75
ограничен требованием наибольшего благоприятствования правам и свободам,
поэтому он не может находить применение в случаях, когда в других
законодательных актах устанавливаются дополнительные гарантии прав и
свобод.
Важнейшей методологического плана позицией, вытекающей из
практики КС РФ, является - в свете актуальных задач реформирования
уголовного процесса - идея о том, что должна обеспечиваться последовательная
гуманизация уголовного права и судопроизводства, что предполагает экономию
уголовной репрессии
1
. Федеральный законодатель должен обеспечивать
нечрезмерное, гибкое и пропорциональное реагирование на противоправные
действия, исходя из понимания того, что в условиях конституционного
правопорядка предназначение государственного принуждения заключается
главным образом в превентивном использовании соответствующих
юридических средств для защиты прав и свобод человека и гражданина, иных
конституционно признаваемых ценностей гражданского общества и правового
государства
2
.
Движение в направлении гуманизации уголовно-правовой политики в
аспекте сбалансированной реализации уголовных и административно-
деликтных мер связано с оценкой возможностей использования в этих целях, в
частности, так называемых составов преступлений с административной
преюдицией, когда противоправное деяние совершается лицом, ранее уже
подвергавшимся административно-деликтному преследованию и наказанию за
аналогичные деяния, т.е. имеющим специальную административную
наказанность. Конструкция уголовно-правовых норм с признаком
административной преюдиции носит дискуссионный характер в уголовно-
правовой науке, которая демонстрирует поляризацию мнений по вопросу о
1
См., например: абз. 3 п. 3.1 мотивировочной части Постановления КС РФ от 10 октября
2013 г. N 20-П; абз. 1 п. 5.5 мотивировочной части Постановления КС РФ от 19 апреля 2016
г. N 12-П; абз. 1 п. 2.1 мотивировочной части Определения КС РФ от 17 января 2013 г. N 2-
О.
2
См.: абз. 5 п. 3 мотивировочной части Постановления КС РФ от 25 февраля 2014 г. N 4-П.
76
самой допустимости ее применения
1
, в частности, имея в виду проблему ее
согласованности с принципом nonbisinidem, приоритетную ориентацию на
оценку личности правонарушителя, а не совершенного противоправного
деяния, спорность формально-количественного критерия для изменения оценки
уровня общественной опасности деяния и перевода его в уголовно-правовую
сферу лишь по мотиву неоднократности совершения конкретного деликта.
Так, Н.Ф. Кузнецова писала по этому поводу, что между
преступлениями и проступками не количественное, а качественное различие;
ни одно административное правонарушение не обладает специфическим
криминальным свойством деяния - общественной опасностью; количество
проступков неспособно перерасти в качество преступления ("сто кошек не
могут образовать одного тигра")
2
. Впрочем, очевидно и то, что выраженная в
устойчивой неоднократности и регулярности противоправная ориентация
поведения субъекта, хотя бы каждый его проступок в отдельности и не доходит
до уровня криминальной общественной опасности, свидетельствует о том, что
административно-деликтные меры не срабатывают и не выполняют свою
функцию, а совокупный вред, причиняемый в результате такой деятельности
общественным интересам, не сводится к простой сумме вреда каждого из
совершенных проступков. Но, пожалуй, более важным является то, что
административная преюдиция - одна из возможных юридических форм такого
законодательного решения вопросов уголовной политики об ограничении
уголовно-правовой регламентации, которое позволяет осуществлять процесс
постепенной декриминализации этих деяний, имея в виду, что включение
законодателем в состав преступления указания на административную
1
См., например: Антонович Е.К., Осипов А.Л.Актуальные вопросы применения института
административной преюдиции в уголовном судопроизводстве // Адвокат. 2017. N 1; Лапина
М.А., Карпухин Д.В., Трунцевский Ю.В.Административная преюдиция как способ
декриминализации уголовных преступлений и разграничения уголовных преступлений и
административных правонарушений в современный период // Административное и
муниципальное право. 2015. N 11;
2
См.: Курс уголовного права. Т. 1. Общая часть. Учение о преступлении / Под ред. Н.Ф.
Кузнецовой, И.М. Тяжковой. М., 1999. С. 142 - 143.
77
преюдицию может стать одним из ориентиров к последующему изменению
закона. В этом плане нормы, устанавливающие административную преюдицию,
могут служить как бы "промежуточной формой" постепенного перехода от
уголовной ответственности к административной, что, однако, не исключает и
того, что в отдельных случаях они могут использоваться и для криминализации
административных проступков.
КС РФ, не подвергая сомнению правомочие законодателя в рамках
имеющейся у него достаточно широкой дискреции в области уголовно-
правовой политики воспользоваться конструкцией составов преступлений с
признаком административной преюдиции, тем не менее ориентирован на
весьма сдержанные оценки в отношении сферы, порядка и условий применения
таких составов, принимая во внимание в том числе, что "при установлении
уголовной ответственности за повторное (неоднократное) нарушение тех или
иных запретов нельзя не учитывать природу таких правонарушений,
исключающую отнесение к преступлениям деяний, хотя и противоправных, но
не обладающих действительной общественной опасностью.
Дифференцированное - без указания конкретных мотивирующих признаков -
применение публичной ответственности к административно-правовым
деликтам, одни из которых порождают, а другие не порождают
преюдициальный уголовно-правовой эффект, может рассматриваться как
отступление от принципа равенства. Вместе с тем законодатель должен внести
определенность в вопросы, касающиеся количественных и временных
показателей криминально значимой преюдициальной противоправности.
Необходимость обеспечения баланса частного и публичного начал в
уголовном судопроизводстве, гармонизации интересов лиц, в отношении
которых существуют основания полагать, что они совершили уголовно
наказуемое деяние, и потерпевших предполагает, что реализуемое в уголовном
процессе диспозитивное начало, связанное в том числе с обособлением
уголовных дел частного обвинения, которые возбуждаются по общему правилу
не иначе как по заявлению потерпевшего, не может приводить к ограничению
78
его (потерпевшего) прав и законных интересов. В Постановлении от 27 июня
2005 г. N 7-П КС РФ признал неконституционными отдельные положения УПК
РФ в той мере, в какой они не обязывают прокурора, следователя, орган
дознания и дознавателя принять по заявлению лица, пострадавшего в
результате преступления, отнесенного к делам частного обвинения, меры,
направленные на установление личности виновного в этом преступлении и
привлечение его к уголовной ответственности в закрепленном уголовно-
процессуальным законом порядке.
В Постановлении от 20 июля 2016 г. N 17-П КС РФ был затронут иной
аспект балансирования частных и публичных начал в уголовном
судопроизводстве, касающийся вновь введенного института досудебного
соглашения о сотрудничестве. КС РФ в целом привержен идее о том, что
предоставление обвиняемому возможности добиться уменьшения объема
обвинения или размера наказания в случае признания своей вины или отказа от
оспаривания предъявленных обвинений еще до проведения судебного
разбирательства либо в обмен на плодотворное сотрудничество с органом
следствия не может рассматриваться как отступающее от требований
Конституции, является общей чертой европейских систем уголовной юстиции.
Эта мера является необходимой для обеспечения эффективного
противодействия преступности, что в современных условиях делает особенно
востребованным получение информации со стороны вовлеченных в
преступную деятельность субъектов.
Вместе с тем должна обеспечиваться определенность правового
регулирования соответствующего института, исключающего возможность
злоупотреблений. КС РФ пришел к выводу о необходимости, в частности,
конкретизировать правовой статус процессуальной фигуры обвиняемого по
уголовному делу, выделенному в отдельное производство в связи с
заключением досудебного соглашения о сотрудничестве, в судебном
разбирательстве по основному делу в целях дачи показаний в отношении лиц,
обвиняемых в том же преступлении в соучастии с ним.
79
Значимое направление воздействия конституционного правосудия на
уголовное судопроизводство касается также института суда присяжных. При
всей сложности, дискуссионности связанных с конституционно-судебной
практикой в этой сфере проблем
1
, бесспорно, важным является вывод КС РФ о
том, что судопроизводство с участием присяжных заседателей как
конституционно одобряемый способ участия граждан в отправлении
правосудия, в ходе которого не профессиональный судья, а коллегия
присяжных самостоятельно принимает решение по вопросу о виновности
подсудимого, имеет "особую конституционно-правовую значимость", поэтому
законодатель не вправе "допускать произвольный и необоснованный отказ от
этой формы судопроизводства при рассмотрении дел по тем конкретным
составам преступлений, где она уже предусмотрена".
Итак, обращение к мерам уголовного характера, по мнению автора,
должно являться крайним средством. Существенное значение для оптимизации
механизма публичной ответственности и повышения ее социальной
эффективности имеет обеспечение сбалансированного соотношения и
взаимодействия уголовно-правового и административно-деликтного
инструментария с учетом присущего российской правовой традиции (и
неизвестного многим другим правопорядкам, например Австралии,
Великобритании, Германии, Швейцарии и др.) разграничения соответствующих
видов публичной ответственности.
3.4. Административное судопроизводство: притязания на учет
особенностей конституционно-правового статуса
Конституционная категория "административное судопроизводство" (ч. 2 ст. 118
Конституции) при всем многообразии научных подходов, связанных с
1
См., например: Габов А.В., Хромова Н.М. Суд присяжных в России: новая реформа //
Судья. 2016. N 5; Головко Л.В. Конституционный Суд vs суд присяжных // ЭЖ-Юрист. 2010.
N 10.
80
определением как непосредственно этого, так и смежных с ним понятий,
включая административный процесс, административную юрисдикцию
1
,
характеризуется в системе сложившейся конституционно-судебной практики
двуединым институциональным наполнением. С одной стороны,
административное судопроизводство охватывает собой судебно-
процессуальный аспект юрисдикционной формы разрешения дел, возникающих
в связи с привлечением к административной ответственности, с другой -
судебный контроль законности нормативных и индивидуальных актов
субъектов, на которые возложено осуществление функций и задач публичной
власти.
Понимание административного судопроизводства в свете судебного
контроля деятельности публичной администрации является традиционным,
тогда как включение в состав этого понятия судебного порядка привлечения к
административной ответственности дискутируется, и, соответственно,
требуются некоторые пояснения в этой части в аспекте конституционного
правопонимания. Принципиально здесь то, что в обоих случаях речь идет о
реализации судебной власти на основе принципов правосудия в связи с
разрешением дел, возникающих из публичных правоотношений, между
сторонами которых отсутствует служебное подчинение, в целях обеспечения
субъективных публичных прав личности или публичных интересов государства
и общества, подкрепляемого возможностью применения особых публично-
правовых санкций карательного или же восстановительного характера.
Еще в конце 1990-х гг. КС РФ выработал правовую позицию, согласно
которой судопроизводство по делам, связанным с рассмотрением деяний,
влекущих административную ответственность, должно быть
административным судопроизводством независимо от того, осуществляется
оно судом общей юрисдикции или арбитражным судом, и таковым же, т.е.
1
См., например: Старилов Ю.Н.Административная юстиция в России // LexRussica. 2016. N
1; Административное судопроизводство в Российской Федерации: развитие теории и
формирование административно-процессуального законодательства. Вып. 7. Воронеж, 2013;
Абсалямов А.В. и др. Административное судопроизводство / Под ред. В.В. Яркова. М., 2016.
81
административным, будет при этом предварительное производство, равно как и
производство в случаях, когда принятие решения по существу принадлежит
органам исполнительной власти, наделенным соответствующими
полномочиями
1
.
Категориально разграничивая административное судопроизводство
и административную юрисдикцию, КС РФ полагает, что Конституцией не
предопределяется необходимость рассмотрения дел об административных
правонарушениях лишь в процедуре административного судопроизводства, т.е.
только судами (судьями), и законодатель, учитывая природу и особенности
административных правоотношений, вправе наделять административной
юрисдикцией органы исполнительной власти. Однако в любом случае должно
обеспечиваться соблюдение требований ст. 46 Конституции, гарантирующей
гражданину судебную защиту его прав и свобод и право на обжалование в суд
решений и действий органов государственной власти и должностных лиц
2
.
По смыслу изложенных правовых позиций, судебный контроль
законности деятельности публичной администрации имплицитно присутствует
в производстве по делам об административных правонарушениях и неотделим
от этого производства. Вместе с тем осуществление судебного контроля
нормативных и индивидуальных актов субъектов, на которых возложено
осуществление функций и задач публичной власти, сопряжено с реализацией
публично-правовой ответственности, поскольку нарушения законности,
допускаемые в деятельности публичной администрации, являются по своему
характеру административными.
В основе административного судопроизводства лежат единые для всех
видов судопроизводства принципы правосудия, соблюдение которых является
важнейшей гарантией, которая позволяет реализовать право на судебную
защиту в полной объеме и обеспечить эффективное восстановление в правах
1
См.: абз. 2 п. 2 мотивировочной части Постановления КС РФ от 12 мая 1998 г. N 14-П. См.
также абз. 2 п. 3.1 Определения КС РФ от 5 июля 2001 г. N 130-О.
2
См.: абз. 4 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 25 сентября 2014 г. N 2095-О.
82
посредством правосудия, отвечающего требованиям справедливости. В
решениях КС РФ особо подчеркивается, что принципы состязательности и
равноправия сторон должны распространяться на все стадии
административного судопроизводства
1
.
В то же время спецификой лежащих в основе административного
судопроизводства материальных правоотношений обусловлены определенные
особенности регулятивного воздействия соответствующих конституционных
принципов в этой сфере в соотношении с иными видами судопроизводства.
В отличие от уголовно-процессуального законодательства правовое
регулирование производства по делам об административных правонарушениях
не влечет возникновения сходных с уголовным процессом ситуаций, когда
лицо, в отношении которого производство по делу прекращено в связи с его
смертью, признавалось бы виновным в его совершении фактически без
рассмотрения дела по существу, и не порождает для супруга, супруги, близких
родственников умершего лица и других заинтересованных лиц негативных
последствий. В связи с этим КС РФ не нашел оснований для распространения
на административное судопроизводство выраженной в Постановлении от 14
июля 2011 г. N 16-П правовой позиции, в силу которой прекращение
уголовного дела в связи со смертью подозреваемого (обвиняемого) требует
согласия его близких родственников
2
.
Специфика производства по делам об административных
правонарушениях характеризуется также особенностями проявления принципа
состязательности, который реализуется с учетом повышенного значения
судебного руководства процессом. Судья вправе не только исследовать
представленные в качестве доказательств протоколы и иные документы, но и в
целях проверки содержащихся в них сведений вызвать в судебное заседание как
1
См.: абз. 1 п. 3.2 мотивировочной части Определения КС РФ от 12 апреля 2005 г. N 113-О.
2
См.: Определение КС РФ от 4 июня 2013 г. N 900-О.
83
свидетеля составившее данные документы должностное лицо, что не может
расцениваться как осуществление судом не свойственной ему функции
1
.
Комплексный, основанный на сочетании судебно-процессуальной и
внесудебной составляющих характер производства по делам об
административных правонарушениях предполагает необходимость
взвешенного решения вопросов, связанных с распределением
подведомственности между административными и судебными органами, с тем
чтобы нагрузка на суды в этой сфере, характеризующейся большим числом
возникающих дел, не была чрезмерной и обеспечивались условия реального
качества судебного рассмотрения дел как собственно административно-
деликтных, так и иных категорий. Сегодня нагрузка на судей в производстве по
делам об административных правонарушениях, по оценкам специалистов,
неоправданно велика из-за нарушения принципов системности
законодательного регулирования, отсутствия четких критериев разграничения
подведомственности дел, отступлений от принципа соразмерности
административных наказаний
2
.
Вопросы судебного контроля законности деятельности публичной
администрации, включая судебный нормоконтроль, относятся к отдельному
виду административного судопроизводства, объективная специфика которого
не может не учитываться законодателем.
Уже давно было замечено, что судебное разбирательство публично-
правовых споров, интегрированное в систему гражданского судопроизводства,
переросло границы ГПК РФ, нуждается в самостоятельном процессуально-
правовом опосредовании
3
. КС РФ неоднократно, начиная с 1998 г., обращал
внимание федерального законодателя на его конституционную обязанность
предусмотреть адекватный природе публично-правовых споров судебно-
1
См.: Определение КС РФ от 18 сентября 2014 г. N 1817-О.
2
См.: Салищева Н.Г. Оптимизация деятельности судов общей юрисдикции по рассмотрению
дел об административных правонарушениях // Российское правосудие. 2016. N 10.
3
См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и
перераб. М., 2005. С. 681 - 690.
84
процессуальный механизм их разрешения
1
. Ведь производство по делам,
возникающим из публичных правоотношений, к каковым относятся и дела об
оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти,
органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или
муниципальных служащих, образует особый порядок осуществления
правосудия
2
.
В системе действующего законодательства правовое регулирование
вопросов административного судопроизводства производится в соответствии с
правовыми позициями КС РФ в обособленном кодифицированном виде, в
рамках введенного в действие с 15 сентября 2015 г. КАС РФ, который, впрочем,
не исчерпывает нормативную основу разрешения административных дел. Но
установленные КАС РФ процедуры носят общий характер, могут и должны
быть востребованы во всех тех случаях, когда прямо не предусмотрено
рассмотрение и разрешение тех или иных административных исковых
заявлений в ином судебном порядке, что нашло подтверждение и в практике
КС РФ
3
.
Специфика дел, возникающих из публичных правоотношений,
связанных с административной деятельностью и нормотворчеством, как это
вытекает из практики КС РФ, обусловлена единством частных и публичных
начал, включая как возможности личности отстаивать свои интересы во
взаимоотношениях с государством в лице любых его органов, должностных
лиц, так и публично-правовую потребность государства в исключении
незаконного нормативного правового акта из сферы правового регулирования
тех или иных правоотношений
4
. Следовательно, приоритетные задачи данного
вида судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и
1
См.: п. 7 мотивировочной части Постановления КС РФ от 16 июня 1998 г. N 19-П; п. 5
мотивировочной части Постановления КС РФ от 27 января 2004 г. N 1-П.
2
См.: абз. 2 п. 4 мотивировочной части Постановления КС РФ от 8 июня 2015 г. N 14-П
3
См.: абз. 4 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 29 сентября 2016 г. N 1937-О
4
См., например: абз. 5 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 21 декабря 2006 г.
N 555-О; абз. 3 п. 2.1 мотивировочной части Определения КС РФ от 19 июня 2012 г. N 1227-
О; абз. 3 п. 2 мотивировочной части Определения КС РФ от 23 июня 2016 г. N 1223-О