77
коррупционных преступлениях. Обратившись к ст. 151 УПК РФ,
констатируем, что расследование взяточничества (ст. ст. 290, 291, 291.1,
291.2 УК РФ) целиком отнесено к исключительной подследственности
следователей Следственного комитета РФ.
Что касается расследования злоупотребления должностными
полномочиями и хищения в форме присвоения или растраты, то здесь закон
допускает альтернативу: эти преступления не только отнесены к прямой
подследственности следователей Следственного комитета РФ (ст. 285 УК
РФ) и органов внутренних дел РФ (ст. 160 УК РФ), но и указаны в ч. 5 ст. 151
УПК РФ, т.е. предварительное следствие по ним может производиться также
следователями органа, выявившего эти преступления, в том числе органов
ФСБ России. Однако, если преступление коррупционной направленности
совершено специальным субъектом (судьей, прокурором, следователем,
адвокатом, работником полиции и т.д.), осуществлять предварительное
расследование также уполномочен лишь следователь Следственного
комитета РФ.
Вместе с тем согласно ст. 10 Федерального закона от 3 апреля 1995 г.
№ 40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" на органы ФСБ России
возложено, помимо прочего, проведение ОРМ по выявлению,
предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции. Органы ФСБ
обязаны разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими
государственными органами меры по борьбе с коррупцией (п. "е" ст. 12 этого
же Закона).
Поэтому было бы правильным, во-первых, наделить органы ФСБ
полномочием производить предварительное расследование по уголовным
делам о преступлениях, предусмотренных ст. ст. 290 - 291.1 УК РФ, а во-
вторых, разрешить им на альтернативной основе расследовать уголовные
дела о коррупционных преступлениях в отношении "спецсубъектов".
Учитывая поставленные перед органами ФСБ задачи, а также высокий
профессионализм следователей этого ведомства, полагаем, что такое
расширение их подследственности могло бы способствовать серьезным
78
успехам в борьбе с коррупцией. Кроме того, следует отметить, что указанное
предложение уже действует фактически в некоторых регионах на основании
ст. 37, определяющей полномочия прокурора и ч. 8 ст. 151 УПК РФ, которая
определяет, что споры о подследственности уголовного дела разрешает
прокурор.
Кстати, наделение органов ФСБ полномочиями расследовать
уголовные дела о взяточничестве позволит решить еще одну актуальную для
практики проблему: что делать, когда значимые для дела предметы,
возможно, находятся у физического лица при себе, во внутреннем кармане
пиджака или в брюках (например, при получении сведений о том, что неким
чиновником только что получена взятка).
Как верно отмечают исследователи, для обоснованного вывода о
наличии признаков преступления требуется обнаружение предмета взятки у
предполагаемого преступника
69
, однако сегодня "залезть к нему в карман"
нет полномочий ни у следователя (до возбуждения уголовного дела личный
обыск невозможен), ни у оперативного работника (полицейские вправе
производить личный досмотр граждан лишь в целях обнаружения оружия,
наркотиков и т.п.
70
, а сотрудники ФСБ - только при наличии оснований
подозревать их в совершении административных правонарушений или
преступлений, производство дознания или предварительное следствие по
которым отнесено к ведению органов ФСБ). Таким образом, включение
взяточничества в подследственность ФСБ позволит сотрудникам этого
органа при необходимости осуществлять личный досмотр предполагаемого
взяткополучателя.
Не менее важный процессуальный вопрос касается применения
адекватной меры пресечения к лицам, обвиняемым в коррупционных
преступлениях. И если в случаях расследования взяточничества или
злоупотребления должностными полномочиями инструментарий возможных
69
Новиков С.А. Материалы доследственной проверки в доказывании по уголовным делам:
актуальные проблемы и новые подходы // Вестник Санкт-Петербургского университета
МВД России. 2013. N 3. С. 69 - 75.
70
Ануфриева Е.А., Куценко М.В. Проблемы проведения тактической операции "задержание с
поличным" по делам о коррупционных преступлениях // Российский следователь. 2016. №
23. С. 13 - 14.
79
мер пресечения не ограничен, то применительно к расследованию хищений
денежных средств действуют ограничения в применении наиболее строгой
меры - заключения под стражу (ч. 1.1 ст. 108 УПК РФ).
Такая мера, если преступление совершено в сфере
предпринимательской деятельности, может быть избрана только при
определенных обстоятельствах (нет постоянного места жительства на
территории РФ, личность не установлена, нарушена прежняя мера
пресечения, лицо скрылось). Эта норма как раз была призвана помешать
коррумпированным сотрудникам правоохранительных органов, умышленно
разрушающим бизнес в целях его рейдерского захвата или вымогательства
взятки, при помощи заключения под стражу добиваться своей цели.
Однако в результате лица, возглавляющие государственные
предприятия и растратившие крупные суммы денежных средств, активно
пользуются запретом на применение к ним заключения под стражу и либо
скрываются от следствия и суда, либо серьезно противодействуют
расследованию. Поэтому, ст. 160 УК РФ полагали бы возможным исключить
из ч. 1.1 ст. 108 УПК РФ, а для предотвращения рейдерства требовать от
судей более тщательной оценки материалов, поступивших с ходатайством
следователя о заключении лица под стражу, чтобы соответствующее решение
принималось индивидуально, с учетом всех обстоятельств конкретного
уголовного дела
71
.
Для более качественной работы по выявлению, пресечению
коррупционных преступлений и расследованию их обстоятельств
необходимо больше внимания уделить кадровой работе, в частности,
формированию и укреплению экспертного корпуса, поскольку сегодня
зачастую правоприменители испытывают серьезные сложности при
назначении строительно-технических и бухгалтерско-экономических,
фонографических (фоноскопических), товароведческих оценочных экспертиз
из-за нехватки квалифицированных экспертов (в том числе по причине
71
Новиков С.А., Шматенко А.А. Расследование криминальных банкротств: актуальные
вопросы доследственной проверки, получения показаний и применения мер принуждения
// Юридическая мысль. 2013. № 2 (76). С. 109.
80
отсутствия необходимого количества должностей). Из-за больших очередей
на производство соответствующих экспертиз в государственных экспертных
учреждениях срок начала их производства может быть отодвинут на
несколько месяцев и даже лет вперед.
Имеющиеся недостатки российского законодательства и
правоприменения, некоторые из которых были рассмотрены выше, серьезно
затрудняют эффективную борьбу с коррупцией. Устранение этих
недостатков - важнейшая задача ближайшего времени, от успешного
решения которой напрямую зависит будущее нашей страны.
3.2. Предложения по совершенствованию мер противодействия
совершению преступлений коррупционной направленности
Говоря о повышении таких рисков посредством уголовно-правовых
средств, следует отметить, что положения уголовного права определяют цели
наказания, содержание его основных видов и мер превенции, а также условия
их применения.
Между тем кодификация коррупционных преступлений таит в себе
опасность придания окостенелости положениям, которые требуют
динамической реакции в виде "эластичных рамок", обеспечивающих
привлечение к ответственности за коррупцию.
По мнению Генерального прокурора РФ Ю.Я. Чайки, "дело не в
жесткости наказания, а в его неотвратимости"
72
.
Между тем закрепленные в настоящее время в уголовном законе
варианты юридической ответственности за коррупционные действия
(например, в ст. ст. 76.1 и 76.2 УК РФ "Освобождение от уголовной
ответственности по делам о преступлениях в сфере экономической
деятельности") дают далеко не полное представление об отношении
уголовного права к вине в совершении коррупционного преступления.
72
Степанов, О. А.О мерах противодействия коррупции уголовно-правовыми и иными
средствами в России и за рубежом [Текст] / О. А. Степанов. //Международное публичное и
частное право. - 2018. - № 2. - С. 38 - 40
81
В связи с этим в условиях трактовки уголовного процесса как спора,
исключающего постановку задачи установления истины, для дальнейшего
исследования представляет интерес проблема, связанная с наложением
ответственности за коррупционные действия без учета вины (в уголовном
праве США такая ответственность называется абсолютной
ответственностью).
В данном случае в качестве реакции на коррупционные действия
допустимо рассматривать и возрождение института гражданской чести,
который в России XIX - начала XX в. определял правоспособность личности
и был связан с признанием за человеком достоинства и доброго имени.
Умаление гражданской чести по приговору суда в результате неблаговидных
действий влекло за собой ограничение правоспособности личности в части
занятия ею конкретной должности или деятельностью в той мере, в какой это
было необходимо для защиты нравственности, здоровья, обеспечения
обороны и безопасности страны. В настоящее время эти позиции могли бы
быть дополнены, например, лишением или ограничением избирательного
права, арестом счетов и активов лиц, участвующих в коррупционных
преступлениях.
Если рассматривать право как сложноорганизованный инструмент
коммуникации, находящийся в состоянии динамики и постоянного обмена
ресурсами и обобщениями между различными правоведческими подходами,
обеспечивающими синтез общества и личности, права и нравственности,
права и политики, то транспарентность в противодействии коррупции в части
фиктивных разводов предполагает постановку вопроса о введении понятия
аффилированного лица, допускающего расширение круга лиц, на которых в
соответствии с Федеральным законом "О противодействии коррупции" от 25
декабря 2008 г. № 273-ФЗ распространяются ограничения, обязанности и
запреты. К таким лицам наряду с бывшими супругами чиновников, могут
относиться их родители, братья и сестры, продолжающие вести с ними
82
совместное хозяйство, вместе жить, осуществлять иную совместную
деятельность
73
.
Так, в рамках расследования "дела Захарченко" прокуратурой был
установлен родственный круг лиц, которые способствовали совершению
коррупционных преступлений полковником полиции Д.В. Захарченко,
регистрируя на себя имущество, приобретенное на добытые незаконным
путем денежные средства.
Наряду с этим предполагается, что создание реестра госслужащих,
которых уволили в связи с утратой доверия, "позволит кадровым службам
министерств и ведомств при отборе кандидатов на замещение должностей
государственной и муниципальной службы оперативно получать
информацию о соблюдении претендентами требований законодательства о
противодействии коррупции и этических норм". Данная законодательная
новелла вступила в силу с начала 2018 г. При этом Генеральная прокуратура
Российской Федерации готовит поправки и в законодательство об изъятии у
таких лиц незаконно полученного имущества.
Данное обстоятельство имеет важное практическое значение. "Как
следует из результатов расследования уголовных дел, размер причиненного
преступлениями коррупционной направленности материального ущерба за
последние два года и три квартала текущего составил более 148 миллиардов
рублей", - сообщил Ю.Я. Чайка в своем интервью газете "Коммерсантъ" 7
декабря 2017 г.
74
Если рассматривать международный опыт, то следует обратить
внимание на методы антикоррупционного противодействия в Швеции,
Сингапуре и Канаде.
Например, в Швеции, считающейся страной с наиболее низким
уровнем коррупции, с 1923 г. действует общественная организация
"Институт против взяток", которая в целях предупреждения коррупционного
поведения сотрудничает как с бизнес-структурами, так и с муниципальными
73
Степанов, О. А.О мерах противодействия коррупции уголовно-правовыми и иными
средствами в России и за рубежом [Текст] / О. А. Степанов. //Международное публичное
и частное право. - 2018. - № 2. - С. 38 - 40
74
Там же.
83
органами. Этот институт работает в плоскости общественной морали,
помогая людям провести черту между тем, что является взяткой, и тем, что в
пределах нормы. В этой стране с детского сада, со школы людям прививается
нетерпимость к неэтичному, неправильному поведению. Человек вырастает в
обществе, которое не терпит любых злоупотреблений, готово о них публично
сообщать и не готово мириться с тем, что человек дает взятки.
Начиная с 2003 г. в Швеции действует институт антикоррупционных
прокуроров (7 человек), а с 2012 г. - антикоррупционных полицейских (25
человек), которые принимают сигналы от общественников и средств
массовой информации и реагируют на факты проявления коррупционного
поведения в обществе.
В Сингапуре - стране, победившей коррупцию, в целях
стимулирования законопослушного поведения чиновников пошли по пути
упрощения всех процедур принятия решений в аппарате государственной
власти, а также повышения заработной платы государственных служащих и
судей (до 1 млн долларов в год), т.е., с одной стороны, усиления
ответственности, а с другой - поощрения за добропорядочное поведение и
создания четкой структуры иерархического роста служащих в органах
власти. Однако важнейшим фактором борьбы с коррупцией стало лишение
чиновников неприкосновенности, какую бы должность они ни занимали. В
1960 г. в Сингапуре был принят закон, который позволял считать
доказательством взятки то, что обвиняемый жил не по средствам или
располагал объектами собственности, которые он не мог приобрести на свои
доходы, как подтверждение того, что обвиняемый получал коррупционные
доходы
75
.
Однако, по мнению И. Шуманова, пример Сингапура "очень трудно
повторить в такой огромной стране, как Россия, - если страна идет по пути
административного контроля коррупции, естественно, существует точка,
когда расходы на борьбу с коррупцией превышают эффект от ее сокращения,
т.е. на практике в какой-то момент затраты на борьбу с коррупцией в
масштабах одного государства становятся сопоставимы с ущербом от нее. Но
75
https://newsland.com/community/politic/content/kak-pobedili-korruptsiiu-v-singapure/1990059.
84
мягкую форму противодействия коррупции, связанную с изменением
сознания людей, надо начинать в школах, в детских садах, в семьях"
76
.
В этом смысле интересен и опыт Канады - в 1985 г. в этой стране был
принят Ценностный этический кодекс государственного служащего,
включающий правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все
государственные служащие в случае возникновения конфликта между их
служебными обязанностями и личными интересами
77
. Уже более 30 лет его
реализация приносит ощутимую пользу обществу.
С учетом отмеченного выше представляется возможным заключить,
что уголовный закон, как композиционное явление, призван упорядочивать
меры уголовного наказания за коррупцию в такой степени, чтобы они, с
одной стороны, эффективно работали на общественное благо, а с другой -
нивелировали бы угрозу усиления строгости карательных компонентов до
разумных пределов. И одним из первых шагов в данном направлении в новой
"цифровой" реальности важно использование научно обоснованных
дефиниций терминов, которые могут быть полезны для оценки
эффективности деятельности субъектов системы противодействия
коррупции.
Выводы по главе 3
Проблемы уголовного законодательства по борьбе с коррупцией:
Отсутствие у законодателя единого и взвешенного подхода при
установлении уголовной ответственности за коррупционные
преступления. Такой дисбаланс должен быть устранен, при этом следует
помнить, что основной превентивный эффект наказания заключается не
столько в его суровости, сколько в неотвратимости.
Несовершенство отдельных уголовно-правовых норм,
злоумышленники получают возможность маскировать преступления
коррупционного характера под обычные корыстные преступления.
Каково фактически назначаемое наказание лицам, признанным судом
виновными в совершении коррупционных преступлений.
76
http://maxpark.com/community/4765/content/6115499.
77
http://yablor.ru/blogs/opit-borbi-s-korrupciey-v-raznih-stranah-mira-kana/2091119.
85
Выявлять и пресекать неквалифицированное получение взятки (в
размере от 10 до 25 тыс. рублей), неквалифицированную дачу взятки, а
также мелкое взяточничество (ст. 291.2 УК РФ, где размер взятки не
превышает 10 тыс. рублей) при помощи оперативного эксперимента
нельзя (ведь это преступления небольшой тяжести), что серьезно
затрудняет работу правоприменителям. Полагаем, такой подход нельзя
признать правильным: оперативный эксперимент в приведенной
ситуации должен быть разрешен.
Нет возможности оперативным подразделениям превентивно
проверять чиновника на "устойчивость к взяткам", то есть проводить
оперативный эксперимент независимо от наличия предварительных
данных о том, что чиновник берет взятки.
Наличие возможностей по выявлению и расследованию и отсутствие
у следователей органов ФСБ России полномочий расследовать уголовные
дела о взяточничестве, а также дела в отношении специальных субъектов.
Применение адекватной меры пресечения к лицам, обвиняемым в
коррупционных преступлениях.
Отсутствие качественной работы по выявлению, пресечению
коррупционных преступлений и расследованию их обстоятельств;
необходимо больше внимания уделить кадровой работе, в частности,
формированию и укреплению экспертного корпуса, поскольку сегодня
зачастую правоприменители испытывают серьезные сложности при
назначении строительно-технических и бухгалтерско-экономических
экспертиз из-за нехватки квалифицированных экспертов (в том числе по
причине отсутствия необходимого количества должностей).
Закрепленные в настоящее время в уголовном законе варианты
юридической ответственности за коррупционные действия (например, в
ст. ст. 76.1 и 76.2 УК РФ "Освобождение от уголовной ответственности
по делам о преступлениях в сфере экономической деятельности") дают
далеко не полное представление об отношении уголовного права к вине в
совершении коррупционного преступления.
86
В условиях трактовки уголовного процесса как спора,
исключающего постановку задачи установления истины, для
дальнейшего исследования представляет интерес проблема, связанная с
наложением ответственности за коррупционные действия без учета вины
(в уголовном праве США такая ответственность называется абсолютной
ответственностью).
Меры по противодействию коррупции:
Возрождение института гражданской чести.
Введение и конкретизация понятия аффилированного лица,
допускающего расширение круга лиц, на которых в соответствии с
Федеральным законом "О противодействии коррупции" от 25 декабря
2008 г. № 273-ФЗ распространяются ограничения, обязанности и запреты.
К таким лицам наряду с бывшими супругами чиновников, могут
относиться их родители, братья и сестры, продолжающие вести с ними
совместное хозяйство, вместе жить, осуществлять иную совместную
деятельность, а также иные лица, которые могут представлять интересы
должностного лица в коммерческих и иных организациях, приобретать
выгоды, преимущества в его интересах или в интересах иных указанных
им лиц.
Создание реестра госслужащих, которых уволили в связи с утратой
доверия, что "позволит кадровым службам министерств и ведомств при
отборе кандидатов на замещение должностей государственной и
муниципальной службы оперативно получать информацию о соблюдении
претендентами требований законодательства о противодействии
коррупции и этических норм".
Преимущественно условные сроки лишения свободы, дополнять
штрафами.
Усиление уголовной ответственности за присвоение и растрату
бюджетных денежных средств.
Разрешить оперативным подразделениям превентивно проверять
чиновника на "устойчивость к взяткам", то есть проводить оперативный