84
деловой репутации;
– повысится стимул инициирования процедуры урегулирования
конфликта у представителя нанимателя, поскольку формализованная
ситуация имеет больше шансов быть выявленной и своевременно
устраненной, нежели ситуация, которая развивается за пределами
осведомленности служащих и нанимателя о ее существовании.
Полагаем, перспективным будет отражение в правовых актах
соответствующих ситуаций, которые предполагают наличие потенциальной
угрозы возникновения конфликта интересов. В рамках таких ситуаций
удастся выработать меры, направленные на предотвращение и разрешение
конфликтов с участием государственных служащих.
Например, потенциальный конфликт на государственной службе
влечет ситуация, связанная с приемом служащего на работу по
совместительству. В таких случаях, ведомственной проверки не избежать,
ведь все предпосылки для возникновения в будущем конфликта
присутствуют.
Отдельное внимание на законодательном уровне следует уделить
предупреждению возникновения предконфликтных ситуаций, которые
представляют собой совокупность обстоятельств и условий, которые
способны привести к конфликту интересов. О предконфликтной ситуации
можно встретить упоминание в соответствующем Постановлении
Правительства Российской Федерации
105
.
С точки зрения предупреждения и предотвращения конфликтов,
указание на существование предконфликтных ситуаций следует расценивать
только положительно. Однако, по нашему мнению, использование подобной
формулировки является не совсем удачным. Так, в смысловом аспекте
предконфликтная ситуация свидетельствует о том, что уже сложились все
105
Об утверждении Положения об установлении мер по недопущению возникновения конфликта
интересов в отношении должностных лиц федеральных органов исполнительной власти,
вовлеченных в процесс регулирования, контроля и надзора в сфере обязательного пенсионного
страхования, должностных лиц Пенсионного фонда Российской Федерации и членов
Общественного совета по инвестированию средств пенсионных накоплений: постановление
Правительства Российской Федерации от 02.03.2006 г. № 113 // Собрание законодательства РФ.
2006. № 11. Ст. 1180.
85
условия для того, чтобы конфликт интересов возник, следовательно, он
обязательно возникнет, ведь имеет место предконфликтная ситуация.
Тем не менее, по нашему мнению, ряд условий и объективных причин
может быть вовремя устранен, что предотвратит возникновение и развитие
конфликтов интересов на государственной службе.
Поэтому в предконфликтных ситуациях речь обычно идет о
существовании реальной угрозы возникновения конфликтов, но не
исключается возможность его предупреждения, путем принятия
своевременных и достаточных действий со стороны представителя
нанимателя и самого государственного служащего. Поэтому, разумнее
говорить о ситуации потенциального конфликта интересов.
При возникновении такой ситуации служащий обязан уведомлять
представителя нанимателя всегда. При этом закрепленный перечень
потенциальных ситуаций не должен быть закрытым, следовательно, если
сделать его открытым, то количество ситуаций будет постепенно возрастать.
Во-первых, служащие будут лучше информированы о своих правах и
обязанностях в условиях таких ситуаций. Во-вторых, процедура привлечения
к ответственности значительно упроститься
106
. При урегулировании
конфликтов интересов следует двигаться в двух направлениях.
Прежде всего, разработку перечня потенциальных предконфликтных
ситуаций можно начать на уровне отдельных государственных ведомств.
Такой ситуацией, например, будет являться осуществление государственным
служащим контрольных или юрисдикционных полномочий в отношении
организации, в которой работает он сам, его близкие родственники или
свойственники. При их определении можно опираться на перечень,
приведенный в п. 5 ч. 1 ст. 16 Закона № 79-ФЗ. Если государственный
служащий уклоняется от исполнения своих обязанностей, то подобное
поведение следует рассматривать как дисциплинарный проступок, влекущий
наступление юридической ответственности. При этом важно установить
106
Ильяков А.Д. Урегулирование конфликта интересов как основной способ предупреждения
коррупции в системе государственного управления // Современное право. 2016. № 4. С. 34.
86
наличие вины при совершении проступка служащим. Поскольку конфликт
интересов в настоящее время имеет оценочный характер, то достаточно
сложно определенно говорить о наличии или отсутствии вины, поэтому все
надежды остается возлагать только на самостоятельное сообщение
служащим представителя о факте возникновения конфликта. В то же время
эта проблема может быть во многом снята при условии закрепления в
законодательстве перечней ситуаций потенциальных конфликтов интересов.
Вторым субъектом, на которого Федеральный закон «О
противодействии коррупции» возлагает обязанность принимать меры по
предотвращению или урегулированию конфликта интересов, является
представитель нанимателя. В ч.ч. 4-5 ст. 11 Федерального закона «О
противодействии коррупции» содержится указание на основные способы
предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной
службе.
Непосредственный руководитель или представитель нанимателя
являются теми лицами, которые первыми после самого служащего узнают о
возникновении конфликта интересов. По нашему мнению, понятия
«непосредственный начальник, или руководитель» и «представитель
нанимателя» по своему содержанию не совпадают, поэтому требуется
разрешение возникшей коллизии на практике. Например, можно сделать
законодательное уточнение о том, что служащий обязан подать письменное
заявление или служебную записку на имя руководителя организации или
представителя нанимателя, через своего непосредственного начальника.
Использование всех рассмотренных выше мер на государственной
службе отнесено к компетенции представителя нанимателя. Однако решение
вопроса о наличии или отсутствии конфликта интересов чаще всего требует
выяснения большого количества обстоятельств и, соответственно,
достаточно больших временных затрат. Поэтому для урегулирования
конфликта интересов на некоторых видах государственной службы
предусматривается создание комиссий по соблюдению требований к
служебному поведению гражданских служащих и урегулированию
87
конфликтов интересов.
Особую проблему в настоящее время на государственной службе
создает рекомендательный характер предписаний, выносимых комиссиями
по соблюдению требований к служебному поведению государственных
служащих и урегулированию конфликта интересов. Подобные конфликтные
комиссии обладают широкими полномочиями, они осуществляют проверку
соблюдения служащими различных уровней своих полномочий, что
позволяет предотвращать возникновение конфликта интересов. Однако
существенный недостаток в виде рекомендательного характера решений пока
продолжает существовать.
По нашему мнению, следует наделить решения конфликтных комиссий
обязательным характером, что повысит эффективность проводимых ими
мероприятий и обяжет служащим следовать содержащимся в решениях
предписаний. Такое предложение не безосновательно. Прежде всего, потому,
что такой рекомендательный характер предписаний комиссий отводит
создаваемым комиссиям вспомогательную, а не основную роль в механизме
урегулирования конфликта интересов.
В соответствии с п.34 Положения № 821
107
, руководитель или
представитель нанимателя обязан в течение одного месяца со дня
поступления к нему протокола заседания комиссии принять решение о
следовании рекомендациям комиссии, либо об отказе от них. В тоже время
ч.2 ст.59.2 Федерального закона «О государственной гражданской службе»
предусматривает, что представитель нанимателя, которому стало известно о
конфликте интересов, либо о ситуации, которая к такому конфликту может
привести, может быть уволен в связи с утратой доверия, если им не были
приняты надлежащие меры для его урегулирования.
Получается, что, несмотря на рекомендательный характер решения
комиссии, отказ от его принятия представителем нанимателя, может стать
причиной увольнения. Во избежание подобных коллизий в законодательстве,
107
О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных
государственных служащих и урегулированию конфликта интересов: указ Президента Российской
Федерации от 01.07.2010 г. № 821 // Собрание законодательства РФ. 2010. № 27. Ст. 3446.
88
решения комиссии должны обладать обязательным характером, тогда и
действия со стороны представителя нанимателя по непринятию таких
решений для урегулирования конфликтов будут расцениваться как
нарушение процедуры урегулирования конфликта интересов.
Следовательно, в настоящее время предупреждение и предотвращение
возникновения конфликтов интересов и профилактика коррупционных
правонарушений далеко от совершенства. Законодатель активно
предпринимает различные действия, однако, в полной мере говорить о
качественном механизме урегулирования конфликта интересов еще рано.
Однако устранение выявленных нами проблем в органах власти позволит,
отчасти, улучшить ситуацию. Предлагается:
а) закрепить в законодательстве широкий перечень ситуаций, в
которых служащий обязан сообщать о возникновении конфликта интересов,
либо реальной угрозе его наступления, позволит снизить показатели
неэффективности государственной гражданской службы, контролировать
уровень проявления коррупционного поведения в сфере публичного
управления;
б) закрепить в подзаконных актах ситуации, связанные с наличием
потенциальной угрозы возникновения конфликта интересов. Например, к
таким ситуациям относится трудоустройство служащего на работу по
совместительству;
в) на законодательном уровне необходимо исключить термин
«предконфликтная ситуация», заменив его термином «ситуация
потенциального конфликта интересов»;
г) необходимо разработать перечень ситуаций потенциального
конфликта интересов относительно каждого конкретного органа
государственной власти по поручению уполномоченного органа власти;
д) непринятие служащим соответствующих мер в виде письменного
уведомления руководителя или представителя нанимателя следует
расценивать как дисциплинарный проступок;
е) предписания, выносимые комиссиями по соблюдению требований к
89
служебному поведению, должны носить обязательный, а не
рекомендательный характер;
ж) понятия «непосредственный начальник, или руководитель» и
«представитель нанимателя» по своему содержанию не совпадают, поэтому
требуется разрешение возникшей коллизии на практике, с четким
определением правового статуса каждого лица.
90
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
В проведённом исследовании были затронуты, пожалуй, одни из самых
наболевших проблем, имеющих место в России – вопросы коррупционных
преступлений службе и поиск эффективных мер противодействия им. В
заключении можно подвести следующие итоги:
1. Коррупция – достаточно древнее политическое, экономическое и
правовое явление, опасность которого была признана еще на этапе
возникновения первых государств. Но с проблемой ее искоренения древние
правители столкнулись практически сразу – сказывались нехватка опыта,
финансовой поддержки и практики. Первые упоминания о коррупции и
необходимости противодействия ей встречаются еще в библейских текстах.
Исследователи настаивают, что коррупция не является исторически вечным
явлением. Обычно она имеет место там, где существуют противоречия
между публичными и частными институтами. Господство обезличенных
институтов рынка и частного сектора способствуют формированию в
государстве и обществе коррупционного поведения.
Собственно, эти причины и повлияли на возникновение коррупции в
Российской империи периода княжеского правления, где властные
отношения носили именно частно-договорной характер. В советские времена
коррупция «замалчивалась», ведь по определению социалистическое
государство, курс на построение которого был взят, не могло содержать
коррупционных проявлений. Обычно использовались термины
«взяточничество», «попустительство», «злоупотребление служебным
положением».
2. Российские власти, вплоть до принятия УК РФ 1996 года,
непродуктивно объясняли причины коррупции, полагая, что эти явления
социальные, порожденные условиями эксплуататорского общества. Однако
оказалось, что, отчасти, причины кроются в серьезных упущениях в кадровой
работе, в бюрократизме и волоките при рассмотрении жалоб граждан, в
грубых нарушениях плановой дисциплины.
91
3. Основная сложность трактовки и понимания коррупции заключается
в том, что она трактуется слишком многозначно, из-за чего не всегда
полноценно понимается и учитывается ее глобальный характер. Ввиду этого,
представляется разумным на законодательном уровне отказаться от
использования термина «коррупция», ибо в противном случае может
произойти подмена одних понятий другими.
Использование дефиниции коррупции также не представляется
удачным, поскольку по своей природе коррупция – это социально-негативное
явление, которое совокупно складывается из ряда аморальных проступков и
противоправных деяний. Коррупцию нельзя отождествлять с
преступлениями, которые сопровождают ее как явление, например, с
взяточничеством, или злоупотреблением должностными полномочиями.
4. Несмотря на то, что коррупцию невозможно полностью искоренить
как явление в одночасье, вполне возможно уменьшить ее объемы,
социальные предпосылки, причины коррупционных деяний, ограничить
влияние коррупции на социально-экономические, политические и иные
процессы в обществе. Масштабы коррупции и ее разрушительное
воздействие могут быть значительно уменьшены и поставлены под
надежный общественный и государственный контроль.
Политика государства в этой сфере должна быть направлена на
недопущение превращения экономической преступности в криминализацию
всей политической системы. Вместе с тем, объемы коррупции зависят от
характера принимаемых законов: чем больше государственные структуры
наделяются различными полномочиями, распределительными и
разрешительными функциями, тем больше возможностей для
злоупотребления со стороны властей. В этом аспекте весьма важным
является предотвращение монополизации властных полномочий какой-либо
одной властной структуры или одного человека.
5. Меры предупреждения коррупционных преступлений заключаются в
разработке и осуществлении разносторонних и последовательных действий
государства и общества по устранению детерминантов, порождающих
92
коррупцию и способствующих возникновению этого явления в различных
сферах жизни. Предупреждение коррупционной преступности предполагает:
– корректировку хода экономических реформ, усиление их социальной
направленности;
– переход к реальным и реализуемым бюджетам;
– совершенствование налогового законодательства;
– обеспечение четкой правовой регламентации деятельности органов
государственной власти, законности и гласности такой деятельности,
государственного и общественного контроля над ней;
– повышение нравственного, материального и культурного уровня
населения;
– привлечение институтов гражданского общества к противодействию
коррупции с целью воспитания правового и гражданского сознания,
получения навыков антикоррупционного поведения.
6. Для совершенствования мер профилактики коррупционных
преступлений, нами сформулированы следующие пути и направления:
а) отказаться от поиска универсального или единственно верного
определения коррупции как масштабного явления, выходящего далеко за
пределы науки юриспруденции;
б) следует разобраться с урегулированием конфликта интересов,
который относится к числу серьезных факторов, способствующих
совершению коррупционных нарушений:
– необходимо придать обязательный характер решениям конфликтных
комиссий, которые способны составить прочный фундамент механизмам
урегулирования конфликтов интересов на государственной службе;
– следует закрепить определение «ситуаций потенциального конфликта
интересов», что позволит предотвратить наступление конфликта и избежать
его негативных последствий для служащего и всей системы государственной
службы;
– необходимо закрепить в законодательстве широкий перечень
ситуаций, в которых служащий обязан сообщать о возникновении конфликта
93
интересов, либо реальной угрозе его наступления, позволит снизить
показатели неэффективности государственной гражданской службы,
контролировать уровень проявления коррупционного поведения в сфере
публичного управления;
– необходимо разработать перечень ситуаций потенциального
конфликта интересов относительно каждого конкретного органа
государственной власти по поручению уполномоченного органа власти;
– непринятие служащим соответствующих мер в виде письменного
уведомления руководителя или представителя нанимателя следует
расценивать как дисциплинарный проступок;
– предписания, выносимые комиссиями по соблюдению требований к
служебному поведению, должны носить обязательный, а не
рекомендательный характер;
в) внедрить меры персональной ответственности руководителей
исполнительных органов власти за невыполнение или ненадлежащее
выполнение основных направлений в сфере противодействия коррупции;
г) обеспечить российским общественным организациям и гражданским
активистам возможность свободно получать и анализировать информацию,
связанную с деятельностью по гражданскому антикоррупционному
контролю.
На основании проведенного анализа предлагается:
1) Доказана целесообразность создания единого постоянно
действующего и организационно независимого органа, действующего в
сфере организации профилактики коррупции и наделенного полномочиями
по оказанию консультаций субъектам антикоррупционной политики,
участвующего в оценке уровня распространенности коррупции в субъектах
Российской Федерации и проводящего мониторинг проблем, возникающих
на стадии правоприменительной практики законодательства о
противодействии коррупции. Созданием органа с означенными функциями
будет обеспечена возможность объединения усилий разобщенных
антикоррупционных подразделений властных органов, общественных