92
в интересах частных или государственных компаний, за что в последующем
получать в награду определенные преимущества.
Серьезные проблемы с коррупцией испытывает сегодня и Германия,
что подталкивает ее к активным антикоррупционным действиям. Одним из
основных правовых средств борьбы с коррупцией в этой стране стали нормы
федерального закона о дисциплинарном режиме государственной службы,
Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов. Неудержимый рост
коррупции обусловил принятие в августе 1997 г. также специального закона
«О борьбе с коррупцией», который ограничил возможность госслужащих
заниматься дополнительной деятельностью, предусматривает суровые меры
наказания за уход от декларирования доходов, не говоря уже о взятках,
протекционизме, незаконной предпринимательской деятельности.
Должностное лицо, получившееся взятку почти автоматически наказывается
лишением свободы не менее шести лет.
К Германии предусмотрена ответственность депутата, в случае если на
сессии он голосует в соответствии с предшествующим сговором, сулящим
личную выгоду. Служащие и доверенные лица хозяйственного объекта
подвергаются наказанию, если они при получении товаров и оказании услуг
предпочитают (в обход конкурентных правил) иметь дело с выгодным
клиентом. Предусматривается также ответственность за действия по
отмыванию денег, полученных преступным путем.
Страны СНГ. Анализ практики правового обеспечения
антикоррупционной стратегии Союза Независимых Государств позволяет
выделить несколько наиболее характерных для его стран моментов:
во-первых, все страны СНГ единодушны в характеристике коррупции,
как явления опасного, сложного и многогранного, отражающего глубинные
противоречия правовой системы. Коррупцию квалифицируют как самую
большую угрозу национальной безопасности и делают вывод о
необходимости формирования эффективных механизмов противодействия
этому социальному злу;
93
во-вторых, все понимают, что коррупция возникает, развивается и
трансформируется одновременно с государством, правом и бизнесом.
Поэтому борьба с коррупцией должна носить всеобъемлющий системный
характер , опираться должна на прочное антикоррупционное национальное и
международное законодательство и эффективную правоохранительную
систему, относиться к ней с «добреньким снисхождением» вряд ли
оправдано;
в-третьих, в самом широком смысле коррупция трактуется как
использование власти и должностного положения в личных интересах, а
также в интересах третьих лиц. Более того, Коррупция во многих странах
стала естественной социальной средой существования преступного мира,
государство все больше приобретает признаки коррупированного
государства, которое не только не пресекает, а скорее, напротив, своими
действиями как бы поощряет коррупцию (понятно, не публично и
официально), делает ее все более изощренной, а, значит, и более опасной. В
таких условиях, как говорил в свое время известный российский юрист
П.А.Берлин, взятка сплошь и рядом выступает в «конституционной роли»
10
;
в-четвертых, во всех странах СНГ приняты национальные стратегии,
планы, программы и специализированные законы, направленные на борьбу с
коррупцией, сформированы официальные и общественных структуры по их
реализации. Сделано это в форме многочисленных совещательных,
консультативных, координационных и экспертных структур;
в-пятых, развитие законодательства в сторону усиления не только
уголовной и административной, но и моральной ответственности за
правонарушения коррупционного характера.
10
Берлин П. Русское взяточничество как социально-историческое явление //
Современный мир. 1910. № 8. С. 56. Цит. по кн.: Голосенко ИЛ. Феномен
«русской взятки»: очерк истории отечественной социологии чиновничества //
Журнал социологии и социальной антропологии. 1999. №3. том II.
94
В качестве типичного для стран СНГ может быть представлен опыт
антикоррупционной деятельности Республики Казахстан. Старт
антикоррупционной кампании здесь был дан почти пятнадцать лет назад с
принятием в 1998 году закона «О борьбе с коррупцией». Затем в логической
последовательности былионов исполнительной власти, объективнее
оценивать достигнутые успехи, своевременно снимать. Утверждены три
государственные антикоррупционные программы, в которых была
представлена стратегия борьбы с коррупцией и ее правовое сопровождение,
детально прописаны меры, которые предполагалось реализовать в рамках
единой национальной антикоррупционной стратегии.
Но претворение в жизнь намеченного особого успеха не имело. Страна
не смогла в рейтинге коррумпированности (по данным «Транспэренси
Интернейшнл»), подняться выше 120 места. Поэтому 14 апреля 2005 г.
Президент Республики Казахстан подписал указ «О мерах по усилению
борьбы с коррупцией, укреплению дисциплины и порядка в деятельности
государственных органов и должностных лиц». Одновременно была
утверждена новая пятилетняя государственная программа борьбы с
коррупцией, проведена ревизия нормативной антикоррупционной правовой
базы республики на предмет выявления документов, отдельных статей и
норм, провоцирующих и способствующих совершению коррупционных
правонарушений. Ввели в действие Кодекс чести государственного
служащего.
Разработали также типовое положение об аттестации служащих,
внедрили должностную регламентацию с достаточно четкими стандартами
прав, обязанностей, ограничений и запретов по каждой категории
государственных и муниципальных служащих. Пересмотрели также
квалификационные требования и условия заключения служебных
контрактов. Одновременно установили критерии, направленные на
обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора социальных
льгот, в достаточной степени стимулирующих добросовестный труд и
95
гарантирующих высокую престижность социального положения служащего
после его отставки.
В республике сформированы специализированные органы по борьбе с
коррупцией: в статусе консультативно-совещательного органа при
Президенте РК создана комиссия по вопросам борьбы с коррупцией и
соблюдению служебной этики госслужащими; Высший правительственный
дисциплинарный совет по борьбе с коррупцией; Агентство по борьбе с
экономической и коррупционной преступностью в статусе республиканского
министерства; дисциплинарные советы на общественных началах во всех
государственных и муниципальных органах власти, во всех государственных
корпорациях и финансовых структурах.
В числе важнейших антикоррупционной задачи считается устранение
причин «теневой экономики», прекращение утечки капиталов за пределы
страны и создание условий для возврата национальных финансовых средств
в реальный сектор экономики Казахстана. В числе экономических мер –
сокращение наличного денежного оборота путем внедрения безналичных
электронных технологий банковских расчетов; устранение условий,
способствующих «отмыванию» незаконно накопленных капиталов; правовое
ограничение массового обналичивания денежных средств; введение
комплексного банковского контроля деятельности финансово-
промышленных групп.
Не меньший интерес представляет опыт реализации
антикоррупционных стратегий других государств СНГ и некоторых стран
бывшего социалистического содружества (Белоруссии, Венгрии, Эстонии,
Польши, Литвы, Латвии, Чехии), которые стали на путь активного
противодействия коррупции и правового оздоровления общественных
отношений, прежде всего отношений в системе государственной и
муниципальной службы.
Примером могут служить усилия по обузданию коррупции в сфере
государственных закупок. Главное здесь:
96
- совершенствование нормативно-законодательной базы. Во всех
указанных государствах принимаются специальные антикоррупционные
законы, программы и хартии, внедряются стандарты результативности,
новые правила и административные процедуры, регулирующие вопросы
тендеров, закупок и аудиторской деятельности, т.е. делается все то, что
создает здоровую деловую среду, позволяющую контролировать ситуацию и
применять соответствующие санкции в случае необходимости;
- стимулирование антикоррупционных усилий на проектном и
ведомственном уровне. С этой целью принимаются пакты о
добропорядочности, требующие и от подрядчиков и госслужащих отказаться
от практики дачи и получения взяток, организации так называемых «откатов»
и «распилов». Тут же предусмотрены санкции за нарушение достигнутых
соглашений. Прозрачность отношений между государственными и частными
структурами обеспечивается путем обнародования тендерной документации,
проведением аудиторских проверок, участия в переговорах представителей
общественности. Все это формирует среду честности и доверия,
принципиально отличающуюся от той атмосферы, которая господствовала
еще 10-15 лет назад;
- повышение уровня честности и профессионализма специалистов,
занятых в сфере организации торгов и тендеров:
а) создания специальных учебных программ;
б) учреждения профессиональных ассоциаций,
в) разработки кодексов корпоративной и деловой этики,
г) мониторинга и аттестации предприятий;
д) разработке минимальных стандартов в области государственных
подрядов; е) заключения пактов добропорядочности.
Искушение вступить в сговор и разделить полученную
административную ренту, особенно после успешного проведения тендеров и
заключения контрактов, очень сильно и для многих становится
непреодолимым препятствием. В атмосфере таких взаимовыгодных
97
отношений сдержать коррупцию очень непросто. Остается одно -
договариваться о честном и конструктивном сотрудничестве.
Именно с целью реализации идеи конструктивного и
высоконравственного сотрудничества Transparency International под эгидой
Всемирного экономического форума в Давосе (Швейцария) предложила к
внедрению так называемый пакт добропорядочности - «инструмент
предотвращения коррупции», как «свод принципов ведения бизнеса и
противодействия взяточничеству». Пакт представляет собой соглашение
между официальными структурами государства, учреждением,
осуществляющим госзакупки, и претендентами на контракты, закрепляет
здоровые правила рыночного поведения, включая поведение полного
неприятия взяточничества и предательства.
Документ предполагает заключение специального соглашения о
порядке взаимоотношений между заказчиком - правительством,
министерствами, другими структурами государственного управления и
бизнесом, как исполнителем и равноправным участником конкурса на
выполнение государственного заказа. В пакте содержится «железобетонное»
правило - не платить, не предлагать, не вымогать и не принимать взятки, не
участвовать в сговорах с конкурентами и не предавать партнера с целью
получения более выгодного контракта или иной выгоды, т.е. не участвовать в
никакой незаконной деятельности ни во время заключения, ни во время
исполнения контракта. Реализуется пакт не в принудительном правовом
порядке, а обеспечивается общественным мнением под давлением коллег,
обеспечивает своего рода независимый контроль и общественную
подотчетность.
Подобные «пакты добропорядочности» давно успешно применяются в
странах латиноамериканского континента, в том числе в Аргентине,
Колумбии, Эквадоре, Мексике. Используется эта форма и в Корее.
Корейский пакт добропорядочности уникален тем, что требует от
подрядчиков принесения «клятвы честности» в течение 10 дней после
98
заключения контракта, в противном случае они лишаются контракта.
Подрядчики также должны дать согласие на применение строгого наказания
за нарушение пакта, включая отстранение от работ. Чиновники,
участвующие в отработке контракта, также приносят клятву честности как
перед партнером, так и перед своим руководством. При этом соглашается на
строгие санкции по отношению к себе в случае нарушения клятвы. Тем
самым пакт гарантирует, что никто из участников договоренности не
позволит себе двойную игру, что процесс управления проектом будет
беспристрастен.
Между тем следует иметь в ввиду, что многие, казавшиеся на первый
взгляд вполне эффективные, механизмы антикоррупционного действия, в
ряде стран завершились провалом. Оказывается, что формирование
надзорных ведомств, антикоррупционных комиссий и структур по контролю
за исполнение норм служебной этики, принятие всевозможных
антикоррупционных законов, указов и этических кодексов во многих случаях
оказались малопродуктивными.
Чаще всего неудачи связаны с неправильной расстановкой
приоритетов, а также забвение того, что внесистемное усиление
правоприменительной антикоррупционной практики сокращает
распространенность взяточничества на одном или нескольких направлениях,
но непременно провоцирует рост коррупции на других, чаще всего еще более
важных. Количество взяток сокращаться, а вот размеры отдельных взяток
резко возрастают. Этот тезис доказывает история современной России. Если
в 2009 г. средняя взятка на элитном уровне равнялась 9 тыс. рублей, в 2010
году – 61 тыс. руб., то сейчас – превышает 250 тысяч. Не меньше впечатляет
коррупция на бытовом уровне: посещение медицинских учреждений,
общение с сотрудниками МВД, получение справки в ЖЭКе или зачета в вузе
обходится уже не коробкой конфет, а суммой не меньше 6 тысяч рублей.
Вывод: в разных условиях следует применять разные средства, причем
99
антикоррупционные действия должны носить тотальный системно-
комплексный характер.
И еще один не менее важный урок: нельзя сосредоточивать
антикоррупционные усилия исключительно на государственном секторе —
антикоррупционные программы и соответствующее им законодательство
должны охватывать и государственный, и частный хозяйственный сектор,
должны касаться сферы социально-бытовых услуг и системы культурно-
развлекательных отношений.
Исследование зарубежного опыта противодействия коррупции
позволяет констатировать, что антикоррупционная политика за рубежом
рассматривается как краеугольный камень стратегии модернизационного
развития страны. Однозначно и то, что борьба с коррупцией не должно
ограничиваться декларациями о намерениях. Здесь нужна сильная
политическая и административная воля. Не обойтись и без хорошо
отлаженных механизмов правового, организационно-кадрового и
информационно-разъяснительного обеспечения политики противодействия
коррупции.
К числу наиболее важных мер предупреждения, пресечения и
искоренения причин коррупции, как свидетельствует опыт успешных в деле
противодействия коррупции стран, можно отнести:
- формирование высокоэффективной правовой стратегии и прочного
антикоррупционного законодательства, которые антикоррупционную
составляющую государственной политики трактуют в качестве
краеугольного камня поступательного развития страны;
- создание хорошо отлаженной системы государственных органов,
организаций и подразделений, способной на высоком профессиональном
уровне обеспечить качественное претворение в жизнь принятых
антикоррупционных решений. Успешная антикоррупционная стратегия
возможна лишь в рамках широкомасштабной институциональной реформы
ГиМУ, в том числе и в первую очередь судебных и налоговых органов.
100
Успеху будет способствовать создание политически независимых
антикоррупционных комиссий, специальных следственных структур,
учреждение должностей независимых прокуроров;
- демократизация управленческих процессов, повышение уровня его
прозрачности; улучшение контроля и отчетности; ограничение свободы
действия недобросовестных работников; уменьшение монополизма власти.
Директивно-принудительные методы необходимо использовать с
максимально возможной осторожностью и только в тех странах, где
верховенство закона ограничивается декларациями, где политическая
легитимность находится под вопросом;
- создание институционального механизма решения кадровых
вопросов, исключающего возможность преследования руководителями узких
политических, а тем более частных меркантильных интересов. Важнейшим
средством противодействия коррупции могут стать периодические
реорганизации (но без перебора) и кадровые чистки руководящей среды
государственного управления, внедрение специального кодекса
антикоррупционной этики;
- повышение профессионализма служащих, придание государственной
и муниципальной службе большей прозрачности. Цель - служащий не
должен делать ничего такого, что могло бы вызвать у окружающих
подозрение в его корыстной заинтересованности в получении запрещенных
законом преимуществ, причем неважно каких – материальных или
нематериальных;
- забота об оптимизации материального стимулирования и социальной
защиты го¬сударственных и муниципальных служащих. Зарплата должна
быть достаточно высокой с тем, чтобы обесценить доходы от взяток - вот
принцип, который должен быть положен в основу политики противодействия
коррупции. Только так можно «удержать» высококвалифицированные кадры,
стимулировать добросовестный труд, создать благоприятные условия для
карьерного роста сотрудников;
101
- внедрение единых административных регламентов и системного
контроля за фактами нарушений порядка предоставления и преднамеренной
фальсификации финансово-имущественных деклараций, неправомерного
использования общественного имущества и денежных средств в частных
интересах;
- заключение пактов добропорядочности и внедрение кодексов этики;
- внедрение современных информационных и коммуникационных
технологий противодействия коррупции.
Многое из зарубежного опыта может быть адаптировано и учтено при
реализации российской уже нынешней Национальной антикоррупционной
стратегии. Это касается:
а) развития правовых основ противодействия коррупции;
б) активизации институтов гражданского общества в противодействии
коррупции;
в) устранения коррупциогенных факторов, препятствующих созданию
благоприятных условий для привлечения инвестиций;
г) оптимизации условий, процедур и механизмов государственных и
муниципальных закупок, в том числе посредством проведения открытых
тендеров и аукционов в электронной форме;
д) повышения значимости комиссий по соблюдению требований к
служебному поведению и урегулирования конфликта интересов;
е) перехода от составления карт коррупции к управлению
коррупционными рисками;
ж) разработки гибких форм мониторинга коррупционных
правонарушений в целях своевременного принятия мер координирующего и
стимулирующего воздействий;
з) повышения качества профессиональной подготовки специалистов в
сфере предупреждения, предотвращения и непосредственного
противодействия коррупционным проявлениям;