79
ГЛАВА 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СФЕРЕ ПРОТИВОДЕЙСТВИЯ КОРРУПЦИИ
3.1 Проблемы коррупции: и пути их решения
В науке и практике нет однозначного толкования и существует много
точек зрения на понятие данного негативного явления.
Понятие коррупции, сформулированное Генеральной Ассамблеей ООН,
определяет это явление как выполнение должностным лицом каких-либо
действий или бездействий в сфере его должностных полномочий за
вознаграждение в любой форме в интересах дающего такое вознаграждение,
как с нарушением должностных инструкций, так и без их нарушения.
Классическое пособие Роллина Перкинса по уголовному праву содержит
следующие описания коррупции: «Слово «коррупция» указывает на
нечистоплотность и непорядочность, и когда оно встречается в уголовном
законе, оно означает безнравственные или в огромной степени ненадлежащие
действия. Неправомерное отправление должности является коррумпированным
поведением должностного лица в ходе исполнения его должностных
обязанностей или, когда оно действует под видом отправления должности».
Другие известные американские исследователи проблемы коррупции
(Дж. Най, Э.Бэнфилд, М.Джонстон и др.) определяют это общественное
явление как уклонение политических деятелей, сотрудников госаппарата,
бизнесменов и других лиц от выполнения ими своих официальных
обязанностей и государственных функций ради личных семейных или
групповых интересов с целью обогащения и повышения своего социального
статуса.
57
57
. Волков А. Н. Проблемы и перспективы развития законодательного обеспечения
противодействия коррупции [Текст] / А. Н. Волков, О. В. Дамаскин // Современное право. –
2014. – № 4. – С. 46–50.
80
За последние годы в российском обществе тема коррупции и борьбы
против нее стала особенно актуальной. На бытовом уровне она повсеместно
обсуждается рядовыми гражданами. Средства массовой информации
переполнены шумными разоблачениями коррупционеров.
Наиболее типичные проявления коррупции - подкуп чиновников и
общественно-политических деятелей, протекционизм - выдвижение работников
по признакам родства, землячества, личной преданности и приятельских
отношений, взяточничество. Ключевой категорией здесь является власть. Там,
где нет властных отношений, не может быть и коррупции. Основная задача
власти заключается в организации жизни общества. Она реализуется через
распределение и перераспределение материальных благ и привилегий
нематериального свойства, которые потенциально могут быть конвертированы
в материальные блага. В идеале власть должна быть справедливой в смысле
«правильного», «справедливого» распределения материальных благ или, иначе
говоря, она должна обеспечить адекватность социально-экономических
отношений. Идея «социальной справедливости» всегда играла важную роль в
сознании и общественной практике людей. Вместе с тем это понятие весьма
неопределенно и имеет скорее идеологический, чем практический характер.
Ни одному обществу не удалось создать систему «справедливого»
распределения. Дело в том, что социальные отношения сами по себе
отличаются исключительной сложностью и противоречивостью. Кроме того,
они постоянно изменяются, а вместе с ними меняется и общепринятое понятие
«справедливости», не говоря уже о том, что оно всегда имеет групповую или
индивидуальную окраску. Такая неопределенность позволяет любой из сторон,
вступающих в отношения, осознавать справедливость по-своему и трактовать
ее в свою пользу. Возникает конфликт интересов.
58
Задача власти состоит в более или менее «справедливом» разрешении
или, по крайней мере, сдерживании таких противоречий и обеспечении
58
Матвейчук Е. Ф. Общественный контроль служебного поведения государственных
служащих в целях обеспечения эффективной борьбы с коррупцией [Текст] / Е. Ф. Матвейчук
// Следователь. – 2014. – № 6. – С. 31–35.
81
относительного баланса социальных интересов. До тех пор, пока это удается,
власть цементирует общество, гарантирует сохранение и эволюцию
существующего порядка. Если этот баланс нарушается, и общество начинает
воспринимать существующий порядок как несправедливый, то противоречия
больше не удается сдерживать. Тогда в лучшем случае наступает кризис власти,
в худшем - обществу грозит распад в результате смут, хаоса и революций.
Отношение индивида к власти тесно связано с вопросом о «социальной
справедливости». Хорошо известно, что в любом, даже относительно
благополучном обществе, многие из его членов и социальных групп
недовольны существующей властью, считая, что именно по отношению к ним
власть «несправедлива». Это вполне нормальное явление. Дело в том, что
общественное достояние не безгранично. Поэтому относительный баланс
противоречивых интересов достигается не за счет их полного удовлетворения, а
напротив, посредством их «справедливого» ограничения.
Такое ограничение всегда вызывает определенное недовольство и
попытки перераспределения. Однако само по себе это отнюдь не
свидетельствует о несостоятельности власти и не обязательно угрожает
тотальным кризисом. Здесь многое зависит от желания и способности власть
имущих убедить общество в необходимости проводимой политики.
Если общество в целом доверяет своей власти и поддерживает
существующий порядок, то противоречия могут быть урегулированы
правовыми средствами. Другая важная проблема - взаимоотношения индивида
с системой власти. Было бы в корне неверно представлять себе власть как
некую абстрактную силу, противостоящую обществу.
59
Напротив, она, как правило, является его порождением и органичной
составной частью, т.е. продуктом социокультурной среды. Свое реальное
воплощение власть находит не в абстрактных институтах, а в отдельных
индивидах - носителях власти, положение которых двойственно. С одной
59
Гаспарян Н. С. Можно ли победить коррупцию [Текст] / Н.С. Гаспарян //
Следователь. – 2014. – № 8. – С. 4–6.
82
стороны, это обычные живые люди со своими интересами, кругом общения,
отношениями, органично включенные в систему горизонтальных
общественных связей. Их властные функции - это по существу, обычные
трудовые функции в сфере управления. В этом, чисто теоретическом смысле
они ничем не отличаются от иных людей.
С другой стороны, они олицетворяют общество признанный институт и
его авторитет, что ставит их в особое социальное и отчасти правовое
положение, т.е. в известном смысле над обществом. Они имеют доступ к
распределению материальных благ, располагают большим объемом
информации, имеют право принимать решения по конфликтным ситуациям
между другими людьми и, наконец, использовать аппарат принуждения.
Это мощные рычаги воздействия на людей. И хотя все эти функции
предоставлены носителям власти для обеспечения баланса общественных
интересов, потенциально они могут быть использованы для достижения их
личных и групповых целей.
Таким образом, изначально предполагается, что представители власти
всего лишь находятся на службе у общества и за свой труд получают от него
вознаграждение. Вне своих служебных обязанностей они должны
взаимодействовать с остальными членами общества как обычные люди, тем
более что их частные интересы в принципе не отличаются от интересов других
людей. В противном случае может быть нарушен общественный баланс, а
именно его они уполномочены поддерживать и обеспечивать. Но это скорее
теория, чем практика.
60
На самом деле злоупотребления властью в разных масштабах и формах
имеют место повсюду. Здесь существует вполне определенная закономерность:
чем меньше общество контролирует своих служащих, тем больше они склонны
к злоупотреблениям. Причем речь идет именно об обществе, а не о государстве.
60
Гордиенко Д. А. Антикоррупционная экспертиза как способ противодействия
коррупции: история проведения антикоррупционной экспертизы на современном этапе
развития российского законодательства [Текст] / Д. А. Гордиенко // Российская юстиция. –
2013. – № 12. – С. 42–46.
83
Вероятно, по-настоящему эффективный контроль за властью возможен только
в условиях развитого гражданского общества.
Прежде всего, люди должны научиться ощущать свое гражданское
равенство с представителями власти, видеть четкое различие между их
должностными полномочиями и частными интересами. В нашем обществе
существуют две популярные точки зрения на власть.
61
Первая из них утверждает, что власть представляет собой тяжелое бремя
ответственности за судьбы других людей и общества в целом. Это идеальная
модель властных отношений. В то же время на бытовом уровне представления
о власти чаще всего связываются с получением от нее определенных выгод.
Она ассоциируется с престижем властного института, материальным
благополучием возможностью осуществлять свою волю в отношении других и
использовать чужие ресурсы в своих интересах. Носители власти формируются
внутри нашего общества, воплощают в себе его ценностные установки,
стереотипы поведения и реализуют их в своей деятельности.
Наше общество как бы несет в себе семена коррупции, неизменно
прорастающие на общественной ниве. Своими социокультурными установками
оно само подготавливает почву для злоупотребления властью. В его недрах
бытуют афоризмы типа «Не подмажешь - не поедешь!», которые задают
программу социального поведения. Произвол и коррупция «освящаются»
авторитетом народной мудрости. Осознание специфических групповых
интересов, отличных от интересов остального общества, а также объективная
взаимосвязь функций управления способствуют объединению носителей власти
своего рода корпорацию.
62
Соответственно злоупотребления властью развиваются по двум
направлениям - корпоративному и частному. Первое из них заключается в том,
61
Мусаелян М. Ф. Правовые проблемы противодействия коррупции [Текст] / М. Ф.
Мусаелян, М. А. Хатаева // Журнал российского права. – 2015. – № 1. – С. 108–120.
62
Носакова Е. С. Формирование антикоррупционного правосознания в системе мер противодействия
коррупции [Текст] / Носакова Е. С. // История государства и права. – 2014. – № 9. – С. 14–17.
84
что властная корпорация, пользуясь недостаточным контролем со стороны
общества, оформляет присвоенные привилегии как общественно признанные.
Обычно это достигается путем принятия соответствующих правовых
норм. Таким образом, обществу (с большим или меньшим успехом)
навязывается представление об их легитимности. На первый взгляд подобные
действия нельзя квалифицировать как коррупцию, поскольку здесь отсутствует
признак противоправности. Однако, по существу, необоснованное присвоение
привилегий есть не что иное, как коллективное использование служебного
положения в корыстных целях, наносящее ущерб обществу.
63
С юридической точки зрения злоупотребление властными полномочиями
заключается не в использовании привилегий, а в самом факте принятия
соответствующих норм. Это злоупотребление правом. Утверждение и
расширение корпоративных привилегий приводит к следующим последствиям.
Во-первых, баланс социальных интересов смещается в пользу носителей
власти, хотя это не всегда очевидно.
Во-вторых, правящий слой консолидируется как корпорация, спаянная
общими целями по сохранению своих привилегий. Но это только одна сторона
угрозы для общества, причем не самая страшная. При наличии воли
официально признанные отношения поддаются контролю и регулированию.
Гораздо большая опасность поджидает общество с другой стороны. Она
заключается в типичном вопросе обывателя: «А почему им можно, а мне
нельзя», что таит в себе угрозу хаоса. Рядовые избиратели, за счет которых
содержится власть, хотят знать, действительно ли чиновники эффективно
выполняют свои функции. Люди требуют полной «прозрачности» деятельности
высокопоставленных служащих. Если общество лишено достоверной, а,
главное, убедительной, информации, возникает подозрение, что носители
власти злоупотребляют своим особым положением.
64
63
64
Моисеев В. Российская коррупция: национальные особенности противодействия
[Текст] / Владимир Моисеев, Василий Прокуратов // Человек и труд. – 2015. – № 10. – С. 19–
22.
85
К сожалению, этому всегда можно найти подтверждение в жизни.
Обыватель, не имеющий возможности контролировать власть и влиять на ее
деятельность, пытается восстановить «Социальную справедливость» по своему
усмотрению.
65
Начинается беспорядочное растаскивание общественного достояния.
Естественно, наибольшие возможности здесь у тех, кто имеет доступ к
общественному распределению. Поэтому представители власти всегда
находятся в центре подобного процесса. Суть частных злоупотреблений
властью состоит в том, что его носители вторгаются в область общественного
распределения в качестве частных лиц.
Такие злоупотребления в принципе рассматриваются как нарушение
существующего порядка и вызывают болезненную реакцию в обществе. Но на
практике они не поддаются эффективному контролю, поскольку в их основе
лежат неформальные, личные отношения - взаимная заинтересованность, обмен
услугами, родственные и дружеские связи, симпатии.
Трудность выявления коррупции объясняется, прежде всего, тем, что
такого рода отношения отчасти находятся вне сферы правового регулирования.
Поэтому с юридической, т.е. формально-определенной точки зрения, они
могут быть не вполне очевидны или трудно доказуемы.
Особый характер этих отношений фактически признается в ст. 51
Конституции РФ, которая освобождает близких родственников от обязанности
давать свидетельские показания. Однако можно полагать, что на практике от
свидетельских показаний постараются уклониться также многие друзья и
знакомые обвиняемого. Отметим также, что люди перестают доверять
высокопоставленным чиновникам и официальным структурам власти.
65
Осинцев Д.В. Квалификация «доходов» в российском законодательстве о
противодействии коррупции // Российский юридический журнал. 2014. № 1 (94). С. 156-159.
86
Постепенно коррупция перерастает в борьбу отдельных кланов за свои
частные интересы. Это крайне затрудняет нормальную организацию
общественной жизни и чревато полной социальной деградацией.
66
Проблема реформирования неэффективного и отчасти
коррумпированного аппарата исполнительной власти остро вставала перед
целым рядом зарубежных государств, в связи, с чем там уже накоплен
достаточный позитивный опыт структурных преобразований аппарата
управления и совершенствования системы государственной службы.
Использование зарубежного опыта в целях предупреждения и пресечения
коррупции в системе государственной службы России обусловлено тем, что
основные законы функционирования чиновничьего аппарата универсальны и,
как показывает практика, во многом не зависят от национальной специфики.
В связи с чем, необходимые условия для формирования честного,
компетентного и дисциплинированного аппарата государственного управления
в любом обществе включает следующие элементы:
67
- соблюдение принципа и продвижения кадров на основе объективной
оценки их профессиональной пригодности;
- стабильность правовых норм, регламентирующих отношения, связанные
с продвижением государственного служащего по службе, его материальным и
моральным вознаграждением по результатам выполнения служебных
обязанностей;
- обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора
социальных льгот, в достаточной мере стимулирующих добросовестный труд и
гарантирующих высокую престижность социального положения после
отставки;
66
Долинко В. И. Проблемы коррупции в России и за рубежом [Текст] / В. И. Долинко
// Российский следователь. – 2016. – № 1. – С. 37–39.
67
Рафалюк, Е. Е. Юридическая наука в поиске правовых механизмов противодействия
коррупции [Текст] / Е. Е. Рафалюк, Н. В. Власова // Журнал российского права. – 2015. – №
7. – С. 43-68.
87
- систему государственного контроля за действиями государственных
служащих, способную предупреждать и пресекать возможные нарушения и
должностные злоупотребления с их стороны.
Одним из главных методов построения государственной службы в
зарубежных государствах является должностная квалификация с четкими
стандартами в отношении объема обязанностей должностных лиц каждого
класса и предъявляемых к ним квалификационных требований.
68
В соответствии с «принципом заслуг» обязательным условием занятия
должностей является сдача государственных экзаменов и прохождение
конкурса. Одним из основных принципов государственной службы в странах
Запада является принцип материального стимулирования государственных
служащих. Обращаясь к российской действительности, приходится
констатировать, что государство несправедливо и пренебрежительно относится
к абсолютному большинству своих чиновников.
Экономия на государственном аппарате превратилась в один из самых
популярных способов сокращения бюджетных расходов, как со стороны самой
власти, так и оппозиции.
69
Вполне очевидно, что только повышением денежного содержания
чиновникам проблему коррупции не решить. Необходим целый комплекс
правовых и организационных мероприятий в этой сфере. Крайне важно
настойчиво и целенаправленно формировать эффективную государственную
систему социального обеспечения государственных служащих.
Данная система могла бы включить в себя следующие гарантии:
невысокую вероятность увольнения с государственной службы в связи со
сменой политического руководства, достойную пенсию, продолжительный
68
Зорькин В. Д. Коррупция как угроза стабильному развитию общества / В. Д.
Зорькин // Журнал российского права. – 2014. – № 7. – С. 18–20.
69
Идрисова С. З. Становление и развитие законодательного обеспечения
противодействия коррупции в сфере деятельности государственных служащих [Текст] / С. З.
Идрисова // Арбитражный и гражданский процесс. – 2013. – № 9. – С. 49–57.
88
отпуск и иные социальные льготы, нередко отсутствующие в
негосударственных организациях.
70
Серьезным дополнительным стимулом может служить в некоторых
случаях возможность получения после выхода в отставку высокооплачиваемой
работы в коммерческих организациях. Серьезным организационным средством
предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы за
рубежом является государственный контроль. Аналогичная ситуация
сложилась и в нашей стране. Контролю как способу обеспечения законности в
системе государственной службы посвящено достаточно научных и
практических публикаций. В нашей стране есть практически все необходимые
средства для осуществления эффективного государственного контроля за
деятельностью государственных служащих.
В одних случаях не хватает желания или политической воли для
применения имеющихся правовых и организационных средств, а в некоторых
случаях действительно должные правовые механизмы. Следует отметить, что
государственный контроль нельзя рассматривать как репрессивную
деятельность. Он должен быть предупредительным, хотя в его содержание
могут входить уголовно-правовая и административно-правовая составляющие в
тех случаях, когда предупреждение не сработало.
В некоторых странах регулярной проверкой финансовой отчетности
государственных учреждений занимается ведомство генерального аудитора-
контролера. Обычно не зависит от правительства и подотчетен парламенту. В
России это Счетная палата Российской Федерации.
Счетная палата Российской Федерации может оказать существенную
помощь в профилактике коррупции посредством обобщения и распространения
данной практики, выявления сферы риска с точки зрения коррупции.
Ускорение установления социально-правового контроля за принятием решений
70
Синельщиков Ю. П. Пути реализации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции в
российском законодательстве и прокурорской практике [Текст] / Ю. П. Синельщиков //
Законность. – 2014. – № 2. – С. 5–9.