12
Существует множество форм коррупции: взяточничество, фаворитизм,
протекционизм, лоббизм, незаконное распределение и перераспределение
общественных ресурсов и фондов, незаконное присвоение общественных
ресурсов в личных целях, незаконная приватизация, незаконная поддержка и
финансирование политических структур, вымогательство, предоставление
льготных заказов и др.
Соответственно приводятся различные классификации коррупции и
коррупционной деятельности.
Проведя анализ можно сделать вывод, что исчерпывающий перечень
коррупционных видов деятельности невозможен, так как само понятие
коррупции является многогранным
1
.
В России антикоррупционная политика стала едва ли не главной
составляющей политической жизни. Следует отметить, что с принятием
антикоррупционного пакета законов и подзаконных актов Россия вышла на
новый этап борьбы с коррупционными преступлениями.
Необходимо отметить, что законодательство о государственной службе
традиционно развивалось несколько быстрее правовой основы
противодействия коррупции. Тем не менее, на определенном этапе
государственного строительства законодательство о противодействии
коррупции постепенно интегрировалось в нормативную основу,
регулирующую государственную службу, превращаясь в единую правовую
основу противодействия коррупции.
Так, знаковыми нормативными правовыми актами в истории
противодействия коррупции в системе государственной службы нашей
страны стали указы Петра I "О воспрещении взяток и посулов и о наказании
за них" 1714 года, Екатерины II "О распубликовании во всем государстве об
учиненных наказаниях за взятки и лихоимства" 1766 года, Александра I "Об
1
Магомадов Н. С. Коррупция в современном российском обществе: состояние и борьба с
ней // Молодой ученый. 2015. № 6. С. 497.
13
искоренении лихоимства" 1802 года, а также указ Сената "О воспрещении
начальствующим лицам принимать приношения от общества" 1832 года и др.
Коррупция – весьма стойкое явление в системе государственной
службы, эффективное воздействие на которое возможно только после
определения его социальной сущности. Как верно заметил В.А. Шабалин, "с
древних времен коррупция является одним из наиболее устоявшихся видов
отклоняющегося поведения. Она возникает в тех сферах общественного
организма, где интересы частных лиц, групп, предпринимательских структур
пересекаются с властными функциями государственного аппарата и
представляющих его чиновников. В этой связи совершенствование
законодательства о противодействии коррупции и повышение
эффективности его реализации возможны лишь при условии осознания тех
социальных механизмов, которые детерминируют коррупцию"
1
.
Новейший период формирования правовой основы противодействия
коррупции в системе государственной службы России ознаменован изданием
Указа Президента РФ от 04.04.1992 N 361 "О борьбе с коррупцией в системе
государственной службы"
2
(далее - Указ N 361). В нем предусматривались
весьма существенные административно-правовые средства противодействия
коррупции в системе государственной службы.
В ходе административной реформы и реформы государственной
службы были разработаны новые средства противодействия коррупции,
нормативно закрепленные в Федеральном законе от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О
государственной гражданской службе Российской Федерации"
3
(далее -
Закон N 79-ФЗ).
1
Шабалин В.А. Бизнес и государственная коррупция // Экономическая преступность.
Тезисы и материалы выступлений. М.: Криминолог. Ассоц., 1994. С. 27.
2
Указ Президента РФ от 04.04.1992 N 361 "О борьбе с коррупцией в системе
государственной службы" (с изм. от 16.11.1992) // "Российская газета", N 80, 07.04.1992.
3
Федеральный закон от 27.07.2004 N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе
Российской Федерации" (ред. от 16.12.2019) // "Собрание законодательства РФ",
02.08.2004, N 31, ст. 3215.
14
Законодательство о государственной гражданской службе является
наиболее эффективно и последовательно развивающимся с точки зрения
нормативного закрепления административно-правовых средств
противодействия коррупции в системе государственной службы. В
частности, Закон N 79-ФЗ устанавливает запреты, связанные с гражданской
службой (ст. 17), и требования к служебному поведению гражданского
служащего (ст. 18).
Важное значение имеют статьи 19 "Урегулирование конфликта
интересов на гражданской службе", 20 "Представление сведений о доходах,
об имуществе и обязательствах имущественного характера" и 20.1
"Представление сведений о расходах".
Последние годы мы можем наблюдать положительную тенденцию в
деле развития законодательства о противодействии коррупции, а также
формирование самых разнообразных правовых средств, касающихся данного
вопроса.
Можно привести ряд исследований, в которых административно-
правовые средства противодействия коррупции в системе государственной
службы проанализированы в самых различных ракурсах. Так, обозначенной
проблеме посвящены следующие работы: А.С. Дылькова
1
, А.В. Куракина
2
,
Д.Н. Кочеманова
3
, А.Ю. Вателя
4
, К.В. Севрюгина
5
и др.
1
Дыльков А.С. Административно-правовые механизмы противодействия коррупции:
сравнительный анализ опыта России и США: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2015. 210 с.
2
Куракин А.В. Административно-правовые средства предупреждения и пресечения
коррупции в системе государственной службы Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-
ра юрид. наук. М., 2008. 31 с.
3
Колчеманов Д.Н. Административно-правовое регулирование противодействия
коррупции в системах государственной службы зарубежных государств и возможности
использования зарубежного опыта в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид.
наук. М., 2009. 28 с.
4
Ватель А.Ю. Антикоррупционные стандарты служебного поведения государственных
гражданских служащих: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2013. 47 с.
5
Севрюгин К.В. Противодействие коррупции в системе государственной гражданской
службы Российской Федерации: административно-правовое исследование: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук. Тюмень, 2011. 41 с.
15
Существенными, с точки зрения исследования административно-
правового регулирования противодействия коррупции, выглядят работы, в
которых рассматриваются отдельные, ранее неизвестные российскому
законодательству средства противодействия коррупции, в частности такое
средство, как разрешение конфликта интересов на государственной службе.
В этом контексте достаточно содержательными представляются работы:
С.Ю. Щеколдина
1
, Д.Д. Матвеева
2
и др.
Итак, правовые и организационные основы предупреждения коррупции
и борьбы с ней установлены Федеральным законом от 25.12.2008 г. № 273-
ФЗ «О противодействии коррупции». Помимо этого, Президентом РФ были
приняты Указы от 19.05.2008 г. № 815 «О мерах по противодействию
коррупции», от 02.04.2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных
положений Федерального закона "О противодействии коррупции"», от
08.07.2013 г. № 613 «Вопросы противодействия коррупции» и от 15.07.2015
г. № 364 «О мерах по совершенствованию организации деятельности в
области противодействия коррупции».
Перечисленные в указанных нормативно-правовых актах принципы
являются основополагающими при разработке мер борьбы с коррупцией,
характеризуют сущность антикоррупционного права, его содержание,
структуру и назначение в обществе. Обратимся к принципам, закрепленным
в статье 3 Федерального закона 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции».
Сотрудничество государства с институтами гражданского общества,
международными организациями и физическими лицами закреплено как
одно из основных принципов противодействия коррупции. Его действие
1
Щеколдин С.Ю. Конфликт интересов в государственно-служебных отношениях:
материальные и процессуальные аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Воронеж,
2011. 31 с.
2
Матвеев Д.Д. Правовое и организационное обеспечение разрешения конфликта
интересов в служебной деятельности сотрудников органов внутренних дел: Автореф. дис.
... канд. юрид. наук. М., 2009. 38 с.
16
призвано обеспечить консолидацию усилий государства, местного
самоуправления и гражданского общества в противодействии коррупции.
Данное принципиальное положение получило развитие в утвержденной
Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460
Национальной стратегии противодействия коррупции, в которой в числе
основных направлений ее реализации определена необходимость
обеспечения участия институтов гражданского общества в противодействии
коррупции (раздел 4).
Учитывая вышеизложенные достижения и проведенный анализ,
считаем, что в основу принципов антикоррупционной политики, в первую
очередь должны быть положены принципы, закрепленные в Федеральном
законе от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», так
как именно он, по нашему мнению, и является основой антикоррупционной
политики России.
По нашему мнению, эти принципы в полном объеме определяют
основополагающие идеи и направления антикоррупционной политики, и по
этой причине должны рассматриваться не только как принципы
противодействия коррупции в целом, но и антикоррупционной политики в
частности. При этом этот перечень должен быть обязательно дополнен
принципом научности, так как совокупность всех выше названых принципов
с наукой будет представлять собой эффективный и завершенный комплекс.
Анализируя причины и условия коррупции, на первое место часто
ставят недостатки действующего законодательства, предлагая в качестве
основной меры по предупреждению коррупции его совершенствование
1
.
Нашей страной был ратифицирован ряд международных документов,
принято множество федеральных законов и подзаконных нормативных
правовых актов как по противодействию коррупции в целом (например, уже
1
Анализ коррупциогенности законодательства. Памятка эксперту по первичному анализу
коррупционности законодательного акта / Головщинский К.И., Краснов М.А., Талапина
Э.В., Тихомиров Ю.А., и др.; Под ред.: Южаков В.Н. М.: Статут, 2004. 64 c.
17
указанный выше ФЗ "О противодействии коррупции", Указ Президента
Российской Федерации от 21 июля 2010 г. N 925 "О мерах по реализации
отдельных положений Федерального закона "О противодействии
коррупции"
1
), так и по отдельным вопросам борьбы с ней (например,
расширен перечень лиц, чьи доходы подлежат декларированию), даны
обновленные судебные разъяснения по некоторым коррупционным
преступлениям.
Совершенствование текущего законодательства должно происходить
непрерывно, чему, прежде всего, и призвана способствовать
антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов, о правовой основе которой упоминалось
выше.
Федеральный закон от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов"
2
устанавливает правовые и организационные
основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них
коррупциогенных факторов и их последующего устранения. Так, в нем
закрепляются подлежащие выявлению коррупциогенные факторы, принципы
организации антикоррупционной экспертизы, перечень органов, проводящих
ее, документы, в которых отражаются выявленные в нормативных правовых
актах (проектах нормативных правовых актов) коррупциогенные факторы,
возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы
институтами гражданского общества и простыми гражданами.
1
Указ Президента РФ от 21.07.2010 N 925 "О мерах по реализации отдельных положений
Федерального закона "О противодействии коррупции" // "Собрание законодательства РФ",
26.07.2010, N 30, ст. 4070.
2
Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" (ред. от
11.10.2018) // "Собрание законодательства РФ", 20.07.2009, N 29, ст. 3609.
18
В российском законодательстве не дается понятия антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов. Одним из наиболее удачных
представляется определение П.А. Кабанова, который предлагает понимать
под ней "деятельность компетентных и уполномоченных на то
соответствующими органами физических и юридических лиц (экспертов и
экспертных учреждений), состоящую из проведения исследования
нормативных правовых актов и/или проектов нормативных правовых актов,
иных правовых документов в целях выявления в них коррупциогенных
факторов, а также дачу ими заключения или иного документа по вопросам,
разрешение которых требует специальных знаний, умений и навыков в
области правового регулирования противодействия коррупции, и практики
реализации антикоррупционного законодательства и подзаконных
антикоррупционных нормативных правовых актов"
1
.
ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе..." также дает понятие
коррупциогенных факторов (ст. 1), закрепляет основные принципы
организации антикоррупционной экспертизы (ст. 2), устанавливает перечень
субъектов антикоррупционной экспертизы (ст. 3) и регламентирует другие
вопросы.
В целом антикоррупционная экспертиза должна рассматриваться как
важный элемент системы профилактики коррупционных проявлений.
В частности, коррупция в полиции – серьезная проблема, так как
полиция является гарантом защиты прав и свобод граждан от преступных
посягательств, именно данный орган обязан выявлять коррупционеров,
пресекать их преступную деятельность. Это основной правоохранительный
орган, составляющий государственно-правовую первичную основу субъектов
борьбы с коррупцией. Нарушение законности самими работниками МВД,
являющимися представителями власти, подрывает авторитет самой власти,
1
Кабанов П.А. Антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов: опыт правового регулирования субъектов Российской
Федерации // Юридическая техника. 2014. N 8. С. 173.
19
дискредитирует в глазах граждан деятельность государственного аппарата и
тем самым наносит огромный вред обществу. Коррумпированные
правоохранительные органы не в состоянии эффективно противодействовать
тем явлениям и процессам, которые реально угрожают безопасности
личности, общества и государства. В этой связи проблема противодействия
коррупции и обеспечения собственной безопасности в полиции приобретает
особое значение.
1.2. Причины и условия коррупции
Существует два «первородных» фактора возникновения коррупции в
любых обществах, которые в свою очередь порождают остальные. Первый
фактор – это основные психологические парадигмы людей, в психологии
данная теория называется «бихевиоризм», ее суть заключается в том, что
поведение людей - это реакции на определенные стимулы. Конечно, у
данного подхода есть обоснованная критика, но нельзя отрицать, что в
индивидуально определенной жизненной ситуации любой человек готов дать
и взять взятку или совершить иное коррупционное действие.
Второй фактор – это государство, не конкретное государство, а само
явление, то есть форма устройство общества с наличием публичной власти,
обладающей аппаратом управления и принуждения, которому подчиняется
все население страны. Таким образом, у определенных лиц, обличенных
властными полномочиями, появляется возможность прямо влиять на жизнь
других людей, что соответственно дает возможность должностным лицам
требовать и получать взятки и/или делает должностных лиц – объектами
целенаправленной коррупционной деятельности.
Изучив эти два фактора, можно прийти к простому выводу, что
абсолютная победа над коррупцией невозможна, поскольку причина
коррупции находится в человеческой психике, а возможность для коррупции
предоставляет само общественное устройство. Тем не менее, изучение двух
основных факторов коррупции дает возможность создания эффективных
методов борьбы с коррупцией на основе процессов ее порождающих.
20
Весьма важным является изучение национальных особенностей
России, которые прямо или косвенно связаны с коррупцией. Во-первых, это
высокий уровень коррупционной составляющей во всех сферах
общественной жизни, данное обстоятельство весьма важно, поскольку
высокий уровень коррупции сам по себе является причиной еще большего
коррумпирования страны и сокращает список возможных, действительно
эффективных мер взаимодействия. Во-вторых, особенности территориально-
государственного устройства России предполагает наличие разветвленного
бюрократического аппарата, существование которого увеличивает
возможность развития коррупции. В-третьих, распад Советского Союза и
переход к рыночной экономике существенно повлияли на развитие
коррупционных составляющих внутри государства, а, именно, несмотря на
почти 30 летний срок с распада СССР часть элементов государственного
управления имеет ярко выраженный «советский характер», в то время как
регулируемые ими отношения относятся к «капиталистическим». Данное
сочетание устаревших методов и новых реалий приводят к диссонирующему
эффекту, тем самым снижая эффективность управления и порождая
антигосударственные явления, в том числе и коррупцию
1
.
Применительно к государственному управлению коррупция знаменует
собой разнообразные нарушения законодательного установленного порядка
принятия и реализации управленческих решений
2
. Коррупция в системе
государственного управления подрывает экономическую основу
деятельности общества и дестабилизирует социальную сферу, что в итоге
может привести к нестабильности в политической сфере и создать реальную
1
Филатова А.А., Матвеев В.В. Анализ зарубежной законодательной базы по борьбе с
коррупцией и практики ее применения // В сборнике: ГОСУДАРСТВО И
БИЗНЕС.ЭКОСИСТЕМА ЦИФРОВОЙ ЭКОНОМИКИ материалы XI Международной
научно-практической конференции. Северо-Западный институт управления РАНХиГС
при Президенте РФ. Санкт-Петербург, 2019. С. 247.
2
Понамаренко С.С. Современное состояние коррупции в России // Science Time.
2016. № 12 (36). С. 520.
21
угрозу конституционному строю и национальной безопасности Российской
Федерации
1
.
В научной литературе, средствах массовой информации неоднократно
отмечалось, что в Российской Федерации коррупция проникла во все сферы
общественной жизни и как раковая опухоль препятствует нормальному
функционированию публичной власти
2
.
Коррупция в системе государственной службы имеет множество
причин:
1. Недостаточно разработанный закон о противодействии коррупции,
что дает возможность уклонения от ответственности.
2. Низкий уровень заработной платы, и этот фактор немаловажный, как
кажется с первого взгляда, ведь у многих работников заработная плата
бывает ниже средней, что и побуждает их идти на коррупционное
преступление.
3. Невысокий контроль как за подчиненными, так и за руководством, в
данном случае причиной взяточничества является терпимость работников
органов к коррупционным явлениям и опасно это тем, что порождает целые
коррупционные группы, конечно законодательством это карается серьезнее,
но и выявить коррупционную группировку сложнее.
4. Набор на государственную службу малоквалифицированных кадров,
в данном случае стоит уделить внимание приемной комиссии на кандидатов
при поступлении на государственную службу, нужно собирать очень
подробную информацию, проводить индивидуальную психологическую
проверку
3
.
1
Доржижапова С.М. Сущность и причины коррупции с философских позиций //
Интернаука. 2018. № 32 (66). С. 40.
2
Проблемы криминологической детерминации / Кузнецова Н.Ф.; Под ред.: Кудрявцев
В.Н. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1984. 169 с.
3
Иванова К.О., Егорова Е.Н. Анализ причин коррупции в правоохранительных органах и
методы их противодействия в российском законодательстве // Евразийский союз ученых.
2018. № 1-1 (46). С. 45.