102
Глава 3. Основные направления совершенствования законодательства в
сфере противодействия коррупции.
Какой же из способов борьбы с коррупцией подходит для России?
Большинство ответивших на этот вопрос (61,7%) независимо от их
образования, социального положения и материального обеспечения,
наиболее эффективным считает уголовное наказание. На втором месте идет
совершенствование законодательства (36,5%), на третьем — политическая
воля правительства (30%). Публичное нравственное осуждение в ряду этих
мер считается самым малоэффективным. Впрочем, осуждение коррупции
через средства массовой информации, огласку судебных дел также можно
отнести к средствам морального воздействия через механизм общественного
мнения
11
.
Силовые структуры без чрезвычайных прав не смогут справиться с
преступностью в современной России. Но, дав им такие права, сможет ли
общество контролировать, как они этими правами распорядятся? Нынешняя
система криминальных связей настолько тесно переплетена с системой
легальных, законных связей (экономических, общественных, вплоть до
связей с правоохранительными органами), что никакие прямые меры борьбы
с преступностью не смогут дать эффекта, если не будут подкреплены
11
Данные социологического опроса Журнала "Чиновникь" – электронное
информационно-аналитическое издание.
103
системой таких законодательных актов, которые провели бы четкую грань
между сферой законного и незаконного.
Для борьбы с коррупцией необходимо утверждение принципов
правового общества и нравственных идеалов в сознании каждого человека.
Нужно оздоровить общество после всех проведенных на нем экономических
и социальных экспериментов. Это в какой-то степени поможет справиться с
такой злободневной проблемой как коррупция. Важным направлением
борьбы с коррупцией становятся правовая стабилизация, четкое нормативное
регулирование отношений собственности, статуса собственника, четкое
разграничение между сферой законного и незаконного.
Большое значение приобретает формирование правовой культуры
чиновников. Наши исследования показали, что отношение самих служащих к
праву и законам далеко от идеального и отражает общее состояние правовой
культуры в обществе, сложившееся в предшествующие десятилетия
правового нигилизма. На вопрос: «Каким должно быть отношение
служащего к законам?», чиновники ответили следующим образом:
Другое направление — открытость деятельности чиновников,
превращение государственной службы в «службу гражданского сервиса» для
населения.
104
Деятельность государственных служащих регулируется правом и
моралью. Мораль и право даже в своих различиях теснейшим образом
взаимосвязаны друг с другом. Если в обществе деградируют нравственные
устои жизни, то право обесценивается. Применительно к современным
реалиям справедливо будет заметить: недостаток нравственности не может
быть заменён хорошим законодательством, судом, администрированием. Без
нормального духовно-нравственного развития людей нет правильной
политико-правовой, государственной жизни.
Взаимосвязь нравственных и правовых аспектов коррупции не
вызывает сомнения. Человек с твердыми моральными устоями меньше
подвержен соблазнам коррупции. Однако даже в развитых странах не
уповают на моральную устойчивость чиновников, а стремятся как можно
больше регламентировать поведение служащих не моральными нормами, а
правовыми актами. Интересен в этом плане опыт разработки этики
служащего в Великобритании. В Кодексе поведения служащего записано:
«Принятие каких-либо подарков за выполнение или невыполнение чего-либо
в связи со своей официальной должностью является правонарушением. Вы
должны сообщать... о любых предложениях благодарности». Исключение
составляют мелкие подарки (настенный календарь) и акты приемлемой
гостеприимности (чашка кофе, билеты в театр). Так, государственный
служащий в Англии может принять обед, если его стоимость не превышает
19,95 $. Нарушение правил карается по закону.
Подлинно эффективным может стать лишь такое право, которое
прочно опирается на нормы общественной морали, соответствует
нравственным представлениям общества, его культурным и духовным
ценностям. Люди, призванные обеспечивать и регулировать связь между
обществом и государством должны в первую очередь неукоснительно
соблюдать и нормы права, и нормы морали для обеспечения интересов
гражданского общества. Государственная должность – это должность,
облеченная доверием, и предполагает выполнение обязанностей в интересах
105
государства. Открытое гражданское общество с высокой правовой культурой
– вот эффективный путь борьбы с коррупцией.
106
3.1 Обоснование необходимости совершенствования
антикоррупционного законодательства.
10 января 2009 г. вступил в силу первый в отечественной истории
Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии
коррупции» (далее — Закон), принятие которого ознаменовало качественно
новый этап в реализации уголовной политики в области борьбы с
коррупционными правонарушениями. Несомненно, сама идея Закона —
создание нормативной базы для противодействия коррупции, в том числе
формирование понятийного аппарата, закрепление принципов,
организационных основ противодействия коррупции, мер по ее
профилактике, — требует поддержки и одобрения. Но все эти плюсы
многократно нивелируются недостатками Закона, о которых пойдет речь в
настоящей статье.
Внимание Закона в основном сосредоточено на такой фигуре, как
государственный (муниципальный) служащий. Статьи 8—12 Закона,
предусматривающие конкретные меры по противодействию коррупции,
посвящены только указанной категории чиновников. Вместе с тем следует
отметить, что существуют также лица, замещающие государственные
должности Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и
муниципальные должности, которые не являются государственными и
муниципальными служащими, следовательно, полностью исключаются из
сферы действия Закона. Данное ограничение в криминологическом плане
совершенно необоснованно, ведь наиболее опасными проявлениями
коррупции являются преступления, совершаемые лицами, замещающими
государственные и муниципальные должности (судьи, губернаторы,
министры, мэры, депутаты и т. д.).
Борьба с коррупцией в России по традиции приобрела черты кампании:
в погоне за показателями правоохранительные органы стали привлекать к
уголовной ответственности преподавателей вузов, инспекторов ГИБДД,
врачей, прочих должностных лиц, стоящих на последних ступенях
107
современной «табели о рангах», на фоне процветающей коррупции в высших
эшелонах власти. Данная «стратегия» вызывает одновременно и удивление, и
отторжение подобных приоритетов, значительно снижает авторитет
проводимой политики в указанной выше сфере.
Закон во многом является рамочным, содержит небольшое количество
мер практической направленности. Но и эти меры представляются
совершенно неэффективными, не имеют необходимого потенциала для
решения поставленных задач.
Проанализируем данные меры.
1. Согласно ст. 8 Закона на служащих возложена обязанность
представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах
имущественного характера. Указанная мера уже предусмотрена в ст. 20
Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной
гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон о госслужбе),
но свою эффективность доказать не смогла. Представляется, что и после
повторного закрепления в Законе она не поможет выявить нелегальные
доходы служащего, изобличить его в совершении коррупционного
правонарушения. Декларация о доходах и имуществе будет формально
содержать указание на то денежное содержание, которое выплачивается
служащему, а также на имущество, которое находится в собственности
служащего и членов его семьи.
2. Предусмотрена обязанность государственных и муниципальных
служащих уведомлять об обращениях в целях склонения к совершению
коррупционных правонарушений (ст. 9 Закона). Данное нормативное
положение вводит новый для современного российского законодательства
институт доносительства о совершении преступления и правонарушения.
Указанный институт в целом, видимо, не нарушает принципов
демократического государства, он может использоваться и в
противодействии коррупции. Однако соответствующие нормы
скомпрометировали себя в советский период, и в настоящее время
108
общественное мнение вряд ли поддержит их широкое применение. Полагаем,
в силу сложившейся традиции государство все еще воспринимается не как
институт, подконтрольный гражданскому обществу, а как механизм
принуждения и подавления. Поэтому не стоит возлагать на ст. 9 Закона
больших надежд.
3. Законом регулируются отношения при возникновении конфликта
интересов на государственной и муниципальной службе — ситуации, при
которой личная заинтересованность служащего влияет или может повлиять
на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей
(статьи 10 и 11). Порядок разрешения указанного конфликта закреплен, в
частности, в ст. 19 Закона о госслужбе. Отсутствие практики применения
соответствующих норм свидетельствует об их неэффективности; нет
примеров, когда данные нормы предотвращали бы проявления коррупции.
Действующие в органах власти комиссии по урегулированию конфликта
интересов работают «для галочки».
4. На гражданина, уволенного с государственной или муниципальной
службы, налагаются ограничения при заключении им трудового договора (ст.
12 Закона). Например, в течение двух лет после увольнения с
государственной или муниципальной службы гражданин имеет право
замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, если
отдельные функции государственного управления данными организациями
входили в его должностные (служебные) обязанности, с согласия
соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному
поведению. Пункт 3 ст. 17 Закона о госслужбе содержит аналогичную норму
об ограничениях, налагаемых на гражданина, уволенного с государственной
или муниципальной службы, при заключении им трудового договора.
Ситуация аналогичная: очередное переписывание в Законе норм, уже
установленных иными актами и также не применяющихся на практике.
109
Таким образом, Закон, по сути, не создает жизнеспособного
инструментария противодействия коррупции. Характер замечаний к Закону
указывает на необходимость его существенной переработки. Стоит отметить,
что указанных недостатков можно было избежать, если бы Закон на стадии
его разработки и принятия широко и критически обсуждался среди
специалистов и в научных кругах. Искреннее удивление вызывает тот факт,
что отмеченные недостатки, будучи очевидными, крайне редко
анализируются практиками и учеными, слабость Закона предпочитают не
замечать. Одной из немногих работ, в которых содержится конструктивная
критика Закона, стала статья проф. А.В. Наумова «Новое антикоррупционное
законодательство: много упущено»
12
. Хотя научное сопровождение
законопроектных работ в уголовном праве, приобрело образ недостижимого
идеала, тем не менее, следуя принципу «юридическая наука начинается там,
где она говорит законодателю “нет”» (сформулирован М.Д. Шаргородским),
полагаем, надо сказать «нет» действующей редакции Закона и призвать
ответственных лиц к скорейшему устранению недостатков, допущенных при
разработке нормативных основ противодействия коррупции.
12
Наумов А.В. Новое антикоррупционное законодательство: много упущено
// Уголовное право. 2009. № 2. С. 101.
110
3.2 Предложения по совершенствованию законодательства по
формированию механизмов взаимодействия государства и общества в
сфере борьбы с коррупцией.
1. Установление единых стандартов размещения (включая требования к
параметрам программного обеспечения) в сети Интернет индивидуальных
актов/решений судебных органов, а также всех органов исполнительной
власти, обладающих правом налагать меры административной
ответственности. Возложение на руководителей соответствующих
Федеральных служб и иных государственных органов обязанности
обеспечить функциональное присутствие в сети Интернет всех решений
нижестоящих органов на всей территории РФ. На сегодняшний день единую,
функционально адекватную систему имеет лишь система арбитражных судов
РФ. ВАС РФ осуществляет подписку на новости через RSS и Twitter,
единственный имеет специальную мобильную версию картотеки.
Конституционный суд РФ имеет на сайте общую карточку поиска, которая,
тем не менее, в силу скудности банка актов является достаточной, и режим
подписки на новости посредством электронной почты. Верховный суд РФ не
имеет единой базы решений по всем судам общей юрисдикции (существуют
разрозненные фрагментарные базы данных по конкретным судам) и сколь-
нибудь адекватной новостной системы. Это представляется крайне опасным
хотя бы в силу того, что в таких условиях невозможно обеспечить единство
судебной практики даже по уголовным делам. Судебные акты судов общей
юрисдикции крайне скудно представлены и в юридических базах данных,
которые кроме этого остаются дорогими и недоступными для многих
граждан и общественных организаций.
2. Возложение на высшие судебные органы обязанности
самостоятельно вести системный мониторинг правоприменительной
практики нижестоящих судов. Разработка параметров мониторинга и
критериев оценки. Сокращение возможностей оспаривания судебных
решений в порядке надзора не дает возможности большому числу лиц
111
обратить внимание высших судебных инстанций на несоответствие судебных
решений требованиям законодательства и разъяснениям высших судебных
инстанций.
3. Наделение в законодательно закрепленной форме общественных
объединений и некоммерческих организаций правом на подачу исков в
защиту публичных интересов или интересов неопределенного круга лиц в
соответствии с целями своей деятельности. Отсутствие ясно выраженных
критериев в отраслевых федеральных законах, равно как и отсутствие
единообразной судебной практики ограничивают применение ст. 46 ГПК РФ.
4. а) Ратификация "Конвенции о гражданско-правовой ответственности
за коррупцию" (ETS N 174) (Заключена в г. Страсбурге 04.11.1999).
Конвенция предоставляет возможность обращения в исковом порядке
любому лицу, чьи интересы затронуты коррупционными проявлениями в
государственном и частном секторе. б) распространить юрисдикцию РФ на
ст. 20 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции от
31 октября 2003 года. Норма содержит обязанность публичного
должностного лица под угрозой уголовного судопроизводства доказывать
законность происхождения активов в случае их значительного превышения
его законных доходов.
5. Глобальное реформирование системы адвокатуры в РФ с
включением всего корпуса юридических консультантов в его состав.
Формирование современного законодательства, предполагающего:
определение адекватных форм адвокатских организаций, отказ от ордерного
порядка представления доверителя, законодательные гарантии строго
соблюдения режима адвокатской тайны, усиление статуса адвокатского
запроса, систему разделения адвокатов на партнеров и ассоциатов, создание
налоговых льгот лицам, обладающим статусом адвокатов. На сегодняшний
день подавляющее большинство лиц, оказывающих юридические услуги в
частном порядке, в том числе и представительство в суде, не обладают
статусом адвоката. Наличие статуса предполагает существенный режим