92
назвал лисами и призвал бить всех: от чиновников низших рангов – до
высших партийцев из Центрального Комитета компартии Китая.
Очень важным с точки зрения применения в практической
деятельности, направленной на противодействие коррупции, является опыт
борьбы с коррупцией в бывших республиках СССР, ставших на путь
самостоятельного развития. Антикоррупционная стратегия стран, входящих в
Союз Независимых Государств, основана на ряде основополагающих
позиций:
– все страны СНГ оценивают коррупцию как опасное социальное
явление, являющееся угрозой национальной безопасности государств;
– в руководстве стран-членов СНГ достигнуто понимание того, что
борьба с этим социальным злом должна носить системный характер,
основанный на принципах международного сотрудничества;
– коррупция в органах государственного и муниципального управления
должна оцениваться как использование власти и должностного положения в
личных интересах;
– в целях противодействия коррупции во всех странах СНГ приняты
национальные стратегии, специализированные законы и меры моральной
ответственности, направленные на борьбу с коррупционными проявлениями
в органах власти.
Интересен и опыт Канады - в 1985 г. в этой стране был принят
Ценностный этический кодекс государственного служащего, включающий
правила поведения, которыми обязаны руководствоваться все
государственные служащие в случае возникновения конфликта между их
служебными обязанностями и личными интересами
1
. Уже более 30 лет его
реализация приносит ощутимую пользу обществу.
Наиболее эффективной на европейском и международном уровнях
признаётся ирландская модель.
1
URL: http://yablor.ru/blogs/opit-borbi-s-korrupciey-v-raznih-stranah-mira-kana/2091119.
93
В Ирландии в 1996 г. в ответ на всплеск организованной преступности
были приняты Закон о доходах от преступной деятельности (the Proceeds of
Crime Act, POCA) и Закон об управлении по вопросам преступных активов
(the Criminal Asset Bureau (CAB) Act). Первый представляет собой правовую
основу конфискации преступных доходов без необходимости осуждения в
уголовном порядке (the civil forfeiture regime), второй - обеспечивает его
реализацию.
Задача CAB (многопрофильного агентства с прикомандированными
должностными лицами из полиции, налоговых органов и органов
социального обеспечения) - идентификация и конфискация преступных
доходов, чему способствует также Закон о раскрытии определённой
информации для целей налогообложения и других целей 1996 г. (the
Disclosure of Certain Information for Taxation and other Purposes Act).
"Доходы от преступной деятельности" (the proceeds of crime)
"включают любое имущество, полученное в любое время до или после
принятия законодательства в результате или в связи с преступным
поведением" (PoCA, ч. 2, разд. 3.a). "Преступное поведение" (criminal
conduct) включает в себя "любое преступление, имевшее место в государстве,
или которое представляло бы собой преступление, если бы оно имело место в
государстве, или преступление против закона этого государства, или если
имущество, являющееся результатом этого преступления, находится в
пределах государства". В 2005 г. в такие доходы включены также доходы от
преступлений, совершённых вне юрисдикции Ирландии.
В то же время при наличии достаточных доказательств предпочтение
отдаётся конфискации на основе осуждения. В случае конфискации доходов,
связанных с наркотиками и терроризмом, в соответствии с Законом об
уголовном правосудии (the Criminal Justice Act) применяется упрощённый
режим, согласно которому для доказанности связи между активом и
соответствующим преступлением применяется принцип большей
94
вероятности вместо принципа отсутствия разумных оснований для сомнения
(balance of probabilities rather than beyond reasonable doubt).
Группа государств Совета Европы по борьбе с коррупцией (GRECO)
заявила, что она "впечатлена системой гражданской конфискации, которая
обеспечила эффективные инструменты для выявления и изъятия доходов от
преступной деятельности". В Сравнительной оценке отмечены сильные
стороны ирландского POCA: "i) это всеобъемлющий закон о конфискации,
который позволяет CAB конфисковать доходы, полученные от любого
преступного поведения; ii) в нем нет требования о предикатном
преступлении, достаточно показать разумность оснований полагать, что
ответчик был вовлечен в незаконную деятельность (belief evidence -
доказательства на основании убеждений); iii) он перекладывает бремя
доказывания на ответчика, который должен доказать законность его активов;
iv) в соответствии с ним суд может обязать раскрыть сведения о любых
активах, которыми владеет ответчик и их источники".
PoCA был оспорен, как нарушающий ст. 40 и 43 Конституции
Ирландии (принцип презумпции невиновности, право не свидетельствовать
против самого себя и право частной собственности). Однако Верховный
(Высокий) суд Ирландии, признав POCA взвешенным и пропорциональным
ответом на преступность, указал, что в ходе разбирательства по делу о
гражданской конфискации никто не объявляется виновным или не
преследуется за совершение конкретного преступления, поэтому не
применяются принципы уголовного права, такие как презумпция
невиновности; право на частную собственность не может защищать владение
незаконно приобретёнными активами.
Законодательство, облегчающее конфискацию преступных активов
путём снижения или перекладывания бремени доказывания (установление
опровержимых фактических презумпций), принято также Италией,
Нидерландами и Великобританией.
95
В соответствии с Законом от 1982 г. (la Lege Rognoni-La Torre) в
Италии для конфискации активов ("персональные превентивные меры")
достаточно было подозрения в связи с мафиозной организацией. В настоящее
время требуются два условия - активы должны прямо или косвенно
находиться в распоряжении такого лица и должно быть несоответствие
между его благосостоянием и доходом.
Для конфискации на основе осуждения в соответствии со ст. 240
Уголовного кодекса Италии (Codico Penale Italiano) применяется принцип
"отсутствия разумных оснований для сомнения" (beyond reasonable doubt).
Согласно ст. 12-6 Закона N 356 в ред. 1994 г. конфискация является
обязательной в случае осуждения за определённые преступления
(делинквентное мафиозное объединение, вымогательство, похищение людей
с целью выкупа, гангстерское ростовщичество и отмывание денег). При этом
нет необходимости устанавливать причинную связь между активами,
подлежащими конфискации, и конкретным правонарушением, достаточно
показать их несоразмерность задекларированным доходам (manifestum non
eget probatione).
Европейский суд по правам человека в делах "Arcuri v. Italy" и "the M.
v. Italy", оценивая указанное законодательство Италии на
соответствие ст. 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод
и ст. 1 Протокола N 1 к ней, указал: "Оспариваемая мера является частью
политики предупреждения преступности; при ее осуществлении
законодательный орган должен иметь широкую свободу усмотрения как в
отношении существования проблемы, затрагивающей общественные
интересы, требующей применения мер контроля, так и в отношении
надлежащего способа их применения" (aequum et bonum est lex legum).
Изъятие активов широко применяется в Нидерландах по делам,
касающимся организованной преступности. Режим конфискации основан на
осуждении с некоторыми элементами гражданской конфискации
96
(перекладывание бремени доказывания и конфискация доходов от
преступной деятельности вне связи с конкретным преступлением).
Статья 36e Уголовного кодекса Нидерландов (Wetboek van Strafrecht
(Nederland)) предусматривает обычную и специальную конфискации. Первая
является дополнительной санкцией при осуждении за какое-либо
преступление; последняя позволяет суду взыскать в доход государства сумму
прибыли от преступления, за которое лицо осуждено, либо подобных
преступлений или других правонарушений, если есть "достаточные
доказательства", что они совершены этим же лицом.
В случае увеличения у лица активов за последние шесть лет и
отсутствия разумных этому объяснений судом может быть назначено
"специальное уголовное финансовое расследование" (strafrechtelijk financieel
onderzoek, SFO). Допускается "конфискация стоимости", которая выражается
в обязанности лица выплатить доходы, предположительно полученные от
преступлений. Конфискация также может быть применена в отношении
третьих лиц, если они знали или должны были разумно подозревать, что
полученные ими активы представляют собой доходы от преступлений. После
реформы 2012 г. предполагаемые доходы от преступлений облагаются
подоходным налогом с применением максимальных ставок и санкций за
сокрытие их от декларирования.
Отслеживанием преступных активов и распоряжением изъятыми
активами в Нидерландах занимаются специализированные подразделения
при региональных прокуратурах, называемые "Прокурорское бюро по
лишению преступных активов" (Het Bureau Ontnemingswetgeving Openbaar
Ministerie, BOOM). Прокурорские полномочия по изъятию активов являются
дискреционными, что обусловливает возможность заключения досудебных
соглашений с обвиняемым
1
.
1
Юрковский А.В., Евдокимов К.Н., Деревскова В.М., Кузьмин И.А., Сутурин М.А.,
Лисаускайте В.В. Актуальные проблемы противодействия коррупции: Учебник / Под
редакцией А.Ю. Юрковского. Иркутск, 2018. С. 102.
97
Закон Соединённого Королевства о доходах от преступной
деятельности 2002 г. (the United Kingdom's Proceeds of Crime Act, POCA)
предусматривает четыре вида конфискации доходов или инструментов
преступлений: основанная на осуждении; возвращение активов в
гражданском порядке; налогообложение доходов, предположительно
полученных от преступлений; конфискация полицией денежных средств,
предположительно являющихся доходами от преступлений.
Конфискация на основе осуждения может быть инициирована
прокурором или судом с учётом оценки "преступного образа жизни" (criminal
lifestyle), а именно при осуждении за неоднократное преступление (три и
более в течение шести месяцев) и сумме ущерба свыше 5 тыс. фунтов
стерлингов, а также за преступления, которые "вряд ли будут совершены
только один раз" (отмывание денег, торговля людьми, наркотиками и
оружием). При этом POCA рассматривает любое имущество, приобретённое
за последние шесть лет, как полученное в результате совершённого
преступления и свободное от притязаний третьих лиц. В иных случаях суд
ограничивается подсчётом прибыли, полученной осуждённым от
преступления, с учётом принципа отсутствия разумных оснований для
сомнения в их причинной связи.
Процедуру конфискации, не основанную на осуждении, инициирует в
Высоком суде Агентство по борьбе с организованной преступностью (Serious
Organised Crime Agency, SOCA) в случаях: недостаточности доказательств
для предъявлении обвинения или "исходя из общественных интересов";
безуспешности судебных разбирательств по конфискации на основе
осуждения или нахождения лица вне досягаемости (умер или находится за
границей без перспективы экстрадиции); имущество стоимостью не менее 10
тыс. фунтов стерлингов приобретено за последние 12 лет; наличия
доказательств преступного поведения обвиняемого по стандартам
гражданского права (принцип большей вероятности). Лицо обязано доказать
98
законность источника происхождения имущества или опровергнуть иное
утверждение, обосновывающее конфискацию.
В рамках POCA введено налогообложение доходов от преступлений в
случае обоснованности подозрений, что доход или накопленная прибыль
являются результатом преступного поведения лица. При этом от SOCA не
требуется раскрытие источника дохода и представление доказательств
получения прибыли от конкретного преступления.
Положительные примеры указанных государств активизируют борьбу с
отмыванием денежных средств во всех странах ЕС, практическую помощь в
сотрудничестве правоохранительных органов которым оказывает
Евроюст. Его Группа по финансовым и экономическим преступлениям (FEC)
консультирует национальные органы относительно реализации
соответствующих Директив ЕС и Рамочных решений Совета и организует
семинары по обмену информацией и передовыми методами.
В рамках СЕ расширяется сотрудничество с Интерполом, Камденской
межведомственной сетью по возврату активов (CARIN), осуществляющей
взаимодействие и обмен опытом национальных экспертов при отслеживании
активов, их изъятии и конфискации, Неофициальной платформой Бюро по
возвращению активов ЕС (ARO) и Международным центром по
возвращению активов при Базельском институте управления (ICAR),
которые оказывают поддержку органам государственной власти в развитии
национальных механизмов по аресту, конфискации и возврату нелегитимных
средств.
В каждой стране ЕС к 2020 г. планируется создание централизованных
реестров банковских счетов и платёжных систем, а также национальных
контактных пунктов по взаимодействию с Европолом. Модернизируется
интерфейс и средства визуализации программного обеспечения "EBOCS"
(European Business Ownership and Control Structure), которое обеспечивает
доступ к бизнес-реестрам. С целью сбора и автоматического анализа
сведений по изъятым активам разрабатывается многоязычный проект
99
"Payback", учитывающий национальные различия стран ЕС. Выявлению
рисков внедрения в бизнес-структуры организованных преступных групп
посвящён стратегический проект "More". Создаются по аналогии с
CARIN региональные проекты, такие как межведомственная сеть контактных
пунктов балканских стран "BAMIN" (Balkan Asset Management Interagency
Network)
1
.
В последнее время в ЕС пристальное внимание уделяется активам
российского происхождения. Так, Великобритания и Франция с 2017 г.
практикуют систематические проверки банков на участие в отмывании
денежных средств из России. В сентябре 2018 г. Европейский центральный
банк начал проверку происхождения более 30 млрд. долл. США, попавших в
2013 г. в Европу из России и стран СНГ через эстонский филиал Danske
Bank. Для расследования фактов отмывания денежных средств Европейская
банковская ассоциация (EBA) и Европейская прокуратура наделены
дополнительными полномочиями.
Повышенный интерес мировое полицейское сообщество проявляет к
сотрудничеству с Китаем и Сингапуром, активно используемых в качестве
транзитных зон для вывода денежных средств. Одним из инструментов
борьбы с коррупцией в этих странах является конфискация без
обвинительного приговора. При этом китайскими правоохранителями
достигнут существенный прогресс в вопросах борьбы с легализацией
преступных доходов - в рамках ежегодно проводимой операции "Sky Net"
изъяты активы на сумму 1,6 млрд. долл. США.
Можно обоснованно предположить, что у государств есть
заинтересованность в истребовании конфискованных активов "неясного
происхождения" от иностранных юрисдикций. В ЕС эти вопросы
регулируются Рамочным решением от 6 октября 2006 г. N 2006/783/ JHA "О
применении принципа взаимного признания решений о конфискации". У
1
Малов А.А. Международное сотрудничество в целях конфискации доходов от
преступной деятельности // Законность. N 5. 2019. С. 49.
100
Российской Федерации нет необходимого для этого инструментария,
поскольку возврат конфискованных за рубежом активов возможен только в
рамках двустороннего договора, имеющиеся соглашения указанный вопрос
не регламентируют.
В связи с этим полагаем, что заключение двусторонних договоров,
устанавливающих взаимообязывающие межгосударственные отношения по
аресту, конфискации и возврату преступных активов с государствами-
реципиентами, такими как Великобритания, Кипр, Латвия, Нидерланды,
США, Швейцария, Франция, в юрисдикции которых оседают их
значительные объёмы, должно быть отнесено к важнейшим задачам по
совершенствованию международно-правовой базы Российской Федерации на
ближайшую перспективу.
Международный и национальный опыт показывает, что с коррупцией
невозможно бороться при помощи разрозненных мер, ее уровень можно
снизить лишь с помощью системы последовательных, целенаправленных
мер, поэтому представляется необходимым разработать государственный
комплекс мер, направленных на борьбу с коррупцией.
При анализе причин недостатков следует иметь в виду, что, как и в
любой деятельности, в сфере противодействия коррупции необходимо
соблюдать основополагающие принципы, одним из которых, несомненно,
является принцип научности, предполагающий использование достижений
науки в решении практических задач. К таким достижениям можно отнести
развитие системного подхода к исследованию сложных объектов, к которым
криминологи и относят преступность и коррупцию. Системный подход
предполагает рассмотрение коррупции как системы взаимосвязанных
элементов и ее места среди иных, связанных с нею систем, рассмотрение
системы воздействующих на них субъектов и системы мер
профилактического воздействия.
Анализ сегодняшнего состояния противодействия коррупции позволяет
сделать вывод об отходе в ряде случаев от такого научно обоснованного
101
подхода, что можно считать одной из проблем, снижающих эффективность
реализуемых мероприятий.
Прежде всего, сегодняшнее законодательство не определяет
коррупцию как "явление" и, как следствие, как "систему" с соответствующей
структурой и характером связи ее элементов
1
. В силу этого не определены
структурные элементы, например, "бытовая коррупция", "экономическая",
"политическая", "низовая", "элитарная" и т.д. В итоге, с одной стороны, в
нормативных документах появляются произвольные термины, типа "откат", с
другой стороны, меры противодействия не подразделяются по специфике
соответствующих структурных элементов.
Например, очевидно, что для "низовой коррупции", где взятки
составляют 5-10 тыс. руб.
2
, действенным было бы существенное повышение
заработной платы муниципальных служащих, в то время как для
"элитарной", где суммы исчисляются миллионами рублей и долларов,
действенными были бы конфискация имущества, пожизненный запрет на
госслужбу или высылка из столицы в дальние регионы страны, как в царской
России.
Во-вторых, коррупция не рассматривается в связи со всеми системами -
явлениями нашего общества, где наиболее близким и важным криминологи
выделяют "организованную преступность"3 со своей иерархией, системой
управления, идеологией, финансовой базой и, главное, способами
обеспечения своих интересов и воздействия на должностных лиц: шантажом,
1
Наумов А. Новое антикоррупционное законодательство: многое упущено // Уголовное
право. 2009. N 4. C. 36-45.
2
Получение взятки муниципальным служащим: уголовно-правовые и криминологические
аспекты: монография / Казаков А.Я., Ларичев В.Д., Пазников И.И., Фоминых С.М. М.:
Юрлитинформ, 2012. С. 53.
3
Криминологические оценки организованной преступности и коррупции, правовые
баталии и национальная безопасность / Долгова А.И. М.: Рос. криминолог. ассоц., 2011. С.
623 – 645.