82
оперативным работником достаточной информации о том, что конкретный
чиновник берет взятки. Мы же давно выступаем с предложением разрешить
оперативным подразделениям превентивно проверять чиновника на
"устойчивость к взяткам", то есть проводить оперативный эксперимент
независимо от наличия предварительных данных о том, что чиновник берет
взятки. Причем государственным служащим надо заранее объявить (и
включить соответствующую норму в закон об их статусе), что они регулярно
будут подвергаться таким внезапным оперативным проверкам. Чиновники
должны понимать, что любой посетитель - это потенциальный оперативный
работник или сотрудничающее с ним лицо. Предлагаемая "проверка на
честность" путем предложения чиновникам "взятки" никак не противоречит
нравственным нормам. Потребуется лишь четко регламентировать в законе
условия и порядок проведения таких мероприятий, а также последствия
выявления потенциального взяточника.
Наконец, рассмотрим важные уголовно-процессуальные вопросы,
касающиеся борьбы с коррупцией. Вначале выясним, какова
подследственность уголовных дел о коррупционных преступлениях.
Обратившись к ст. 151 УПК РФ, констатируем, что расследование
взяточничества (ст. ст. 290, 291, 291.1, 291.2 УК РФ) целиком отнесено к
исключительной подследственности следователей Следственного комитета
РФ. Что касается расследования злоупотребления должностными
полномочиями и хищения в форме присвоения или растраты, то здесь закон
допускает альтернативу: эти преступления не только отнесены к прямой
подследственности следователей Следственного комитета РФ (ст. 285 УК
РФ) и органов внутренних дел РФ (ст. 160 УК РФ), но и указаны в ч. 5 ст. 151
УПК РФ, т.е. предварительное следствие по ним может производиться также
следователями органа, выявившего эти преступления. Однако, если
преступление коррупционной направленности совершено т.н.
"спецсубъектом" (судьей, прокурором, следователем, адвокатом, работником
83
полиции или таможни и т.д.), осуществлять предварительное расследование
также уполномочен лишь следователь Следственного комитета РФ.
Вместе с тем согласно ст. 10 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. N
40-ФЗ "О Федеральной службе безопасности" на органы ФСБ России
возложено, помимо прочего, проведение ОРМ по выявлению,
предупреждению, пресечению и раскрытию коррупции. Органы ФСБ
обязаны разрабатывать и осуществлять во взаимодействии с другими
государственными органами меры по борьбе с коррупцией (п. "е" ст. 12 этого
же Закона). Поэтому было бы правильным, во-первых, наделить органы ФСБ
полномочием производить предварительное следствие по уголовным делам о
преступлениях, предусмотренных ст. ст. 290 - 291.1 УК РФ, а во-вторых,
разрешить им на альтернативной основе расследовать уголовные дела о
коррупционных преступлениях в отношении "спецсубъектов". Учитывая
поставленные перед органами ФСБ задачи, а также высокий
профессионализм следователей этого ведомства, полагаем, что такое
расширение их подследственности могло бы способствовать серьезным
успехам в борьбе с коррупцией.
Кстати, наделение органов ФСБ полномочиями расследовать
уголовные дела о взяточничестве позволит решить еще одну актуальную для
практики проблему: что делать, когда значимые для дела предметы,
возможно, находятся у физического лица при себе, во внутреннем кармане
пиджака или в брюках (например, при получении сведений о том, что неким
чиновником только что получена взятка). Как верно отмечают
исследователи, для обоснованного вывода о наличии признаков
преступления требуется обнаружение предмета взятки у предполагаемого
преступника
1
, однако сегодня "залезть к нему в карман" нет полномочий ни у
следователя (до возбуждения уголовного дела личный обыск невозможен),
1
Новиков С.А. Материалы доследственной проверки в доказывании по уголовным делам:
актуальные проблемы и новые подходы // Вестник Санкт-Петербургского университета
МВД России. 2013. N 3. С. 69 - 75.
84
ни у оперработника (полицейские вправе производить личный досмотр
граждан лишь в целях обнаружения оружия, наркотиков и т.п.
1
, а сотрудники
ФСБ - только при наличии оснований подозревать их в совершении
административных правонарушений или преступлений, производство либо
дознание или предварительное следствие по которым отнесено к ведению
органов ФСБ). Таким образом, включение взяточничества в
подследственность ФСБ позволит сотрудникам этого органа при
необходимости осуществлять личный досмотр предполагаемого
взяткополучателя.
Следующий важный процессуальный вопрос касается применения
адекватной меры пресечения к лицам, обвиняемым в коррупционных
преступлениях. И если в случаях расследования взяточничества или
злоупотребления должностными полномочиями арсенал возможных мер
пресечения не ограничен, то применительно к расследованию хищений
денежных средств действуют ограничения в применении наиболее строгой
меры - заключения под стражу (ч. 1.1 ст. 108 УПК РФ). Такая мера, если
преступление совершено в сфере предпринимательской деятельности, может
быть избрана только при определенных обстоятельствах (нет постоянного
места жительства, личность не установлена, нарушена прежняя мера
пресечения, лицо скрылось). Отметим, что эта норма как раз была призвана
помешать коррумпированным сотрудникам правоохранительных органов,
умышленно разрушающим бизнес в целях его рейдерского захвата или
вымогательства взятки, при помощи заключения под стражу добиваться
своей цели. Однако в результате лица, возглавляющие государственные
предприятия и растратившие крупные суммы денежных средств, активно
пользуются запретом на применение к ним заключения под стражу и либо
скрываются от следствия и суда, либо серьезно противодействуют
1
Ануфриева Е.А., Куценко М.В. Проблемы проведения тактической операции
"задержание с поличным" по делам о коррупционных преступлениях // Российский
следователь. 2016. N 23. С. 13 - 14.
85
расследованию. Поэтому, на наш взгляд, ст. 160 УК РФ нужно исключить из
ч. 1.1 ст. 108 УПК РФ, а для предотвращения рейдерства требовать от судей
более тщательной оценки материалов, поступивших с ходатайством
следователя о заключении лица под стражу, чтобы соответствующее решение
принималось индивидуально, с учетом всех обстоятельств конкретного
уголовного дела
1
.
Наконец, очень кратко обозначим проблему из области уголовно-
организационной политики. Для более качественной работы по выявлению,
пресечению коррупционных преступлений и расследованию их
обстоятельств необходимо больше внимания уделить кадровой работе, в
частности, формированию и укреплению экспертного корпуса, поскольку
сегодня зачастую правоприменители испытывают серьезные сложности при
назначении строительно-технических и бухгалтерско-экономических
экспертиз из-за нехватки квалифицированных экспертов (в том числе по
причине отсутствия необходимого количества должностей). Из-за больших
очередей на производство соответствующих экспертиз в государственных
экспертных учреждениях срок их начала может быть отодвинут на несколько
месяцев и даже лет вперед.
3.2. Опыт борьбы с коррупцией в зарубежных странах
В решение проблемы противодействия коррупции вовлечен целый ряд
государств и международных организаций. В этой связи в международном
праве появился целый ряд конвенций и иных документов, предписания
которых направлены на противодействие коррупции в самых разных сферах
публичного управления. В научной литературе отмечается, что "к
настоящему моменту сформировалась система международно-правового
сотрудничества государств по борьбе с коррупцией, представляющая собой
1
Новиков С.А., Шматенко А.А. Расследование криминальных банкротств: актуальные
вопросы доследственной проверки, получения показаний и применения мер принуждения
// Юридическая мысль. 2013. N 2 (76). С. 109.
86
комплексный механизм взаимодействия государств на универсальном,
региональном, субрегиональном и двустороннем уровнях. О формировании
такой системы свидетельствуют наличие самостоятельных конвенционного и
институционального механизмов противодействия коррупции, их
взаимосвязанное и взаимообусловленное использование, а также
комплексное применение специфических форм сотрудничества по
предупреждению и борьбе с коррупцией"
1
.
Российская Федерация самым непосредственным образом включилась
в глобальный процесс противодействия коррупции: подписаны и
ратифицированы Конвенция ООН против коррупции 2003 года
2
, Конвенция
Совета Европы об установлении уголовной ответственности за коррупцию
1999 года
3
. Подписание последнего документа ознаменовало вступление
нашей страны в Группу государств против коррупции. Российская Федерация
является также участником целого ряда международных организаций и
международных соглашений, в связи с чем поддерживает приемлемые для
себя положения и берет на себя выполнимые обязательства, направленные на
противодействие коррупции. Т.Я. Хабриева отмечает, что "международное
право в орбите противодействия коррупции не следует рассматривать в
качестве универсального "ключа", от использования которого работа по
искоренению коррупции в стране автоматически улучшится. Международное
право работает на пользу государству только тогда, когда внедрение
международных правовых норм является выверенным, последовательным,
1
Талапина Э.В. Правовые способы противодействия коррупции // Право и экономика.
2006. N 6. С. 5.
2
"Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции", принята в г. Нью-
Йорке 31.10.2003 Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии
Генеральной Ассамблеи ООН // "Бюллетень международных договоров", 2006, N 10,
октябрь, с. 7 – 54.
3
"Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию", заключена в г. Страсбурге
27.01.1999 // "Бюллетень международных договоров", N 9, 2009, с. 15 – 29.
87
отвечает национальным интересам Российской Федерации и имеет
комплексный характер"
1
.
Важным документом, действующим в рамках Содружества
Независимых Государств, является Модельный закон "О противодействии
коррупции" 2008 года
2
. Как следует из содержания данного документа, он
регулирует общественные отношения в сфере противодействия коррупции;
устанавливает основы юридической ответственности физических и
юридических лиц за коррупционные правонарушения; определяет
организационные основы противодействия коррупции и компетенцию в
указанной сфере государственных органов и учреждений, должностных лиц,
а также лиц, обеспечивающих исполнение полномочий государственных
органов или полномочий органов местного самоуправления, и лиц,
приравненных к ним, путем создания условий для их неподкупности (ст. 1).
Изучая антикоррупционное законодательство, большинство авторов в
качестве успешных выделяют законодательство: Финляндии, Исландии,
Сингапура, Нидерландов, Люксембурга, Норвегии, Швейцарии, Израиля,
Германии, США, Японии.
Особенности организации антикоррупционной деятельности в
вышеуказанных странах сводятся, по мнению авторов, к следующему:
– коррупция осознается правительствами этих стран как серьезная
проблема национальной безопасности; – коррупция рассматривается как
внешняя и внутренняя угроза;
1
Антикоррупционные стандарты Организации экономического сотрудничества и
развития и их реализация в Российской Федерации: монография / С.В. Борисов, А.А.
Каширкина, А.Н. Морозов и др.; под ред. Т.Я. Хабриевой, А.В. Федорова. М.: ИЗиСП,
2015. С. 284.
2
"Модельный закон о противодействии коррупции (новая редакция)", принят в г. Санкт-
Петербурге 25.11.2008 Постановлением 31-20 на 31-ом пленарном заседании
Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ // Информационный
бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников Содружества
Независимых Государств. 2009. N 43. С. 429 - 446.
88
– усилия по ограничению коррупции в этих странах масштабны и, как
правило, институционализированы.
Например, система борьбы с коррупцией в Нидерландах включает, в
частности, следующие ключевые процедурные и институциональные меры:
– систему мониторинга возможных точек возникновения
коррупционных действий в государственных и общественных организациях
и строгого контроля за деятельностью лиц, находящихся в этих точках;
– систему подбора лиц на должности, опасные с точки зрения
коррупции;
– систему наказаний за коррупционные действия, при этом основной
мерой является запрещение работать в государственных организациях и
потеря всех социальных льгот, которые предоставляет государственная
служба;
– систему поощрений позитивных действий должностных лиц,
направленную на то, чтобы чиновнику и в материальном плане, и в
моральном было выгодно вести себя честно и эффективно;
– систему государственной безопасности по борьбе с коррупцией по
типу специальной полиции, обладающей значительными полномочиями в
случае обнаружения фактов коррупции».
Далее следует обратить внимание на методы антикоррупционного
противодействия в Швеции, Сингапуре и Канаде.
Например, в Швеции, считающейся страной с наиболее низким
уровнем коррупции, с 1923 г. действует общественная организация
"Институт против взяток", которая в целях предупреждения коррупционного
поведения сотрудничает как с бизнес-структурами, так и с муниципальными
органами. Этот институт работает в плоскости общественной морали,
помогая людям провести черту между тем, что является взяткой, и тем, что в
пределах нормы
1
. В этой стране с детского сада, со школы людям
прививается нетерпимость к неэтичному, неправильному поведению.
1
URL: https://sweden.ru/ljudi/provesti-chertu-kak-v-shvecii-boryutsya-s-korrupciej/.
89
Человек вырастает в обществе, которое не терпит любых злоупотреблений,
готово о них публично сообщать и не готово мириться с тем, что человек
дает взятки
1
.
Начиная с 2003 г. в Швеции действует институт антикоррупционных
прокуроров (7 человек), а с 2012 г. - антикоррупционных полицейских (25
человек), которые принимают сигналы от общественников и средств
массовой информации и реагируют на факты проявления коррупционного
поведения в обществе
2
.
В Сингапуре - стране, победившей коррупцию, в целях
стимулирования законопослушного поведения чиновников пошли по пути
упрощения всех процедур принятия решений в аппарате государственной
власти, а также повышения заработной платы государственных служащих и
судей (до 1 млн долларов в год), т.е., с одной стороны, усиления
ответственности, а с другой - поощрения за добропорядочное поведение и
создания четкой структуры иерархического роста служащих в органах
власти
3
. Однако важнейшим фактором борьбы с коррупцией стало лишение
чиновников неприкосновенности, какую бы должность они ни занимали. В
1960 г. в Сингапуре был принят закон, который позволял считать
доказательством взятки то, что обвиняемый жил не по средствам или
располагал объектами собственности, которые он не мог приобрести на свои
доходы, как подтверждение того, что обвиняемый получал коррупционные
доходы
4
.
Наказание за преступления коррупционной направленности
предусматривают санкцию в виде штрафа до 100 000 сингапурских долларов
1
URL: http://maxpark.com/community/7285/content/6115386.
2
URL: https://sweden.ru/ljudi/provesti-chertu-kak-v-shvecii-boryutsya-s-korrupciej.
3
Алехин В.П., Васильев Д.А. Борьба с коррупцией в Российской Федерации на основе
зарубежного опыта // Социальная интеграция и развитие этнокультур в евразийском
пространстве. 2019. Т. 1. № 8. С. 186.
4
Степанов О.А. О мерах противодействия коррупции уголовно-правовыми и иными
средствами в России и за рубежом // Международное публичное и частное право. 2018. N
2. С. 39.
90
(приблизительно 74 000 американских долларов) или лишение свободы
сроком до 5 лет, либо и то, и другое за каждый доказанный коррупционный
эпизод. Если коррупционное преступление связано с действиями
государственного служащего, то штраф составит 100 000 сингапурских
долларов или лишение свободы сроком до 7 лет, либо и то, и другое за
каждый доказанный эпизод». Одновременно с этим было ужесточено
законодательство, повышена независимость судебной системы (с высокой
зарплатой и привилегированным статусом судей), введены экономические
санкции за дачу взятки или отказ от участия в антикоррупционных
расследованиях, а также предприняты жесткие акции вплоть до поголовного
увольнения сотрудников таможни и других госслужб. Это сочеталось с
дерегулированием экономики, повышением зарплат чиновников и
подготовкой квалифицированных административных кадров
1
.
Однако, по мнению И. Шуманова, пример Сингапура "очень трудно
повторить в такой огромной стране, как Россия, - если страна идет по пути
административного контроля коррупции, естественно, существует точка,
когда расходы на борьбу с коррупцией превышают эффект от ее сокращения,
т.е. на практике в какой-то момент затраты на борьбу с коррупцией в
масштабах одного государства становятся сопоставимы с ущербом от нее. Но
мягкую форму противодействия коррупции, связанную с изменением
сознания людей, надо начинать в школах, в детских садах, в семьях"
2
.
Одной из стран, которая стала не просто открыто говорить о
коррупции, но и открыто действовать, является Китайская Народная
Республика. Началом нового витка бескомпромиссной борьбы с этим злом
стал арест Мэн Хунвэя, до 7 октября 2018 года возглавлявшего Интерпол и
занимавшего пост заместителя министра общественной безопасности Китая.
1
Шунаев А.М. Опыт борьбы с коррупцией в Южной Корее и Сингапуре //
Управленческое консультирование. 2018. №. 3. С. 68.
2
URL: http://maxpark.com/community/4765/content/6115499.
91
Его задержали на родине по обвинению во взяточничестве и других
преступлениях.
Негласно считалось, что чиновников такого уровня власти не трогают,
тем более что его назначение на этот высокий пост в Интерполе было
огромной победой для Китая. Но, несмотря на то, что этот арест повлек за
собой колоссальные имиджевые потери, руководство страны сочло
необходимым пойти на этот шаг.
Борьба с коррупцией в Китае ведется на всех уровнях, а уголовные
дела рассматриваются в различных инстанциях: от судов провинций до
Верховного суда. Только за последние пять лет на скамье подсудимых
оказалось 260 тыс. человек, более ста из которых занимали очень высокие
посты в государстве. Благодаря особым связям с Интерполом Китаю удалось
экстрадировать на родину более 25 тыс. беглых казнокрадов, пытавшихся
скрыться в 90 странах мира.
Среди мер наказания – борьба со страстью к роскоши. Кодекс
чиновников, который содержит восемь правил, запрещает использование
служебного транспорта в личных целях, подарки и гонорары, отели и
банкеты, необоснованные поездки за рубеж за государственные средства.
Сохранилась и такая жесткая мера наказания как расстрел, которая ранее
приводилась в исполнение публично. Это наказание применяется и в
настоящее время, но четко определен расстрельный размер взятки: 500 тыс.
долларов США с нередкой заменой на пожизненное заключение.
Личный пример скромности при проведении официальных торжеств и
приемов подал сам глава государства Си Дзиньпин, установив банкетную
практику из четырех блюд. Уменьшилось и количество закупаемых живых
цветов при проведении партийных мероприятий. А новыми ориентирами
китайских чиновников провозглашены скромность и трудовые достижения.
Си Дзиньпин назвал коррупцию врагом номер один китайского
государства и начал операцию под названием «Небесная сеть», а беглецов