об их соизмерении, т.е. понятие эффективности,
изначально заложено в самой основе рассматриваемой экономической
категории.
В теорию и практику входят и получают экономическую оценку в той
или иной форме конкретные качественные характеристики кадрового
потенциала – численность, структура, знания, профессиональный состав,
квалификация, навыки, накопленный производственный опыт; личные
качества: здоровье, образование, профессионализм, способность к творчеству,
нравственность, разностороннее развитие, активность.
13
Сороко А.В. Программа повышения квалификации федеральных государственных гражданских служащих
высшей группы должностей федеральной государственной гражданской службы категории «руководители»
«Психология государственной гражданской службы». – М.: Изд-во МГУ им.М.В.Ломоносова, 2014. С. 35.
31
Категория «кадровый потенциал» рассматривает совокупного работника
не просто как участника производства, а как неотъемлемое и движущее начало
всех стадий воспроизводственного процесса; как «носителя» общественных
потребностей, выполняет функцию целеполагания, объективно порождает и
субъективно задает стратегические и тактические цели развития экономики.
По мнению отечественного экономиста А.М. Омарова, «в человеке
привыкли видеть в первую очередь «трудовой ресурс», но никак не
многосложную и конкурентную личность...». Согласно сложившейся
статистической практике трудовые ресурсы состоят из трудоспособных
граждан в трудоспособном возрасте и работающих в экономике страны.
Социальный аспект трудовых ресурсов выражается в таком явлении как
человеческий потенциал, экономическим проявлением которого является
кадровый потенциал.
14
Последнее время все большее развитие приобретает подход к
исследованию трудового потенциала как элементу человеческого фактора
производства, т.е. социально-экономическому явлению. В понятии «трудовой
потенциал», как самостоятельном отличном от трудовых ресурсов и
человеческого капитала главным смыслообразующим словом все-таки
является «потенциал», т.е. возможность реализации чего-либо. Значит можно
говорить о его накоплении, в том числе и в виде человеческого капитала, о
величине, как степени накопления, о реализации, в том числе и в виде
использования трудовых ресурсов. В многочисленных публикациях кадровый
потенциал отождествляется с трудовым потенциалом, хотя, на наш взгляд, эти
понятия отличаются друг от друга, но рассматривать их в отрыве одно от
другого недопустимо.
14
Сороко А.В. Программа повышения квалификации федеральных государственных гражданских служащих
высшей группы должностей федеральной государственной гражданской службы категории «руководители»
«Психология государственной гражданской службы». – М.: Изд-во МГУ им. М.В. Ломоносова, 2014. С. 37.