67
Марлоу (фильм-притча "Трасса 60"), немало. Но звучат призывы остановить
"бешеный принтер"
57
. Признается необходимость в систематизации правовых
актов
58
, например в форме консолидации.
В случае значительного ограничения количества вновь принимаемых
правовых актов, сокращения количества действующих актов посредством их
консолидации станет возможно консолидированные акты привести в
соответствие с Федеральным законом от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ "Об
основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации".
В то же время этот Закон должен аккумулировать в себе определения
базовых понятий, которые и будут положены в основу консолидированных
актов. Подобную работу по консолидации, в целях сокращения их
количества, возможно провести в отношении разработанных и
реализующихся федеральных целевых программ, государственных программ,
доктрин, основных направлений, концепций, стратегий и т.д. Их также
следует привести в соответствие с Федеральным законом от 28 июня 2014 г.
№ 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации".
Также представляется важным, изучив опыт общегосударственного
планирования в СССР и других странах, максимально стремиться к
прозрачности, сокращению бумажного документооборота, числа
планирующих и отчетных документов, разнообразия дат, периодов
отчетности (когда одни и те же показатели высчитываются, анализируются и
представляются головным подразделениям за разные отчетные периоды),
прекратить систематические эксперименты по изменению правил
оформления планирующих и отчетных документов.
Также, консолидированные нормативно-правовые акты следует
привести в соответствие с документами стратегического планирования
59
. Это
57
"Бешеный принтер" остановят: депутатов Госдумы научат писать правильные законы.
URL: life.ru>t/политика/947240/bieshienyi...ghosdumy... (дата обращения: 12.11.2018).
58
Хабриева Т.Я. По принципам национальной безопасности // Полиция России. 2017. № 1.
С. 16 - 18.
59
Документ стратегического планирования - документированная информация,
разрабатываемая, рассматриваемая и утверждаемая (одобряемая) органами
государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти
субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными
участниками стратегического планирования (п. 10 ст. 3 Федерального закона от 28 июня
2014 г. N 172-ФЗ).
68
необходимо сделать для того, чтобы ограничить процесс внесения
"поспешных" изменений в правовые акты. Общим итогом должно стать
сокращение количества действующих правовых актов, становление
стабильной правоприменительной практики и повышение эффективности
правового регулирования в сфере противодействия преступности.
Конечно, можно рассказать о значительных проблемах и сделать вывод
о невозможности реализации указанных предложений. Однако, не отрицая
наличия трудностей на этом пути, не следует их и преувеличивать
60
.
Коррупция представляет опасность для миропорядка тем, что,
представляя собой многоплановое, подвергающееся постоянной
модификации социальное явление, является повседневной нормой поведения
больших групп людей, не принимающих образ жизни современной
цивилизации.
В соответствии со ст. 14 УК России преступлением признается виновно
совершенное общественно опасное деяние, запрещенное Уголовным
кодексом под угрозой наказания.
Теория российского и советского уголовного права традиционно в
качестве участника уголовно-правовых отношений признавала физическое
лицо. При разработке нового уголовного закона российские законодатели не
поддержали основывающееся на опыте Голландии, Франции, Китая и
некоторых других государств предложение о включении в него положений
об ответственности организаций.
В 2017 г. размер причиненного материального ущерба в результате
совершения преступлений коррупционной направленности составил 39,6
млрд руб., а размер возмещенного ущерба – 4,0 млрд руб., т. е. 1/10 объема
причиненного вреда.
В структуре коррупционной преступности основную долю составляют
взяточничество – 60,6 %; мошенничества, совершенные с использованием
60
Мигущенко О.Н. Система профилактики правонарушений в Российской Федерации:
терминологическая бессистемность // Российский следователь. 2017. N 8. С. 45 - 49.
69
служебного положения – 25,5 %; присвоения или растраты с использованием
служебного положения –13,1 %, служебный подлог – 7,7 % и др.
При этом, в большинстве случаев обнаружены не только негативные
последствие для развития государства, но и наличие обратного влияния на
уровень коррупции. Особенно заметен данный тип влияния в отношении
неравенства или роста преступности, когда рост организованной
преступности либо социального расслоения создает предпосылки к
увеличению уровня коррупции (за счет ослабления механизмов
общественного и государственного контроля), в то время как рост коррупции
облегчает функционирование преступных групп и продолжает увеличивать
разрыв в благосостоянии граждан и сдерживать социальную мобильность
70
Глава 3. Основные направления совершенствования мер
противодействия совершению преступлений коррупционной
направленности
3.1. Основные проблемные вопросы законодательства в сфере
противодействия совершению преступлений коррупционной
направленности
Коррупция давно и заслуженно признана мировым сообществом
серьезнейшим злом, превратившимся из локальной проблемы в
транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех
стран, порождает проблемы и угрозы для стабильности и безопасности
нашей жизни, подрывает демократические институты и ценности, этические
ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и
правопорядку. Предупреждение и искоренение коррупции отнесены к числу
обязанностей всех государств
61
.
Масштабная борьба с коррупцией названа приоритетом
государственной политики и в Российской Федерации. Регулярно на самом
высоком уровне звучат призывы "бороться с коррупционной ржавчиной,
размывающей устойчивое развитие страны"
62
, а правоприменители
докладывают об очередном выявленном и пресеченном преступлении
коррупционного характера. И все же, несмотря на отдельные успехи,
говорить о значительной победе над коррупцией в нашей стране пока
преждевременно. Ее достижению, в числе прочих факторов, мешают
нерешенные вопросы, относящиеся к области уголовного права, уголовного
процесса, и ОРД.
В числе наиболее интенсивных коррупционных преступлений можно
назвать получение взятки, злоупотребление должностными полномочиями,
61
Преамбула Конвенции ООН против коррупции (Нью-Йорк, 2003 г.) // СПС
"КонсультантПлюс".
62
Выступление Президента Российской Федерации В.В. Путина на XVII съезде
Всероссийской политической партии "Единая Россия". URL: https://rg.ru/2017/12/23/putin-
prizval-borotsia-s-korrupcionnoj-rzhavchinoj-i-ravnodushiem.html (дата обращения: 05.11.2018).
71
присвоение, растрату бюджетных денежных средств, злоупотребление
полномочиями лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих
организациях с государственным участием в уставном капитале. Именно
взяточничество, хищения чиновниками вверенного имущества, а также
извлечение различных незаконных выгод из должностного положения
обычно и ассоциируются с коррупцией
63
. Но всегда ли государство готово
адекватно реагировать на указанные преступления?
Ст. ст. 160, 285 и 290 УК РФ предусмотрено назначение достаточно
сурового наказания. В то же время нетрудно заметить имеющийся дисбаланс
в мерах ответственности, полагающихся за совершение различных
коррупционных преступлений.
Так, если чиновник получит взятку больше 150 тыс. рублей, он рискует
лишиться свободы на срок от 7 до 12 лет, заплатив, кроме того, 9 млн рублей
в качестве штрафа. Если же сумма взятки превысит 1 млн рублей, то
наказание вообще может составить от 8 до 15 лет лишения свободы (это
больше, чем санкция за неквалифицированное убийство, составляющая
"всего" от 6 до 15 лет!) со штрафом до 70-кратной суммы взятки.
Однако, если тот же чиновник, используя свое служебное положение,
присвоит или растратит вверенное ему имущество на сумму до 1 млн рублей,
максимальное наказание для него составит от 2 месяцев до 6 лет лишения
свободы со штрафом до 10 тыс. рублей; если же размер похищенного
превысит 1 млн рублей (а зачастую похищаются не единицы, а десятки и
сотни млн рублей), то виновный может быть приговорен к лишению свободы
на срок от 2 месяцев до 10 лет со штрафом до 1 млн рублей (даже посредник
в крупной взятке рискует больше - там срок лишения свободы составляет от
5 до 10 лет).
Этот пример демонстрирует отсутствие у законодателя единого и
взвешенного подхода при установлении уголовной ответственности за
коррупционные преступления. Такой дисбаланс должен быть устранен; при
этом следует помнить, что основной превентивный эффект наказания
63
Авдеев В.А., Авдеева О.А. Новые тенденции уголовно-правовой политики РФ в сфере
противодействия преступлениям коррупционной направленности // Российская юстиция.
2017. N 5. С. 2 - 3.
72
заключается не только и не столько в его суровости, сколько в
неотвратимости.
Кстати, подчас из-за несовершенства отдельных уголовно-правовых
норм преступники получают возможность маскировать преступления
коррупционного характера под обычные корыстные преступления. Речь идет,
в частности, о норме, содержавшейся в ст. 159.4 УК РФ и
предусматривавшей чрезмерно "гуманное" наказание за совершение
мошенничества в сфере предпринимательской деятельности: максимальное
наказание лицу за такое преступление при хищении суммы свыше 6 млн
рублей ограничивалось 5 годами лишения свободы; если же была похищена
меньшая сумма (в диапазоне от 1,5 до 6 млн рублей), то максимальное
наказание вообще не могло превышать 3 лет лишения свободы.
В результате предприниматель, получивший по государственному
контракту денежные средства в счет выполнения работ или поставки товаров
и вместо этого выплативший чиновнику так называемый "откат", т.е. вернув
значительную часть похищенного в наличной форме, оказывался перед
непростым выбором: рассказать следователю всю правду, т.е. сообщить о
сговоре с чиновником на совместное хищение вверенных тому денежных
средств и быть наказанным за пособничество в растрате, или, "взяв всю вину
на себя", заявлять, что сам похитил всю перечисленную сумму, что влекло
осуждение по ст. 159.4 УК РФ.
Конечно, подавляющее большинство выбирают второй вариант,
вообще избавляя чиновника от ответственности и рассчитывая на
возможность преступного сотрудничества с ним в дельнейшем.
Потребовалось вмешательство Конституционного Суда РФ, чтобы признать
положения указанной статьи не соответствующими Конституции РФ
64
,
однако до сих пор, обнаруживая признаки хищений, совершенных в период
ее действия, правоприменители испытывают серьезные трудности в
64
Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 2014 г. N 32-П "По делу о
проверке конституционности положений статьи 159.4 Уголовного кодекса Российской
Федерации в связи с запросом Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого
автономного округа" // СПС "КонсультантПлюс".
73
попытках доказать сговор недобросовестного предпринимателя с
чиновником и изобличить последнего в растрате.
Указанное свидетельствует о необходимости более глубокого анализа
законодателем предлагаемых изменений в УК РФ еще до того, как они станут
законом
65
.
Следующий вопрос: каково фактически назначаемое наказание лицам,
признанным судом виновными в совершении коррупционных преступлений?
Изучение судебной практики позволяет утверждать, что зачастую у судей
есть соблазн назначить им (особенно осуждая за растрату!) наказания, не
связанные с реальным лишением свободы, поскольку их деяния не носят
насильственного характера. Субъект преступления ранее зачастую
характеризовался крайне положительно, имеет награды и поощрения от
руководства за былые заслуги, собрал в отношении себя приличный
материал, характеризующий его состояние здоровья.
Результат: преимущественно условные сроки лишения свободы,
дополняемые штрафами. Однако нельзя забывать о чрезвычайной опасности
коррупции, влекущей в том числе создание и сохранение благоприятных
условий для терроризма, наркобизнеса, оборота оружия, незаконной
миграции и приводящей к масштабным хищениям бюджетных средств. И
если наказание в виде содержания в колонии всегда индивидуально, то при
штрафе возможна "коллективная ответственность" за счет заблаговременного
формирования коррупционерами "фонда взаимопомощи". В подобном случае
наказание за коррупционное преступление в виде штрафа (даже крупного)
едва ли способно удержать потенциального преступника от реализации
задуманного. Причем назначение крупного штрафа вовсе не гарантирует
того, что этот штраф будет уплачен.
Кроме того, вновь обращает на себя внимание разбалансированность
установленных штрафов в зависимости от вида коррупционного
преступления. Так, за получение взятки в особо крупном размере (свыше 1
65
Джинджолия Р.С., Криеренко А.В. Уголовно-правовая норма как фактор
противодействия коррупции // Российский следователь. 2017. N 3. С. 37 - 40.
74
млн рублей) осужденный может быть подвергнут широкому спектру
наказаний, многие из которых влекут существенные имущественные потери,
в том числе штрафу в размере от 3 до 5 млн рублей либо в размере от 80-
кратной до 100-кратной суммы взятки (т.е. не менее 80 млн рублей).
На этом фоне возможные имущественные потери за совершение
присвоения или растраты вверенного имущества в особо крупном размере
(так же как и взятка - свыше 1 млн рублей) выглядят крайне "блекло":
максимальный штраф, если судья решится его назначить, составит 1 млн
рублей. Неудивительно, что приговоры лицам, совершившим растрату
бюджетных денежных средств в особо крупном размере (ограничивающиеся,
как правило, наказанием в виде 3 - 5 лет лишения свободы условно и
штрафом в несколько сотен тысяч рублей), вызывают широкий
общественный резонанс и воспринимаются общественным сознанием как
нежелание власти бороться с коррупцией
66
.
В этой связи депутатами Государственной Думы неоднократно
вносились предложения усилить уголовную ответственность за присвоение и
растрату бюджетных денежных средств. Так, еще в 2015 г. депутаты А.А.
Ищенко, С.Г. Каргинов и И.К. Сухарев предлагали дополнить УК РФ ст.
285.4 "Хищение бюджетных средств", установив за такое преступление
крайне суровое наказание: в частности, за хищение бюджетных средств в
размере более 30 млн рублей предлагалось назначать наказание в виде
лишения свободы на срок от 10 до 20 лет или пожизненного лишения
свободы
67
.
Более взвешенным и обоснованным выглядит предложение депутатов
И.А. Яровой и М.Е. Старшинова о дополнении УК РФ ст. 164.1 "Хищение в
сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или
муниципальных нужд", по которой в случае особо квалифицированного
хищения (когда предметом преступления являются денежные средства,
выделенные на нужды гособоронзаказа, либо в особо крупном размере, т.е.,
66
Цалиев А.М. О роли и месте судов общей юрисдикции в механизме противодействия
коррупции // Российский судья. 2017. N 2. С. 54 - 57.
67
Там же
75
по мысли авторов, свыше 6 млн рублей) наказание будет составлять от 7 до
20 лет лишения свободы со штрафом в размере от 3 до 5 млн рублей.
Правительство РФ в своем официальном отзыве отметило обоснованность
поправки об усилении ответственности за преступления, связанные с
размещением и выполнением гособоронзаказа, но указало на необходимость
дополнительной оценки предложения об усилении наказания за хищение
государственной (муниципальной) собственности на предмет соответствия
конституционному принципу равенства всех форм собственности.
По этому поводу И.А. Яровая разъяснила, что названный
конституционный принцип подразумевает, на ее взгляд, лишь равные
способы защиты - уголовно-правовые, а не идентичные санкции за указанные
деяния. Помимо этого, нужно учитывать, что усиление уголовной
ответственности предлагается за хищение не любого государственного
имущества, а именно денежных средств, требующихся для обеспечения
государственных (муниципальных) нужд; т.е. в данном случае под угрозой
оказывается обороноспособность страны и/или выполнение государством
социальных обязательств, что резко увеличивает общественную опасность
совершаемых деяний.
Очевидно, что преступления коррупционного характера обладают
высочайшей степенью латентности и поэтому обычно выявляются и
пресекаются только с помощью проведения оперативно-розыскных
мероприятий. В частности, решающую роль для изобличения чиновника в
получении взятки зачастую играет ОРМ "оперативный эксперимент", хотя
возможности его использования в России сегодня заметно ограничены.
Во-первых, проведение оперативного эксперимента в настоящее время
допускается только в целях выявления, предупреждения, пресечения и
раскрытия преступления средней тяжести, тяжкого или особо тяжкого
преступления, а также в целях выявления и установления лиц, их
подготавливающих, совершающих или совершивших (ст. 8 Закона об ОРД).
Сказанное означает, что выявлять и пресекать неквалифицированное
получение взятки (в размере от 10 до 25 тыс. рублей), неквалифицированную
76
дачу взятки, а также мелкое взяточничество (ст. 291.2 УК РФ, где размер
взятки не превышает 10 тыс. рублей) при помощи оперативного
эксперимента нельзя (ведь это преступления небольшой тяжести!), что
серьезно затрудняет работу правоохранительных органов. Полагаем, такой
подход нельзя признать правильным: оперативный эксперимент в
приведенной ситуации должен быть разрешен.
Во-вторых, в нашей стране оперативный эксперимент для выявления и
пресечения взяточничества может проводиться только при получении
оперативным работником достаточной информации о том, что конкретный
чиновник получает взятки. Предлагается разрешить оперативным
подразделениям органов ФСБ России, МВД России превентивно проверять
чиновника на "устойчивость к взяткам", то есть проводить оперативный
эксперимент независимо от наличия предварительных данных о том, что
чиновник готовится получить взятку. При этом, необходимо во всех случаях
предусмотреть надлежащий ведомственный контроль и прокурорский надзор
за деятельностью по пресечению указанных преступлений в целях
исключения возможных провокаций и нарушений прав и законных интересов
граждан.
Государственным служащим необходимо заранее объявить (и
включить соответствующую норму в закон об их статусе), что они регулярно
будут подвергаться таким внезапным оперативным проверкам. Чиновники
должны понимать, что любой посетитель - это потенциальный оперативный
работник или сотрудничающее с ним лицо. Предлагаемая "проверка на
честность" путем предложения чиновникам "взятки" никак не противоречит
нравственным нормам. Потребуется лишь четко регламентировать в законе
условия и порядок проведения таких мероприятий, а также последствия
выявления потенциального взяточника
68
.
Исследуя уголовно-процессуальные вопросы, касающиеся борьбы с
коррупцией, нами определена подследственность уголовных дел о
68
Александров А.И. Философия зла и философия преступности (вопросы философии
права, уголовной политики и уголовного процесса). СПб.: Издательство СПбГУ, 2013. С.
329 - 337.