74
Парламент РФ, Правительство РФ и Генеральный прокурор РФ в части
реализации своего конституционного статуса.
Ко второй группе субъектов со специальными полномочиями отнесены
специально уполномоченные субъекты в сфере противодействия коррупции,
которые осуществляют меры по предотвращению и противодействию ей,
непосредственно обнаруживают, прекращают или расследуют
коррупционные правонарушения.
К третьей группе субъектов могут быть отнесены субъекты, которые
имеют право только участвовать в предотвращении и противодействии
коррупции. Однако в определенных случаях они имели бы право
осуществлять мероприятия по пресечению коррупционных правонарушений,
способствовать восстановлению нарушенных прав и законных интересов
государства, физических и юридических лиц, участвовать в информационном
и научно-исследовательском обеспечении проведения мероприятий по
предотвращению и противодействию коррупции, привлекаться к таким
мерам.
Таким образом, учитывая изложенное, одним из субъектов с общими
полномочиями по предотвращению и противодействию коррупции является
Президент РФ. Учитывая конституционный статус главы государства,
целесообразно указать, что в пределах своих полномочий он, прежде всего,
утверждает общенациональные программы, концепции и т.д. Так, в целях
противодействия коррупции утвержден Указом Президента РФ от 1 апреля
2016 г. №147 утвержден «Национальный план противодействия коррупции
на 2016-2017 годы»
98
, которым было предусмотрено проведение комплекса
антикоррупционных мер.
Целью любой национальной антикоррупционной стратегии является
снижение уровня коррупции в государстве путем устранения предпосылок ее
возникновения через внедрение превентивных мер, укрепление режима
законности, а также формирование в обществе нетерпимого, негативного
98
Указ Президента РФ от 01.04.2016 № 147 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2016 -
2017 годы» // Собрание законодательства РФ. 04.04.2016. № 14. ст. 1985.
75
отношения к коррупции как общественно опасному явлению с помощью
совместных усилий государственных и общественных структур, с участием
международных организаций.
Парламент Российской Федерации – единственный орган
законодательной власти в Российской Федерации, который относится к
группе субъектов противодействия коррупции с общими полномочиями.
Парламентом был принят ряд антикоррупционных законом, базовым из
которых является Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О
противодействии коррупции» , в котором определены главные принципы
предотвращения и противодействия коррупции в публичной и частной
сферах общественных отношений. К тому же высшим законодательным
органом были приняты Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный
кодекс РФ, главным призванием которых стала защита интересов, прав и
свобод гражданина и общества от криминальных посягательств.
К субъектам предотвращения и противодействия коррупции с общими
полномочиями относится также Правительство РФ как высший орган в
системе органов исполнительной власти. Антикоррупционная деятельность
Правительства регламентируется Конституцией РФ, законами и другими
нормативно-правовыми актами. Так, Экспертный совет при Правительстве
РФ подготовил свои предложения для внесения в проект национального
плана на 2016-2017 годы. Некоторые из них были учтены в документе.
Правительством издано ряд антикоррупционных постановлений.
Примером нормативной координационной деятельности правительства
РФ является установление и изменение структурных подразделений органов
исполнительной власти, в том числе подразделений, деятельность которых
направлена на предотвращение и противодействие коррупции.
Ко второй группе специально уполномоченных органов по вопросам
антикоррупционной политики отнесены органы прокуратуры, органы
внутренних дел, Следственный комитет и Федеральная Служба безопасности
РФ.
76
17 июля 2009 года вступил в действие Федеральный закон от № 172-ФЗ
«Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов
нормативных правовых актов»
99
, согласно положениям которого с целью
выявления в действующих нормативно-правовых актах и проектах
нормативно-правовых актов коррупциогенных факторов проводится
обязательная антикоррупционная экспертиза, которая осуществляется
прокуратурой Российской Федерации, Министерством юстиции РФ и рядом
органов, организаций их должностными лицами в пределах определенной
законом компетенции.
К третьей группе субъектов, осуществляющих мероприятия по
предотвращению и противодействию коррупции, относятся субъекты,
участвующие в предупреждении, выявлении, пресечении коррупционных
правонарушений, восстановлении нарушенных прав и законных интересов
физических и юридических лиц, интересов государства, в информационном и
научно-исследовательском обеспечении осуществления мероприятий по
предотвращению и противодействию коррупции, в международном
сотрудничестве. Ими являются: федеральные органы; органы власти
субъектов РФ; органы местного самоуправления; предприятия, учреждения,
организации независимо от подчиненности и формы собственности, их
должностные лица; должностные лица юридических лиц публичного права,
их структурных подразделений; граждане, объединения граждан (по их
согласию).
Несмотря на то, что коррупция – явление системное, для
противодействия ей необходимо использовать, соответственно, и системный
подход, применяя в то же время как меры стимулирования, так и
ограничения.
Необходимыми правостимулирующими средствами воздействия на
коррупционные отношения есть указанные ниже.
99
Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов» // Собрание законодательства РФ. 20.07.2009. № 29. ст.
3609.
77
1) Соблюдение принципа отбора и продвижения кадров на основе
объективной оценки их профессиональной пригодности.
2) Стабильность правовых норм, регламентирующих отношения,
связанные с продвижением государственного служащего по службе, его
материальным и моральным поощрением по результатам выполнения
служебных обязанностей (эти элементы прохождения государственной
службы позволяют служащим планировать карьеру, активно заниматься
повышением своей квалификации, а также созданием положительного
имиджа как для себя лично, так и для государственной службы в целом).
3) Обеспечение государственным служащим оплаты труда и набора
социальных льгот, которые в достаточной степени стимулируют
добросовестный труд
100
.
Что касается антикоррупционных ограничений, то это – правовое
сдерживание коррупционных деяний, что создает условия для
удовлетворения интересов человека и гражданина, общества в охране и
защите от проявлений коррупции.
Нормативно-правовые основания для таких ограничений содержатся в
международно-правовых актах и в национальном законодательстве. В то же
время оно может осуществляться только в пределах, установленных
Конституцией Российской Федерации.
Фактическим основанием антикоррупционных ограничений является
получение лицом статуса субъекта ответственности за коррупционные
правонарушения. В зависимости от вида субъекта ответственности нужно
определять начальный момент, с которого лицо приобретает комплекс прав и
обязанностей и может подлежать ответственности за совершение
соответствующих действий. Положение об ограничениях для определенных
категорий лиц имеются в федеральных законах «О государственной
гражданской службе Российской Федерации», «О прокуратуре Российской
Федерации», «О статусе судей Российской Федерации», «О полиции», и
100
Магомадов Н.С. Средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы // Молодой ученый.
2015. № 7. С. 568.
78
других. Во исполнение указанных законов издан ряд подведомственных
нормативно-правовых актов, положений, инструкций, уставов.
Правовые ограничения должны также предусматривать привлечение к
ответственности лиц за коррупционные правонарушения в случае их
нарушения.
Таким образом, антикоррупционная политика является постоянной,
основной, регулятивной и охранительной, внутренней функцией публичной
администрации, имеет глобальный характер для общества. Оптимальное
сочетание правового стимулирования и правового ограничения составляет
юридическую основу противодействия коррупции.
В России должен быть создан орган, наделенный полномочиями
осуществлять мероприятия по борьбе с коррупцией в высших органах
государственной власти и управления – независимый государственный
орган, наделенный полномочиями раскрытия и расследования фактов
коррупции и организованной преступной деятельности на федеральном и
региональном уровнях, подчиненный непосредственно Президенту России.
Однако, положительные сдвиги в борьбе с коррупционными
проявлениями могут быть только тогда, когда все без исключения
государственные органы и негосударственные организации будут выполнять
возложенные на них полномочия по борьбе с коррупцией, а общество будет
поддерживать такие меры и будет способствовать этой борьбе, иначе
приложенные усилия будут напрасными.
В предыдущих параграфах нами было определено, что коррупционное
поведение служащих возникает не только потому, что они проявляют
личную заинтересованность или выражают корыстные интересы. В
большинстве, проблема коррупционных правонарушений лежит гораздо
глубже, и причины их возникновения могут иметь социальный,
юридический, экономический, институциональный характер. На рисунке 3.1
(приложение 3) представим выявленные нами причины коррупционного
поведения среди служащих органов власти.
Учитывая выявленные проблемы и причины коррупционного
79
поведения, без сомнений, можно утверждать, что в механизме
противодействия коррупции в органах власти должны быть учтены
различные сферы жизнедеятельности, к которым служащие имеют самое
непосредственное отношение. В частности, речь идет о правовых,
экономических, социальных и политических мерах. Так, к правовым мерам
противодействия коррупции в органах власти предлагается отнести:
а) усиление роли социальной защищенности населения;
б) приоритет противодействия теневой экономики в системе
социально-экономического развития регионов и Российской Федерации;
в) проведение идеологической и просветительской работы для
разъяснения населению выгод от снижения уровня коррупции в обществе
101
.
Соответственно, коррупция – это далеко не только взяточничество.
Эффект от коррупционного поведения может нанести непоправимые
последствия в политической, экономической, общественной, социально-
культурной сфере. Достаточно часто устранить такие последствия становится
весьма проблематично, поскольку пораженными оказываются одновременно
все области, дополнительно сказывается отсутствие тесной взаимосвязи и
контакта между населением и органами власти.
Безусловно, необходимо начинать работу с совершенствования
законодательного массива актов, которые, в своём большинстве, страдают
пробельностью, дублируют нормы, не достигают поставленной цели при их
исполнении. Например, национальное законодательство в сфере
противодействия коррупции не содержит множества правовых норм,
важность и значимость которых подтверждена на международном уровне.
Ввиду этого первоначально:
– следует пересмотреть существующее примечание к ст. 285 УК РФ, и
с учетом норм Конвенции ООН 2003 года включить в него категории тех
должностных лиц, которые не были учтены российским законодателем;
101
Фатеева И.А., Бадмаева С.Ю. Профилактика коррупционных и иных правонарушений
противодействия коррупции // Традиционная и инновационная наука: история, современное
состояние, перспективы. Сборник статей Международной научно-практической конференции.
2017. С. 115.
80
– необходимо предусмотреть для служащих юридическую
ответственность в случае их отказа от декларирования доходов и имущества,
а также раскрытия заведомо ложных сведений о происхождении доходов;
– незаконное обогащение служащих должно сопровождаться
наступлением для них ответственности, особенно, если разница между
произведенными расходами и законными доходами превышает три миллиона
рублей;
– введение в уголовное судопроизводство понятия «презумпция
виновности» и установление уголовной ответственности за незаконное
обогащение служащих
102
.
Совершенствование федерального законодательства в сфере
противодействия коррупции позволит разработать обновленную
Национальную стратегию противодействия коррупции. На региональном
уровне, то есть на уровне органов власти отдельных городов и регионов,
потребуется пересмотреть и принять новый План противодействия
коррупции, в котором найдет закрепление норма об указании на регулярное
проведение мониторинга противодействия коррупции, хотя бы каждые
полгода (рис. 3.2, приложение 3).
Отдельного внимания заслуживает информационная компонента в
механизме противодействия коррупции. При этом коррупционное поведение
служащих проявляется на всех уровнях и во всех отраслях. Статистика
свидетельствует о том, что наиболее распространено коррупционное
поведение в сфере среднего и высшего образования, дошкольного
воспитания. Ввиду этого необходимо разработать специальные памятки для
граждан об их правах и обязанностях. Например, предлагаем следующий
вариант оформления памяток для родителей, которые намерены отдавать
детей в детский сад, и не хотят поощрять коррупционное поведение
служащих и должностных лиц в сфере образования и культурного
102
Зиневич О.Я. Проблемы имплементации ст. 20 Конвенции ООН против коррупции в
законодательное поле Российской Федерации // Уголовно-правовые и криминологические
направления противодействия преступности. Сборник материалов Межрегиональной научно-
практической конференции профессорско-преподавательского состава, аспирантов и студентов.
2019. С. 77.
81
воспитания детей.
На региональном и федеральном уровне реформирование
государственного управления продолжается уже длительный период
времени, что необходимо для повышения эффективности работы
государственного аппарата, а также для повышения качества
государственных и муниципальных услуг, минимизации административных
барьеров и усиления доверия населения к органам власти на всех уровнях. В
Российской Федерации к государственным и муниципальным служащим
всегда предъявлялись высокие требования к их профессионализму,
нравственности и уровню морали. В условиях системной коррупции
государственное управление не может быть сферой, свободной от этого зла.
Среди государственных служащих, в том числе занимающих руководящие
должности, проявления коррупции, к сожалению, не редки.
Таким образом, органы власти нуждаются в совершенствовании
механизма противодействия коррупции среди государственных служащих, в
частности, путем усиления роли государственного управления и соблюдения
служащими всех предъявляемых к ним требований. Повышенное внимание к
значимости правового государства сопровождается необходимостью
повышения нравственно-этических элементов на государственной службе. В
этой связи одним из приоритетов развития системы государственного
управления в современной России является реализация требований к
служебному поведению государственных служащих, сформулированных в
действующем законодательстве о государственной службе.
Таким образом, коррупция угрожает национальной безопасности и
общественному строю Российской Федерации, системно и комплексно
влияет на формирование и деятельность властных и политических
институтов, подрывает доверие граждан к власти, в определенной степени
усложняет отношения России с иностранными партнерами. Следовательно,
необходимость противодействия коррупции является одной из главных
проблем государства и современного и российского общества.
82
3.2. Совершенствование законодательства по выявлению,
предотвращению и профилактике коррупционных преступлений в РФ
В настоящее время законодателем предпринимаются действия,
направленные на выработку механизма, связанного с урегулированием
коррупционных правонарушений на государственной службе, тем не менее,
некоторые проблемы и сложности все равно продолжают существовать.
Следует подробнее исследовать причины их существования и выработать
пути преодоления коррупционных правонарушений и, в частности, причин,
которые способствуют их возникновению на государственной службе.
В предыдущих параграфах нам уже удалось определить, что
коррупционное правонарушение – оценочная категория, его правовая
природа в рамках российской правовой системы исследована недостаточно
полно. Перед тем, как перейти к освещению причин возникновения
коррупционных правонарушений на государственной службе, следует
назвать их основные признаки, которые в совокупности позволяют судить об
их наличии или отсутствии:
– наличие личной заинтересованности у служащего;
– возникновение противоречий между законными интересами и личной
заинтересованностью;
– причинение вреда законным интересам граждан, либо возможность
наступления отрицательных последствий
103
.
Основными причинами возникновения конфликта интересов на
государственной службе можно назвать:
– несоблюдение принципов государственной службы, особенно в
контексте соблюдения прав и свобод человека и гражданина;
– неисполнение, либо ненадлежащее исполнение служащими своих
должностных обязанностей;
103
Савосина Н.Г. Процесс формирования и развития законодательства по вопросам регулирования
конфликта интересов на государственной службе // Государственная власть и местное
самоуправление. 2015. № 9. С. 58.
83
– нарушение запретов и ограничений по службе;
– нарушение прав и свобод граждан, интересов юридических лиц;
– возникновение дисбаланса между финансовыми ожиданиями и
материальными возможностями, должностным положением и
профессиональным уровнем
104
.
В ситуации с возникшим коррупционным правонарушением или
конфликтом интересов, предпочтительнее, чтобы о факте его возникновения
сообщал сам служащий, однако представитель нанимателя или
непосредственный руководитель служащего может узнать о конфликте из
любых источников, например, из декларации о доходах, из заявлений и
анонимных сообщений, из результатов служебной проверки, из средств
массовой информации.
В типичной ситуации с получением подарков можно отметить, что
выше вероятность представителя нанимателя узнать о конфликте именно от
самого служащего, либо из анонимного или личного заявления. По сути,
требование, адресованное служащему о необходимости сообщения о
конфликте интересов, вытекает из норм ст. 14 Закона № 79, где прямо
говорится о том, что служащий обязан уведомить представителя о случае
конфликта интересов. Думается, что закрепление в правовых актах широкого
перечня ситуаций, в которых служащий обязан сообщать о возникновении
конфликта интересов, либо реальной угрозе его наступления, позволит
снизить показатели неэффективности государственной службы,
контролировать уровень проявления коррупционного поведения в сфере
публичного управления. Это связано с тем, что:
– постепенно будет повышаться информированность гражданских
служащих о причинах и условиях возникновения конфликтов интересов;
– возрастет стимул сообщений о конфликтах интересов и угрозах их
возникновения, поскольку их наступление реально может помешать
дальнейшему должностному росту, отрицательно скажется на карьере и
104
Нурализода В.Д., Селезнева Е.А. Понятие и признаки коррупционных правонарушений //
Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2019. № 1 (52). С. 97.