64
В литературе считается, что те преподаватели, которые занимают
административные должности, в связи с реализацией связанных с ними
полномочий признаются должностными лицами, поскольку выполняют при
этом организационно-распорядительные или административно-
хозяйственные функции
83
. Профессиональные же обязанности не подпадают
под признаки названных функций, а потому при их осуществлении
преподаватель не может быть должностным лицом.
В науке уголовного права сформировались две противоположные
позиции относительно решения этой проблемы. Одни ученые считают, что
деятельность преподавателей с приема экзаменов и зачетов характеризуется
как профессиональная, а поэтому они не могут быть признаны субъектами
должностных преступлений
84
, другие же высказываются за признание такой
деятельности управленческой, а преподавателей при ее осуществлении –
должностными лицами
85
, по тем же основаниям признаются должностными
лицами врачи при выдаче больничных документов, имеющих юридическое
значение. Для формирования обоснованной позиции по поставленному
вопросу необходимо описать основные аргументы изложенных подходов.
Наиболее точно вторую позицию выразил Б.С. Волженкин, поэтому
целесообразно его процитировать: «Самой преподавательской деятельности,
– пишет он, – связанной, в частности, с контролем над знаниями студентов,
характерны некоторые распорядительные функции. Прием зачетов и
экзаменов, выставление оценок – это деятельность, имеющая
организационно-распорядительный характер, так как от ее результатов
зависят поступление в учебное заведение, право студента продолжать
обучение, получать стипендию, получить диплом об окончании учебного
заведения»
86
. Такой подход не является новым, он наиболее распространен в
науке уголовного права и, более того, его фактически приняла судебная
83
Клепицкий И.А. Получение взятки в уголовном праве России. Комментарий законодательства / И.А.
Клепицкий, В.И. Резанов. // Консультант Плюс. [Электронный ресурс] / ООО «ЮрСпектр». М., 2018.
84
Фадеев А.В., Литвинцев М.Г. Субъект коррупционного правонарушения // Вестник Омского университета.
Серия: Право. 2017. № 3. С. 200.
85
Уголовное право. / под ред. Н. И. Ветрова, Ю. И. Ляпунова. М.: Юриспруденция, 2018. С.577.
86
Волженкин Б.В. Служебные преступления: комментарий законодательства и судебной практики. СПб:
Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2005. С.122.
65
практика. Так, Первомайским городским судом г.Омска к двум с половиной
лишения свободы был приговорен бывший преподаватель кафедры физики
СибАДИ А. Разборов, который с января 2010 по февраль 2011 года получил
от девяти студентов академии от 1000 до 2000 рублей за выставление
положительной отметки о сдаче экзамена
87
. Суд отметил, что преподаватель
в этом случае является должностным лицом по признаку выполнение
организационно-распорядительных обязанностей, поскольку выставление
положительной оценки влечет для студентов определенные правовые
последствия: назначение стипендии, отчисления из института и т.п. При этом
в перечень служебных обязанностей и полномочий преподавателя, по
мнению суда, входило обеспечение уровня преподавания предмета по
специальности (лекции, практические, методические и семинарские занятия,
консультации, зачеты, экзамены), который отвечал бы требованиям по
подготовке специалиста соответствующего уровня и квалификации.
Министерство образования и науки РФ также считает преподавателя
должностным лицом, о чем, в частности, свидетельствуют адресованные
руководителям вузов периодические просьбы со стороны данного органа
принять необходимые меры по предотвращению проявлений должностных
злоупотреблений и взяточничества во время проведения экзаменов и
вступительных испытаний. Иногда указывается, что преподаватель является
должностным лицом, поскольку от его оценки на экзамене зависит,
например, решение о зачислении в институт, хотя такое решение будет
принимать руководитель учреждения, но деятельность преподавателя создает
для этого правовые основания. Признают должностными лицами и врачи.
Так, приговором Ленинского районного суда Тульской области Кузиной И.В.
по ч.3 ст. 290, ч. 1 ст. 292 УК РФ назначено наказание в виде штрафа в
размере 45 000 рублей с лишением права заниматься деятельностью в
органах здравоохранения РФ за то, что она, являясь врачом-терапевтом
участковым ГУЗ «Алешинская амбулатория», обладая правом выдачи
87
За взятку осужден преподаватель СибАДИ. Источник новости РИА Омскпресс. [Электронный ресурс].
Режим доступа: http://omskpress.ru/news/27196/za_vzyatku_osujden_prepodavatel_sibadi/
66
листков нетрудоспособности, находясь на своем рабочем месте, предложила
А., не нуждающемуся в оказании медицинской помощи, передать ей лично
взятку в виде денег на суммы 1000 руб. за незаконные действия – выдачу ему
листка нетрудоспособности. Поступок Кузиной расценен как получение
взятки, поскольку она совершила действия, которые влекут за собой
определенные правовые последствия, а значит, имеют организационно-
распорядительный характер
88
.
Уголовное законодательство РФ не содержит такого признака
должностного лица, как выполнение юридически значимых действий, однако
судами это обстоятельство не учитывается. Так, Кузнецкий районный суд
Новокузнецка вынес обвинительный приговор в отношении врача военно-
врачебной комиссии О. Капковой в совершении преступлений,
предусмотренных ст. 290 УК РФ. Врач была признана должностным лицом,
поскольку, как отметил суд, она при осуществлении профессиональных
обязанностей совершает юридически значимые действия, т.е. такие действия,
которые порождают, изменяют или прекращают определенные
правоотношения
89
.
Отнесение преподавателей и врачей к категории должностных лиц по
признаку, который является содержательно близким к выполнению
организационно-распорядительных обязанностей, есть не что иное как
аналогия закона, которая согласно ч.2 ст.3 УК РФ запрещена. Поэтому
следует констатировать, что деятельность преподавателей по приему
экзаменов или зачетов и врачей при выдаче больничных документов, хотя и
является юридически значимой, однако не может признаваться
организационно-распорядительной и следует присоединиться к группе
авторов, которые не признают их должностными лицами в случаях ее
осуществления.
88
Ленинский районный суд Тульской области приговорил врача, получившего взятку за выдачу листка
нетрудоспособности к штрафу. [Электронный ресурс]. Режим доступа: ula.bezformata.ru/listnews/vzyatku-za-
vidachu-listka-netrudosposobnosti/9708407/
89
Врач призывной комиссии оштрафована за взятки на 3 млн рублей. [Электронный ресурс]. Режим
доступа: http://milpress.ru/archives/
67
Очевидно, что большое общественное значение прав и обязанностей
преподавателя при приеме экзаменов или зачетов не может заменить собой
закон, который определил понятие должностного лица. Вышеописанные
действия преподавателей – это не что иное, как выполнение ими
профессиональных функций. Прием экзаменов, в частности, входит в
педагогическую нагрузку преподавателя. Оценка преподавателя
действительно может в дальнейшем привести к значимым правовым
последствиям, но этого недостаточно для установления организационно-
распорядительного характера преподавательской деятельности. Кроме того,
такие правовые последствия возникают не непосредственно из самого факта
выставления оценки, а порождаются соответствующими решениями
преподавателей, которые занимают административные должности в вузе
(декан, ректор и т.д.), деятельность же преподавателя только создает
правовое основание для вынесения таких решений. Осуществление
преподавателями указанных действий, имеющих юридическое значение, не
подпадает ни под организационно-распорядительные, ни под
административно-хозяйственные функции и поэтому формально не может
считаться основанием для признания лица должностным. На отсутствие у
преподавателя каких-либо организационно-распорядительных функций
указано в правовых положениях Конституционного суда РФ, содержащихся
в Постановлении от 27 декабря 1999 г. № 19-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 3 ст. 20 Федерального закона «О
высшем послевузовском профессиональном образовании» в связи с
жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также запросом
Вахитовского районного суда города Казани»
90
.
Итак, несмотря на то, что в настоящее время практика идет по пути
признания преподавателей, выставляющих оценки при приеме зачетов и
экзаменов, должностными лицами, по нашему мнению, указанные действия
90
Постановление Конституционного суда РФ от 27 декабря 1999 г. № 19-П «По делу о проверке
конституционности положений пункта 3 ст. 20 Федерального закона «О высшем послевузовском
профессиональном образовании» в связи с жалобами граждан В.П. Малкова и Ю.А. Антропова, а также
запросом Вахитовского районного суда города Казани» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2000. № 2. С. 12.
68
не влекут юридически значимых последствий, а потому не должны
признаваться организационно-распорядительными. Не случайно и в
Постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 16 октября 2009 г. № 19 «О
судебной практике по делам о злоупотреблении должностными
полномочиями и о превышении должностных полномочий»
91
в качестве
примера юридически значимых действий приводится именно деятельность
членов государственной аттестационной комиссии, а не любые случаи
выставления оценок при принятии экзаменов или зачетов. Мы согласны с
мнением С.В. Плохова, что «применительно к сфере высшего образования
должностными лицами однозначно могут признаваться декан (директор)
факультета, ректор вуза и их заместители, совершающие такие юридически
значимые действия, как допуск к сессии, перевод на другой курс, выдача
справки-вызова, отчисление из вуза и т.д. В сфере среднего образования
должностным лицом выступают директор образовательного учреждения и
его заместители»
92
. По мнению ученого, «преподаватели вузов и учителя
школ, по нашему мнению, могут выступать должностными лицами лишь
временно - в том случае, когда они являются членами государственных
аттестационных (экзаменационных) комиссий и выполняют функции этих
комиссий. В указанный период педагоги наделяются от имени государства
правом принятия решения о присвоении квалификации или зачислении в
учебное заведение, их полномочия как должностных лиц закреплены в
Положениях об итоговой государственной аттестации выпускников высших
учебных заведений»
93
Таким образом, преподаватели, получающие незаконные
вознаграждения за выполнение только профессиональных обязанностей (что
встречается чаще всего), не подлежат уголовной ответственности по статьям,
предусматривающим ответственность за должностные преступления, и от
91
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 № 19 «О судебной практике по делам о
злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Бюллетень
Верховного Суда РФ. № 12. декабрь, 2009.
92
Плохов С.В. Преподаватель как субъект должностных преступлений // Законность. 2018. № 4. С. 17.
93
Там же.
69
целого спектра общественно опасных деяний государство, граждане
оказываются незащищенными.
«Решением обозначенной проблемы должно стать внесение изменений
в действующее уголовное законодательство в виде включения в УК нормы об
ответственности преподавателей (возможно, как и других публичных лиц,
например медицинских работников) за получение взятки, а также иных лиц
за дачу преподавателю взятки. Обоснованием криминализации деяний
служит их чрезмерная распространенность, о чем пишут ученые, говорят
средства массовой информации, свидетельствуют результаты исследования
по рассматриваемой проблеме»
94
.
94
Малинин В.Б. Преподаватель – не должностное лицо // Ленинградский юридический журнал. 2016. № 3.
С. 201-212.
70
ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ
АНТИКОРРУПЦИОННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РФ
3.1. Правовые основы механизма управления противодействием
коррупции в РФ
Ограничение масштабов коррупции в нашей стране остается одной из
самых острых и сложных проблем на пути становления России как
демократического, правового и социального государства. Именно коррупция
стала реальной угрозой этому процессу, поскольку поразила большинство
сфер общественной жизни, создала социальное напряжение, порождает у
населения неуверенность в способности власти осуществить
организационные и практические меры по преодолению системного кризиса,
реально противостоит конституционному и общественному строю, является
причиной небывалого роста «теневой» экономики и экономической
преступности. Она проникла во властные институты, привлекла в свою сеть
отдельных политических и общественных деятелей. Сказанное
обусловливает актуальность рассмотрения вопросов современного состояния
антикоррупционной политики в России.
Под антикоррупционной политикой следует понимать комплексную
нормативную деятельность специально уполномоченных органов
государства, общественного самоуправления, юридических лиц и отдельных
граждан, которая взаимосвязана с другими видами государственной
политики, отвечает международным принципам противодействия коррупции,
имеет программный характер и направлена на формирование и реализацию
норм антикоррупционного законодательства и которая решает задачи
системного противодействия коррупции
95
.
Соответственно целью антикоррупционной политики является
снижение уровня коррупции посредством реализации интересов личности,
95
Потомский В.В. Концептуальные основы антикоррупционной политики государства // Среднерусский
вестник общественных наук. 2016. Т. 11. № 6. С. 188.
71
общества и государства на основе соблюдения прав и свобод человека и
гражданина, в процессе решения следующих задач: предупреждение
коррупционных правонарушений; обеспечение ответственности за
коррупционные правонарушения во всех случаях, предусмотренных
нормативными правовыми актами; мониторинг коррупционных факторов и
эффективности реализуемых мер антикоррупционной политики;
формирование антикоррупционного общественного мнения; обеспечение
прав граждан на доступ к информации о фактах коррупции; создание
механизма против подкупа граждан при проведении референдума и выборов
в органы государственной власти и местного самоуправления; создание
условий для замещения должностей государственной и муниципальной
служб лицами с высокими моральными устоями
96
.
В последнее время со стороны властных структур предприняты ряд
шагов, направленных на борьбу с этим негативным явлением. В частности,
были приняты Федеральные законы от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» и от 3 декабря 2012 г. № 230-ФЗ «О контроле
за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и
иных лиц их доходам», приобрела системы деятельность
антикоррупционных органов.
Современная система антикоррупционных органов в Российской
Федерации построена по следующей модели:
1) Разработка, проведение и координация антикоррупционной
политики:
– Совет при Президенте Российской Федерации по противодействию
коррупции;
– президиум Совета при Президенте Российской Федерации по
противодействию коррупции;
– Экспертный совет при Правительстве Российской Федерации;
96
Шишкарёв С.Н. Правовые основы антикоррупционной политики России. История и современность:
монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 25.
72
– Комиссия по координации деятельности федеральных органов
исполнительной власти, иных государственных органов по осуществлению
международных договоров Российской Федерации в области
противодействия коррупции президиума Совета при Президенте Российской
Федерации по противодействию коррупции;
2) Раскрытие и расследование коррупционных преступлений:
– Следственный комитет Российской Федерации;
– МВД России;
– ФСБ России.
3) Координация деятельности правоохранительных органов по
уголовному преследованию за коррупционные преступления:
– Генеральная прокуратура Российской Федерации;
4. Методическое обеспечение деятельности государственных органов и
иных организаций и распространение знаний по вопросам предупреждения
коррупции:
– Минтруд России;
5. Оказание взаимной правовой помощи по гражданско-правовым
вопросам, включая гражданско-правовые аспекты уголовных дел, по иным
вопросам взаимной правовой помощи:
– Минюст России;
– Генеральная прокуратура Российской Федерации;
6. Координация участия в международных, региональных и
специальных антикоррупционных мониторинговых механизмах:
– Генеральная прокуратура Российской Федерации;
– Минюст России;
– Росфинмониторинг.
Практика борьбы с коррупцией свидетельствует, что во многих странах
законодатель постепенно отказывается от чисто репрессивных методов
противодействия этому негативному явлению. В последнее время все
большую популярность приобретает идея предупреждение коррупции,
разработки эффективного механизма предотвращения коррупционных
73
деяний. Законодатель все чаще сосредотачивается на вопросе соотношения
административно-правовых и уголовно-правовых средств противодействия
коррупционным проявлениям.
Как показано выше, в России отдельными полномочиями по
формированию и реализации антикоррупционной политики наделены
несколько институтов, однако такое распределение функций формирования и
реализации антикоррупционной политики между органами с различными
правовыми статусами и объемами полномочий не отвечают международным
стандартам ни по критериям специализации, ни по критериям независимости.
Поэтому как предложено выше, в антикоррупционном
законодательстве России следует предусмотреть такие меры, как:
определение на законодательном уровне основ организации и деятельности
специально уполномоченного органа по предотвращению коррупции,
ответственного за комплекс мероприятий по формированию и реализации
антикоррупционной политики, который должен иметь гарантии независимой
деятельности, обеспечить широкое участие общественности.
Учитывая приведенные положения, некоторые отечественные ученые
предложили провести распределение субъектов, осуществляющих
мероприятия по предотвращения коррупции в России, на группы:
1) субъекты с общими полномочиями;
2) субъекты со специальными полномочиями;
3) субъекты с полномочиями участника антикоррупционных
мероприятий
97
.
К первой группе субъектов, осуществляющим меры по
предотвращению и противодействия коррупции, следует отнести субъектов с
общими полномочиями, которые не созданы специально для
непосредственной борьбы с коррупцией, однако уполномоченные
противодействовать (противостоять) коррупции. Среди них: Президент РФ,
97
Шишкарёв С.Н. Правовые основы антикоррупционной политики России. История и современность:
монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 38.