112
ограничений и обязанностей, основой для получение статуса является
необходимость сдать профессиональный экзамен, адвокаты обязаны
уплачивать сборы, лишены права на упрощенное налогообложение, имеют
сложную систему делопроизводства. В результате, страна наводнена
юристами низкого качества, не имеющими обязанности соблюдать
требования профессиональной этики, не обладающими правом на
адвокатскую тайну, активно действующими в условиях конфликтов
интересов. Адвокатура же по своей природе является главной
конституционной основой защиты прав граждан, одним из главных
механизмов гражданского общества. Указанные меры позволят создать базу
для мониторинга эффективности взаимодействия государства и гражданского
общества в сфере противодействия коррупции.
6. Включение в Федеральный закон «Об общих принццпах организации
местного самоуправления в РФ» полномочия по разработке
антикоррупционных программ на уровне местного самоуправления, их
публичное обсуждение. Создание специальной муниципальной
некоммерческой организации – дирекции такой программы. Разработка
антикоррупционных программ началась на федеральном, региональном и
местном уровнях. Представляется, что эффективность участия институтов
гражданского общества в профилактике коррупционных явлений может быть
обеспечена преимущественно на местном уровне. Для этого есть
определенные социально-политические предпосылки: – в отличие от
регионального уровня, где отношения власти и общества определяются не
напрямую гражданами, а различными институтами, их представляющими, в
муниципалитете заинтересованной стороной может выступать все местное
сообщество, а не только органы власти (они же – чиновничий аппарат, с
коррупцией в котором мы боремся!); – общее неприятие коррупции в
местном сообществе и постоянное «поддержание чистоты» может быть более
эффективным, чем разовые кампании и силовые методы борьбы с
коррупцией; – местные депутаты доступнее для граждан (избирательные
113
округа меньше, чем у депутатов регионального законодательного собрания),
большинство общественных организаций действуют именно на
муниципальном уровне, таким образом, местные нормативные акты легче
обсудить и при необходимости изменить, чем организовать аналогичные
действия на уровне субъекта РФ, – некоторые коррупционные
правонарушения, не попадающие под действие уголовного законодательства,
а также преступления мелкого масштаба и значимости могут быть пресечены
на местном уровне путем применения не силовых, «домашних» методов,
таких как публичное оповещение, общественное порицание, ограничения на
занятия муниципальных должностей, ограничения на участие в тендерах и
др.; – уровень зарплат и социальной защиты муниципальных служащих
отстает от уровня госслужащих, что сказывается на мотивации сотрудников:
«на муниципальном уровне реже, чем на областном уровне упоминается
такая причина как “чувство уверенности, стабильности”. Зато на
муниципальном уровне значительно чаще предполагается “выполнение
заказа пославших на эту работу фирм”. На муниципальном уровне также
очень часто предполагается стремление ”использовать служебное положение
для обогащения” в качестве основной причины… Результаты исследования
демонстрируют доминирование корыстных мотивов прихода на
муниципальную службу, граничащих с коррупцией.
7. Финансовая поддержка антикоррупционных иницатив общественных
организаций. Включение в законодательство о СМИ нормы о предоставлении
бесплатной (за счет средств федерального бюджета) площади (эфирного
времени, размещения на сайте и др.) для освещения таких инициатив.
Вопросам борьбы с коррупцией уделяют внимание некоторые общественные
объединения, как правило, их интересуют аспекты, связанные с профильной
деятельностью. Заметную антикоррупционную активность проявляют и
ассоциации предпринимателей и профессиональные объединения юристов.
Например, приморская ассоциация юристов подготовила и направила в
региональную администрацию проект антикоррупционного закона,
114
«содержащего комплекс превентивных мер, которые должны помочь
Приморью избавиться от клейма одного из самых коррумпированных
субъектов федерации», а Нижегородской торгово-промышленной палатой
проводятся исследования и круглые столы, посвященные вопросам
антикоррупционной политики, в структуре палаты существует комитет по
противодействию коррупции. Активно действуют общественные
организации, созданные специально с целью инициировать общественные
проекты по противодействию коррупции. В качестве примера можно назвать
«Партнерство по противодействию коррупции в Самарской области»,
«Партнерство по противодействию коррупции в Иркутской области»,
«Коалицию против коррупции в Томской области». Основные направления
деятельности таких организаций – подготовка обучающих программ
(включая выпуск учебных пособий), общественные инициативы по
повышению прозрачности деятельности органов власти и масштабов участия
граждан в делах местного самоуправления.
8. В федеральном законе определить формы участия представителей
общественности в государственных комиссиях, решающих кадровые
вопросы в государственной гражданской службе.
Эффективность данной формы взаимодействия будет весомее, если:
а) количество представителей (или голосов) будет увеличено до того
уровня, который обеспечивает реальное участие в принятии решения
(полагаем эта доля должна достигать трети участия);
б) процессуальный статус таких представителей будет уточнен,
например, при расхождении мнений их позиция должна преодолеваться
путем специального голосования квалифицированным количеством голосов;
в) отличная от официальной позиция представителей общественности
должна получить публичное звучание путем обнародования на сайте
соответствующего органа. Усиление позиций представителей
общественности потребует, конечно, иных требований к кандидатурам самих
представителей.
115
9. Включение в положения, определяющие статус федеральных
органов исполнительной власти, обязанностей публичных органов по
раскрытию информации о своей деятельности и предписания в некоторых
случаях форм доведения информации до общества – размещение на
официальном сайте. Транспарентность деятельности публичного органа.
Необходимые процедуры могут быть закреплены, в частности, в
административных регламентах.
К числу возможных способов передачи информации от государства к
обществу могут быть использованы:
Размещение официальных текстов решений для
неопределенного круга пользователей (любых заинтересованных лиц)
на официальных сайтах соответствующих органов.
Проведение электронных торгов по закупкам товаров
(работ, услуг) для государственных или муниципальных нужд.
Обсуждение общественно значимых вопросов на интернет-
форумах, блогах, порталах, твитерах и иных новообразований в сети
Интернет.
Мониторинг правоприменения.
10. Обязательная антикоррупционная экспертиза проектов законов в
рамках федерального и регионального законодательного процесса
экспертным советом, сформированным из представителей общественных
организаций, аккредитованных при соответствующем законодательном
органе государственной власти на основании установления в учредительных
документах соответствующих организаций правозащитной или
антикоррупционной деятельности в качестве одного из основных видов
деятельности организации.
11. Обязательное проведение публичных парламентских слушаний по
любым законопроектам, предусматривающим взаимодействие
государственных органов (должностных лиц) и граждан либо организаций с
приглашением представителей общественных организаций, в учредительные
116
документы которых правозащитная или антикоррупционная деятельность
указана в качестве одного из основных видов деятельности.
117
Заключение
За все прошедшие годы Государство, как институт управления
обществом, так и не обеспечило гражданам их задекларированное в
Конституции равенство перед Законом и Судом. В итоге
правоприменительная практика, которая обязана основываться на принципе:
«Человек не виновен, пока не доказано обратное», дуализировала этот
принцип на: «Человек виновен! А теперь пусть доказывает обратное»; и на
«Вина человека – это ещё не повод для его обвинения». Думаю, не нужно
объяснять, с какими категориями граждан соотносятся данные максимы.
Причём ситуацию усугубляет УК РФ, в котором за одни и те же
преступления для государственных должностных лиц создаются
привилегированные условия привлечения их к ответственности, а также
дополнительные препятствия к их уголовному преследованию.
Существенным образом повлиять ни исправление дефектов
правоприменения могла бы сама судебная система. Но она у нас базируется
на равноправной состязательности сторон, подтверждённой фактами и
доказательствами, только в теории. А процессуально - на интерпретации
судьями информации о фактах и доказательствах… и на почти абсолютной
безнаказанности судей даже за заведомо сфальсифицированные
решения. Сегодня судебная система нуждается не в реформаторстве внешней
атрибутики, но в реформе идеологии отечественного судопроизводства,
которое у нас, по сути, «скатилось» в римское репутационное право, с его
непреложным постулатом: «Прав тот, у кого больше прав»! Кстати, с точки
зрения Древнего Рима – это была самая справедливая система на свете.
Не менее существенным фактором, нивелирующим
антикоррупционную концепцию государства является чрезмерная
забюрократизированность правоохранительных органов, где неимоверно
раздутые в ущерб оперативной работе административно-штабные структуры
буквально мордуют нижестоящие подразделения приказами, директивами
инструкциями и инспекциями. В итоге барражирующая по
118
правоохранительным ведомствам отчётность выходит за все пределы
разумного и лишь ужесточает пресловутую «палочную систему», которая в
приоритетном порядке самым негативным образом отражается на гражданах,
неугодных местным властям. Последние повсеместно обложились псевдо
общественными советами и дружно рапортуют по инстанциям об «успешном
опыте работы с институтами гражданского общества».
Тем не менее, отменять порочную практику, когда жалоба на
должностное лицо в результате брожения по бюрократическим кабинетам
спускается на исполнение к должностному лицу, на которое изначально была
подана жалоба, - никто не отменял. И, судя по обсуждаемым «новым
антикоррупционным инициативам», этот порочный круг никто менять не
собирается – разве что подправить многообещающими инициативами, о
которых забывают на следующий день после их одобрения «на самом верху».
Если забюрократизированность правоохранительных органов выходит
за все пределы разумного, то обюрокрачивание страны, можно сказать, у нас
вообще пределов не имеет. Сегодня стараются не вспоминать, но знаменитая
административная реформа 2000-го года закрепляла за председателем
правительства пятерых заместителей, среди которых два являлись
профильными министрами. При этом в министерствах запрещалось иметь
более четырёх заместителей руководителя. Чтобы понять, насколько
изменилось это соотношение в наши дни, достаточно посмотреть на
современную структуру органов исполнительной власти, в которой за эти
годы количество ведомственных субъектов выросло практически на 60% (с
57-ми до 82-х). Что же касается региональных и местных уровней
государственного управления, то это тема требует отдельного разговора,
потому что там границы пропорции: «как было – что стало» - на порядки
внушительнее. Например, в правительстве Московской области, состоящей
из 36-ти районов, сегодня «трудится» свыше десяти тысяч человек.
Прибавьте к этому чиновников районного, городского и поселкового уровней
и вы получите приблизительную картину плотности управленцев на одну
119
административно-территориальную единицу страны. Хотя в данном
контексте любые цифры будут некорректны, потому что не учитывают
выведенные за пределы статистики государственных и муниципальных
служащих государственные учреждения в виде концернов, корпораций и
акционерных сообществ, в которых легионы клерков заняты ничем иным, как
исполнением надзорных разрешительных бюрократических функций.
То есть, несмотря на «решительную борьбу с бюрократией» её
управленческие, распределительные, регламентирующие и контролирующие
возможности неумолимо расширяются, порождая всё новые противоречия
между лицами, наделёнными властно-ревизионными полномочиями и
обществом. Потому что, вы же не будете спорить, что в нашей стране
«проверяющий» - это не функция должностного лица, а его «привилегия»?..
В свою очередь стремление к закреплению и сохранению
«корпоративной привилегированности» естественным образом формирует и
консолидирует «корпоративную солидарность», которая неизбежно
противостоит и сопротивляется любым реформам, так как видит в них угрозу
сложившемуся статус-кво отечественной бюрократии. И в этом смысле
требования президента о «персонификации ответственности» в системе,
изначально основанной на «коррумпированной безнаказанности» логически
будут подводить систему власти лишь к ещё большему конформизму и
закрытости.
В то же самое время популярные ныне разговоры о каком-то контроле
власти со стороны гражданского общества через «общественные советы» и
«общественные палаты» - это не более чем ретуширование неэффективности
антикоррупционной политики, зиждущейся на формализме её реализации.
Все эти «официализированные» структуры с приставкой (при-…), по сути,
выполняют всего лишь две функции – удовлетворяют честолюбивые
амбиции людей в них присутствующих и легитимизируют деградацию
отечественного парламентаризма, в котором наши «народные избранники»
уже, кажется, и не помнят, для чего, собственно, они предназначены. И
120
вместо того, чтобы защищать интересы избравших их граждан от
волюнтаризма государственной бюрократии, самоотверженно отстаивают
интересы бюрократии от любых «посягательств» со стороны общества.
То есть общественный контроль над властью – в демократическом
государстве это и есть, прежде всего, прерогатива и обязанность депутатов.
Но в нынешних условиях даже упоминать об этом - уже как-то неловко.
Наши депутаты не только легитимизируют привилегированность
административно-бюрократического аппарата над обществом, но и, что
называется, «по щелчку» законодательно оформляют любые его социально-
экономические преференции.
Иными словами, при существующем порядке вещей, когда борьба с
коррупцией в бюрократии ведётся бюрократическими же методиками и «бьёт
по хвостам» без устранения причин, - любые реляции о каких-то даже
промежуточных результатах всегда будут «преждевременны». Чтобы
убедиться в этом, достаточно поднять комментарии «экспертов»* в
экстраполяции развития дела «Оборонсервиса». И никакие репрессивные
механизмы, по существу, положения не изменят и никоим образом не
повлияют на транспонирование антикоррупционных усилий государства в
национальную идеологию.
При этом существуют принципиально иные методы противостояния
коррупции. Они просты, эффективны и, что называется, «лежат на
поверхности». На протяжении ряда лет мы их неоднократно обсуждали
практически на всех уровнях моделирования государственной
антикоррупционной политики. Но именно по тому, что эти методы
действительно просты и реально эффективны, они под любыми предлогами
отторгаются государственными «модераторами антикоррупционной
риторики». Так как априори «модераторы» сами являются «болтиками и
винтиками» системы, в которой коррупция является неотъемлемой её
частью. Как следствие, мы уже который год «топчемся по кругу»,
периодически радуясь заявлениям, типа: «Мы и дальше будем самым
121
серьёзным образом… вне зависимости от должности и партийной
принадлежности, с корнем вырывать эту заразу», и недоумевая над отчётами,
мол: «Очевидно, что состоянием борьбы с коррупцией недоволен никто - ни
наши граждане, которые считают коррупцию одной из самых серьёзных
проблем, одним из самых больших вызовов нашему государству, ни
чиновники, ни сами коррупционеры»!..
Решение проблемы коррупции в других странах. То, что коррупция
есть зло, которое угрожает нормальному функционированию государства,
еще в средние века поняли в Европе, особенно в странах, выбравших
либеральный путь развития. Борьба с коррупцией велась с переменным
успехом, но наиболее впечатляющих успехов в некоторых странах удалось
добиться только в 20-м веке. Прежде всего, стоит отметить такую страну, как
Сингапур, в которой в 1965 году уровень коррупции был самым высоким в
мире, а в настоящее время эта страна имеет самый низкий уровень
коррупции. Как же удалось добиться таких результатов?
В первую очередь была проявлена и провозглашена политическая воля
руководства страны, и первым действием по преодолению коррупции было
создание специального Бюро по расследованию случае коррупции, которое
подчинялось непосредственно главе государства. Сотрудники Бюро имели
исключительные полномочия и ни от кого не зависели. Далее был
предпринят комплекс мер, включающий: строгую регламентацию действий
чиновников и повышение их зарплаты, повышение независимости судебной
системы также со значительным повышением зарплаты судей, ужесточение
законодательства в части наказаний за коррупционные действия,
дорегулирование экономики в целях снятия различных административных
барьеров, жесткие акции по наказанию выявленных участников
коррупционных дел. Главная причина успеха заключается в том, что все эти
меры проводились комплексно и последовательно, пока не была достигнута
цель.
Подобным же образом власти действовали в Швеции, где в 19-м и начале 20-