32
тысяч рублей
23
. В Волгоградской области, уполномоченный орган
осуществляет все закупки, кроме запроса котировок и электронного
аукциона при НМЦ контракта не превышающую 250 тысяч рублей
24
.
Необходимо рассмотреть вопрос о формировании
уполномоченными органами комиссии по осуществлению закупок.
Комиссия является коллегиальным органом, который создается для
определения поставщиков, подведения итогов и определения победителя,
при условии, что закупка осуществляется конкурентным способом. В
данном случае уполномоченный орган может привлекать представителей
заказчика для работы в таких комиссиях, либо не привлекать. Например, в
г. Твери Тверской области состав комиссии утверждается
уполномоченным органом отдельно по каждой закупке, исходя из
предложений заказчиков о включении их представителей в указанную
комиссию. При этом необходимо указать профессиональные компетенции
и знания представителей об объекте закупки в заявке на проведении
закупки
25
. А в Калининградской области заказчик обязан отправить
представителя в комиссию по требованию уполномоченного органа.
Еще один вопрос – для кого осуществляются централизованные
закупки. Они могут проводиться для нужд лишь нескольких учреждений.
Например, в г. Кушва Свердловской области уполномоченный орган
осуществляет закупки только для городского финансового управления,
городской думы, городского управления муниципального контроля и для
городской администрации
26
. Тогда как в Саратовской области существует
Государственное агентство по централизации закупок для нужд всех
23
Постановление Правительства Калининградской области от 31 декабря 2013 г. № 1013 «О
централизации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд
в Калининградской области и о Конкурсном агентстве Калининградской области».
24
Постановление Администрации Волгоградской области от 10 февраля 2015 г. № 71-п «Об отдельных
мерах по централизации закупок товаров, работ, услуг в Волгоградской области».
25
Постановление администрации города Твери от 24 мая 2016 г.№ 889 «О централизации закупок».
26
Постановление Администрации Кушвинского городского округа от 05 августа 2016 г. № 1088 «О
централизации закупок товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд Кушвинского
городского округа».
33
областных исполнительных органов власти, а также областных бюджетных
и казенных учреждений за исключением нескольких структур
27
.
Централизация закупок может производиться в конкретной отрасли.
Одна из таких отраслей – здравоохранение. Например, Министерство
здравоохранения Челябинской области наделяет казенное учреждение
Челябинской области «Центр организации закупок в сфере
здравоохранения» полномочиями на определение поставщиков для всех
учреждений, подведомственных данному органу на проведение конкурсов
и аукционов по их заявкам с НМЦ контракта более 500 тысяч рублей
28
.
Законодательство допускает и такую централизацию, когда
уполномоченный орган одного уровня власти осуществляет закупки для
органов другого уровня власти
29
.Например, в Козловском районе
Чувашской республике, о котором говорилось ранее, есть возможность
органу местного самоуправления определять поставщика для органов
местного самоуправления городского и сельских поселений района на
основе соглашения.
Также законодательство не исключает вариант, при котором
уполномоченному органу может быть предан широкий круг полномочий,
который позволяет ему выступать в роли полноценного заказчика.
Осуществлять планирование закупок, определять поставщиков, заключать
контракт, осуществлять приемку товаров, работ и услуг, а также
производить оплату
30
. В таком случае заказчики, для которых проводилась
данная закупка, являются лишь «получателем». Но данная норма не
распространяется на бюджетные учреждения, для их нужд может
осуществляться лишь процедура определения поставщика.
2727
Постановление Правительства Саратовской области от 07 апреля 2014 г.N 212-П «О наделении
полномочиями государственного казенного учреждения Саратовской области «Государственное
агентство по централизации закупок» на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для
нужд заказчиков Саратовской области».
28
Приказ Министерства здравоохранения Челябинской области от 31 декабря 2015 г.№ 2059 «О
централизации закупок в сфере здравоохранения в Челябинской области».
29
Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров,
работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» ч. 9 ст. 26.
30
Письмо Минэкономразвития России от 21 сентября 2016 г. N Д28и-2546.
34
Таким образом, осуществление совместных закупок
уполномоченным органом схоже с централизованной закупкой, поскольку
полномочия сторон регулируются почти одинаково.
Основными отличиями данных видов закупок является
обязательность осуществления торгов. В случае централизации
контрактной сферы уполномоченный орган строго определяет случаи
проведения централизованных закупок. В отношении совместных торгов
решение о проведение такой закупки не может быть обязательным,
поскольку стороны между собой заключают соглашения для каждой
отдельной закупки. Также централизованные закупки осуществляются в
соответствии с годовым планом, а решение о проведении совместных
торгов заказчики могут принять в любой удобный для них момент.
Централизованные закупки обладают рядом достоинств. Например,
осуществляется лучшее управление закупочной деятельностью за счет
сокращения дублирования административных функций по проведению
закупок, легче контролировать деятельность контрактных служащих,
упрощается принятие решений, так как существует единый центр. Также
предполагается, что проведение централизованных закупок производиться
специалистами более высокой квалификации. У централизованного органа
есть возможность создавать отделы, в которых будет достаточное
количество специалистов, осуществляющих закупки. Более того, данные
специалисты имеют возможность заниматься лишь закупками, что
повысит их производительность. Еще одним преимуществом
централизации является возможность проведения более эффективной
закупки за счет объединения однотипных товаров и получение лучшего
предложения за счет масштаба. Ведь часто фирмы предоставляют скидки
при покупке большего числа товаров.
Таким образом, законодательство в области регулирования
централизованных закупок оставляет возможность для самостоятельного
определения организациями более детального способа регулирования
35
данных закупок. Единственное ограничение в сфере централизованных
закупок – это то, что уполномоченный орган не может обосновывать
закупки, определять условия контракта и подписывать государственные
контракты. Это обусловлено и тем, что совместные закупки регулируются
одинаковой статьей в 44-ФЗ. А основное отличие заключается в
обязательности проведения закупки, поскольку в случае совместных
торгов данное желание является добровольным и согласовывается между
заказчиками, а в централизованных закупках участие заказчиков
обязательно.
Подводя итоги, можно сделать вывод, что в случае с
централизованными закупками, по сути, нет укрупнения заказа,
повышается только качество процедур за счет более профессиональных
кадров в уполномоченном органе. Следовательно, с точки зрения, оценки
влияния такого рода закупок на конкуренцию анализ подобных случаев не
представляет интереса в работе.
Что же касается совместных торгов, то теоретически, основное их
преимущество – это централизация и укрупнение потребностей большого
количества учреждений в необходимой продукции. Соответственно,
посредством проведения совместных закупок должно обеспечиваться
более эффективное осуществление закупок за счет предложения более
интересных для поставщиков условий (большого объема). С другой
стороны, существует риск, что значительное укрупнение заказа приведет к
снижению числа участников, т.е. может ограничить (или даже исключить)
конкуренцию.
36
Глава 2. Анализ совместных закупок проводимых
Департаментом здравоохранения города Москвы
2.1 Особенности регулирования совместных закупок в сфере
здравоохранения на примере Департамента здравоохранения города
Москвы.
Одной из отраслей, в которых наиболее часто проводятся
совместные закупки, является сфера здравоохранения (более половины
закупок от всех проведенных совместных торгов). Именно поэтому анализ
будет проводиться в указанной сфере. Работа предполагает анализ
практики закупок, осуществляемых организациями, подведомственными
Департаменту здравоохранения города Москвы (ДЗМ), а именно
следующие организации и учреждения, расположенные на территории
города Москвы:
- Городские поликлиники (детская и взрослая сеть,
стоматологии)
- Диспансеры;
- Женские консультации;
- Больницы;
- Медицинские центры;
- Госпитали;
- Бюро судебно-медицинской экспертизы;
- Станции переливания крови;
- Медсанчасти;
- Санатории и т.д
31
.
Также есть организации, принадлежащие ДЗМ, к ним относятся:
- ГБУ Гормедтехника;
- КП Мосмедкомплект;
31
Официальный портал Департамента здравоохранения города Москвы – [Электронный ресурс] – URL:
http://mosgorzdrav.ru . (дата обращения: 17.05.2017).
37
- Мосавтосантранс;
- Центральный объединѐнный архив;
- Аптечные учреждения.
Рассмотрим особенности регулирования совместных закупок
Департаментом.
В середине года (май-июнь) ДЗМ формирует приказ, в котором
поручает подотчетным учреждениям подать свои заявки с потребностями в
определенных товарах, работах и услугах. Данные размещаются в
специальной информационной системе «Портал Департамента
здравоохранения города Москвы» модуль «Мониторинг потребностей
учреждений». Данный портал является средством общения между ДЗМ и
организациями, в нем публикуются отчеты, формируются заявки с
номерами извещений, также через этот портал осуществляется подача
документов на рабочую группу. В отношении заявок с потребностями
учреждения заполняют лишь графы количества и распределяют поставку
по годам и поквартально (во внутренней заявке учреждения) (рисунок 1).
38
Рисунок 1 – Пример формы для заполнения заявки о потребности в
расходных материалах для проведения совместных закупок
32
.
На сегодняшний момент в рамках подведомственной сети есть
возможность осуществления совместных торгов по следующим позициям:
1. Расходные материалы (перчатки, перевязочный материал, иглы и
т.д.);
2. Медицинское оборудование;
3. Услуги (транспортные услуги, услуги по стирке и аренде белья,
техническое и метрологическое обслуживание медицинской
техники, гардеробное обслуживание и др.);
4. Организация питания;
5. Лекарственные препараты.
Определение указанных позиций определяется ДЗМ, посредством
внутреннего распоряжения, которое не доводиться до сведения
нижестоящих организаций и учреждений.
Предполагается, что ДЗМ до конца года проигрывает (проводит)
все торги по потребностям на следующий год. Но в случае, если
Департамент не успевает проиграть закупки, он переносит их на
следующий квартал. В случае если в последнем квартале совместная
закупка так и не была произведена, Департамент высылает разрешение для
проведения самостоятельных закупок учреждениями. Это создает
сложность для подведомственных учреждений.
Если потребности учреждения должны быть удовлетворены ранее
срока проведения совместных закупок, они обязаны направить веское
обоснование самостоятельной закупки в ДЗМ и дождаться ее
рассмотрения рабочей группой (в течение не менее 10 дней).
Также существуют некоторые дополнительные ограничения для
проведения самостоятельных закупок учреждениями. Например, при
32
Официальный портал Департамента здравоохранения города Москвы, модуль «Мониторинг
потребностей учреждений». – [Электронный ресурс] – URL: http://178.208.130.246//.(дата обращения:
17.05.2017).
39
осуществлении закупки на сумму более 500 тысяч рублей детские
поликлиники обязаны направить всю аукционную документацию на
согласование рабочей группы ДЗМ. Она может установить для закупки
понижающий коэффициент к НМЦК, сделать замечание по поводу
предоставленных документов или принять решение об отказе в проведении
торгов.
Количество размещенных в 2016 году в ЕИС процедур по
совместным закупкам Департаментом здравоохранения города Москвы
составило 423 на общую сумму более 38 млрд. рублей
33
.
2.2 Методика оценки уровня конкуренции в совместных
закупках.
Целью исследования является анализ уровня конкуренции в
совместных торгах, проводимых для учреждений, подотчетных
Департаменту здравоохранения городу Москвы и самостоятельных
закупках указанных учреждений. В ходе исследования можно будет
сделать вывод об уровне конкуренции при проведении совместных
закупок. Результаты позволят сравнить эффективность совместных и
самостоятельных закупок и подтвердить или опровергнуть выдвинутую в
рамках работы гипотезу.
Сопоставление производится на основании анализа процедур,
предполагающих закупку идентичных товаров, для того, чтобы исключить
влияние на результат особенностей объекта закупки.
Исследование проводится на базе собранного массива данных по
закупкам, заключенным с 1 января 2016 года по 31 декабря 2016 года, на
поставку расходных материалов, а именно «Перчатки латексные
хирургические стерильные неопудренные» (далее – хирургические
перчатки), сформированного на основании открытых данных,
33
Централизация заказов на медицинскую продукцию выгодна и заказчику, и поставщику // Журнал
«Московские торги»– [Электронный ресурс] – URLhttp://moscowtorgi.ru/magazine/bulletin/5589/.(дата
обращения: 17.05.2017).
40
представленных на официальном сайте единой информационной системы.
Более подробные характеристики товара представлены в Таблице 1.
Допускается анализ аналогичных товаров по указанным параметрам.
Таблица 1 – Характеристики товара «Перчатки латексные
хирургические стерильные неопудренные».
Характеристики
Требуемые
параметры
Единица
измерения
Назначение: для общехирургических
манипуляций, в том числе продолжительных
Наличие
Материал
натуральный латекс
Неопудренные для снижения риска
контактного дерматита
Наличие
Полная анатомическая форма
Наличие
Удлинение при разрыве, (до старения)
не менее 750
%
Длина перчатки, от кончика среднего пальца
до края манжеты
не менее 270
мм
Одинарная толщина ладони перчатки
не менее 0.15
мм
Одинарная толщина среднего пальца перчатки
не менее 0.15
мм
Одинарная толщина манжеты перчатки
не менее 0.13
мм
Соответствие ГОСТ Р ИСО 52238-2004
Наличие
Перчатки имеют двойную стерильную
индивидуальную упаковку (внутреннюю и
внешнюю)
Наличие
Перчатки имеют групповую упаковку в виде
картонных блоков вместимостью
не более 50
пар
Блоки упакованы в транспортную коробку,
защищающую перчатки от порчи и
загрязнений при складском хранении и
транспортировке
Наличие
Выбор предмета контракта обуславливается тем, что каждое
учреждение здравоохранения приобретает перчатки, отличие лишь в
объемах. Именно этот вид перчаток приобретается наиболее часто. Товар
является простым однородным товаром, что даѐт возможность сопоставить
цены товаров стандартного качества.
41
Данные были взяты с официального сайта государственных и
муниципальных закупок, ЕИС – с портала www.zakupki.gov.ru.
Собранный объем данных включает в себя все завершенные
закупки за обозначенный период времени.
Исходные данные содержали 96 закупок.
Таблица 2 – Количество конкурсных процедур, проведенных в 2016
г. по совместным и самостоятельным закупкам на поставку хирургических
перчаток
34
Электронный аукцион
Запрос котировок
Совместные закупки
5
0
Самостоятельные
закупки
95
1
Далее количество закупок было сокращено. Из указанной выборки
были исключены закупки, признанные несостоявшимися по следующим
основаниям:
- Отсутствие заявок в установленный документацией срок;
- Признание только одного участника, подавшего заявку на
участие в торгах;
- Все поданные заявки были отклонены по результатам
рассмотрения.
Также были исключены закупки, в которых цена за единицу
продукции в контракте не была снижена на указанный коэффициент
снижения всей суммы контракта, что является нарушением
законодательства. То есть при снижении НМЦК на определенный процент
итоговая цена за единицу продукции в контракте на часть позиций
снижена больше, чем установленное снижение, а в части наоборот либо
завышена, либо снижение отсутствует.
34
Таблица построена на базе данных, предоставленных Единой информационной системой в сфере
закупок – [Электронный ресурс] – http://www.zakupki.gov.ru/. (дата обращения: 17.05.2017).