14
направлении. Причем процесс совершенствования законодательства – это
процесс постоянный, ввиду изменчивости самих общественных отношений,
появления новых разновидностей коррумпированных связей,
завуалированных форм взяточничества и так далее.
Наше государство в отличие от стран мирового сообщества достаточно
поздно осознало и признало социальную опасность самой коррупции.
Общественная опасность коррупции признана на международном уровне, она
проникла в межгосударственные организации, срослась с транснациональной
организованной преступностью.
1.2. Понятие коррупционных правонарушений
Итак, взятка (или подкуп) означает выплату денег или иного
имущества должностному лицу с тем, чтобы оно совершило определенные
действия при выполнении своих официальных обязанностей или
воздержалось от них. Разновидностью подкупа является откат, связанный с
незаконной тайной выплатой, сделанной в ответ на предоставленную услугу
(часто термин используется для характеристики подобной практики в
системе распределения публичных ресурсов, например при организации
государственных закупок). Растрата (присвоение) представляет собой
хищение должностным лицом вверенного имущества. В отличие от других
форм коррупции, в растрате участвует только одна сторона, сам расхититель,
т.е. имеет место случай так называемой монокоррупции. Фаворитизм
означает проявление пристрастности и игнорирование надлежащих
приоритетов при принятии властных решений (например, о распределении
публичных ресурсов, назначении на посты и т.д.). Непотизм (местничество,
кумовство) воспринимается в качестве разновидности фаворитизма и
означает проявление протекционизма в отношении лиц, к которым
должностное лицо имеет личные привязанности (обычно - семейные и
родственные). Вымогательство рассматривается как коррупционное
15
правонарушение, если оно совершается с использованием служебного
положения, и представляет собой требование такого лица передать
вознаграждение, основываясь на угрозе причинения вреда.
В теории государства и права правонарушение определяют как
«общественно опасное виновное противоправное деяние деликтоспособного
субъекта за совершение которого предусмотрена юридическая
ответственность»
1
.
По мнению Н.В. Щедрина: «коррупционное правонарушение
содержащее признаки коррупции виновное деяние, ответственность за
которое предусмотрена законодательством».
В.Г. Гриб и Л.Е. Окс считают: «к коррупционным правонарушениям
относятся обладающие признаками коррупции гражданско-правовые
деликты, дисциплинарные проступки, административные правонарушения, а
также преступления».
Прежде всего необходимо определиться с противоправностью
коррупционных правонарушений. Для того, чтобы определиться с
противоправностью коррупционных правонарушений необходимо понять,
нормами каких отраслей права они предусмотрены. Данная проблема
осложнена тем, что в базовых нормативных правовых актах (Уголовном
кодексе, Кодексе об административных правонарушениях) законодатель не
упоминает понятие «коррупция», «коррупционное преступление». В качестве
начального ориентира можно использовать перечень деяний, который
сформулирован в базовом для данной области законе ФЗ РФ «О
противодействии коррупции». Хотя Пленум Верховного Суда РФ в своем
постановлении от 9 июля 2013 года № 24 «О судебной практике по делам о
взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» употребляет
термин «коррупционное правонарушение», но не раскрывает его содержание.
1
Липинский Д.А. Правонарушение как фактическое основание юридической
ответственности // Право и политика. 2013. № 2. С. 208.
16
Ряд коррупционных правонарушений предусмотрены Кодексом об
административных правонарушениях
1
. Например, ст. 5.16 (подкуп
избирателей, участников референдума); ст. 5.17 (непредставление или
неопубликование отчета, сведений о поступлении и расходовании средств,
выделенных на подготовку выборов, референдума); ст. 5.18 (незаконное
использование денежных средств при финансировании избирательной
компании); использование незаконной материальной поддержки при
финансировании избирательной кампании; ст. 5.20 (незаконное
финансирование избирательной компании); 15.14 (нецелевое использование
бюджетных средств); ст. 15.21 (неправомерное использование инсайдерской
информации). Причем в науке административного права данные
правонарушения как правило относят к разновидностям коррупционных.
Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. N 280-ФЗ в Кодекс
Российской Федерации об административных правонарушениях была
введена новая антикоррупционная норма – ст. 19.28, которая
предусматривает административную ответственность юридических лиц за
незаконные передачу, предложение или обещание незаконного
вознаграждения. Основная часть указанных административных дел возникает
из уголовных дел о взяточничестве и коммерческом подкупе. Хотя
предложение, обещание незаконного вознаграждения носит
распространенный характер, однако большинство таких случаев остаются
латентными. Выявление, закрепление, доказывание фактов предложения или
обещания незаконного вознаграждения в интересах юридических лиц
представляет определенную сложность. В связи с этим важное значение
приобретает сбор доказательств, подтверждающих факт предложения или
обещания незаконного вознаграждения в интересах юридических лиц.
1
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Принят Государственной Думой 20 декабря 2001 года.
Одобрен Советом Федерации 26 декабря 2001 года.// Собрание законодательства
Российской Федерации от 7 января 2002 г. N 1 (часть I) ст. 1
17
В то же время определенные сложности возникают при выявлении
фактов предложения или обещания незаконного вознаграждения в интересах
юридических лиц, их фиксации. Следует иметь в виду, что в подобных
случаях, как правило, нет оснований для возбуждения уголовного дела, и
сбор доказательств производится в рамках доследственной проверки или
административного дела.
При этом под предложением следует понимать явно выраженное
намерение произвести незамедлительно или когда-либо в будущем передачу
денег, ценных бумаг, иного имущества либо оказать услуги имущественного
характера, передать имущественные права, т.е. предложение должно быть
облечено в форму и количество материального блага либо в виде права на
материальное благо.
При разграничении понятий "обещание" и "предложение" незаконного
вознаграждения следует исходить из того, кто являлся инициатором такого
вознаграждения. При этом необходимо учитывать, что согласно
международным договорам Российской Федерации в области
противодействия коррупции "обещание взятки" подразумевает наличие
договоренности между взяткодателем и взяткополучателем, в то время как
"предложение взятки" не подразумевает такой договоренности.
В ряде регионов России сложилась обширная практика привлечения
юридических лиц по ст. 19.28 КоАП РФ за предложение или обещание.
В Саратовской области начальник районного отдела судебных
приставов С. пришел в ООО "Феникс-ДорСтрой" в целях исполнения
судебных приказов мирового судьи о взыскании с данного ООО заработной
платы сотрудников на общую сумму более 1,2 млн руб. При этом главный
бухгалтер ООО А. предложила начальнику районного отдела судебных
приставов С. денежные средства за приостановление сводного
исполнительного производства, не уточняя размер денежного
вознаграждения. Вернувшись на службу, С. в установленном законом
порядке подал уведомление об обращении главного бухгалтера ООО А. в
18
целях склонения к совершению коррупционного правонарушения
федерального государственного гражданского служащего. В дальнейшем
был собран необходимый материал проверки (объяснения, копии
соответствующих документов). Прокурором в отношении ООО "Феникс-
ДорСтрой" возбуждено административное производство, судом
юридическому лицу назначено административное наказание в виде штрафа
на сумму 600 тыс. руб
1
.
Как следует из данной судебной практики, предложение от имени
юридического лица незаконного вознаграждения должностному лицу было
высказано в общей форме, без указания суммы вознаграждения. Наиболее
распространенной на практике является такая формулировка предложения
вознаграждения: "Мы Вас отблагодарим".
Коррупционное правонарушение – это правонарушение со сложной
(множественной) противоправностью, когда субъект одним деянием
нарушает нормы сразу нескольких отраслей права. Например, если
обратиться к составу превышения полномочий, который предусмотрен
Уголовным кодексом, то для его уяснение в конкретной ситуации следует
проанализировать нормативные правовые акты, которым регулируется
деятельность того или иного государственного служащего. И только в случае
наличия соответствующих запретов, которые нарушил субъект можно
утверждать о составе правонарушения, предусмотренном Уголовным
кодексом. При этом данное правонарушение будет характеризоваться
двойной противоправностью. Превышение полномочий и злоупотребления
полномочиями разнообразны. Например, если рассматривать сферу
государственных закупок, то возможно заключение недействительных
сделок, притворных сделок и так далее. Подобного рода деяния запрещены и
нормами гражданского права. Поэтому проявления противоправности очень
многообразны. Раскрывая признак противоправности коррупционных
1
Архив судебного участка № 1 Лысогорского района Саратовской области. 2016 год. Дело
№ 5-84/2016. Дело об административном правонарушении по ч.1 ст. 19.28 КоАП РФ в
отношении ООО «Феникс-ДорСтрой»
19
правонарушений необходимо отметить, что она неразрывно связана с
деянием, так как противоправно именно деяние субъекта.
Следующий признак коррупционного правонарушения – это его
общественная опасность. На общественную опасность как нормативно
закреплённый признак указывает только Уголовный кодекс Российской
Федерации, когда дает определение понятия «преступления». Как мы уже
выяснили коррупционные правонарушения могут быть административно-
правовыми, служебными, международными. Думается, что и все указанные
правонарушения обладают характеристикой общественной опасности, только
характер и степень их различны. Д.А. Липинский и А.А. Мусаткина, изучив
законодательство не только Российской Федерации, но и ряда зарубежных
стран пришли к выводу об общественной опасности не только преступлений,
но и иных правонарушений.
Коррупция и ее любые формы проявления представляют угрозу
национальной безопасности России. Как уже указывалось они подрывают
государственный механизм, мешают реализации функций государства, не
зависимо от того, какое было совершено правонарушение уголовное,
административное или гражданско-правовое. В теории гражданского права
не принято рассматривать признак общественной опасности
правонарушения. Многие незаконные сделки гражданско-правового
характера, которые заключают от имени государства руководители
государственных органов приносят многомиллионные убытки.
Так 4 ноября 1999 года принята Европейская «Конвенция о
гражданско-правовой ответственности за коррупцию». В пункте 9 части 2
статьи 235 ГК РФ закреплено правило об обращении в доход государства
имущества, в отношении которого не представлены доказательства его
приобретения на законные доходы по законодательству о противодействии
коррупции.
Вина как признак коррупционного правонарушения подчеркивается в
общих определениях преступления и административного правонарушения, в
20
УК РФ и КоАП РФ. В ФЗ РФ «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» указывается, что «за совершение дисциплинарного
проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение
гражданским служащим по его вине….» (ст. 57). В ФЗ РФ «О
противодействии коррупции» указывается, что лица несут уголовную,
административную, гражданско-правовую и дисциплинарную
ответственность. Обязательным признаком данных правонарушения
выступает вина.
Итак, можно дать следующее определение коррупционного
правонарушения - это противоправное, виновное, общественно опасное
деяние, содержащее признаки коррупции, за совершение которого
уголовным, административным, служебным или иными отраслями
законодательства предусмотрена юридическая ответственность.
1.3. Критерии классификации коррупционных правонарушений
Классификация – это один из способов деления некого множества на
классы, виды, но классификация не тождественная простому делению. Для
любой классификации важен выбор тех или иных критериев, которые
должны отвечать определённым требованиям. Для любой классификации
важное значение имеет ее полнота и отсутствие пересечения между
выделенными классификационными рядами. При этом необходимо
учитывать и тот факт, что совершенных классификаций не бывает и в любой
классификации существует определенная доля условности. Однако главное в
классификации полный охват делимого понятия.
В качестве классифицирующих критериев могут выступать как
внутренние признаки, характеризующие данное явление, так и внешние
признаки. Классификация может выстраиваться по принципу дихотомии,
когда за основу берется одни классифицирующий критерий, а понятие
делится на две противоположности.
21
Самой простой классификацией будет выступать деление
коррупционных правонарушений в зависимости от характера и степени
общественной опасности на проступки и преступления
1
. Такое деление
дается не на основе отсутствия общественной опасности, а на основе
характера и степени общественной опасности. Наиболее общественно
опасными будут выступать преступления коррупционной направленности, а
менее общественно опасными будут являться административные
правонарушения и служебные правонарушения коррупционной
направленности, а также гражданско-правовые правонарушения.
Также выявление коррупционных правонарушений зависит от
деятельности правоохранительных органов. Правонарушения, которые
остались не выявленными именуются латентными. В связи с чем
коррупционные правонарушения можно классифицировать на латентные и
зарегистрированные.
Любое коррупционное правонарушение закреплено в той или иной
отрасли права. Из проведенного нами исследования вытекает, что они
предусмотрены нормами уголовного права, административного права,
международного права и гражданского права. В связи с чем коррупционные
правонарушения можно классифицировать уголовные, административные,
гражданско-правовые и международные
2
.
Возможно классифицировать правонарушения и на основе
юридической силы нормативных правовых актов. По этому критерию они
классифицируются на содержащиеся в федеральных конституционных
законах, федеральных законах и в подзаконных нормативных правовых
актах. Любое правонарушение, в том числе и коррупционное может быть как
оконченным, так и неоконченным, то есть существовать в форме покушения.
1
Галузин А.Ф. Правонарушения как основная угроза правовой и социальной
безопасности. Самара: Изд-во Самарского ун-та, 2007. С. 43.
2
Купратая А.В. Понятие и виды коррупционных правонарушений // Актуальные
проблемы права, экономики и управления. 2016. № 12. С. 132-135; Илий С.К,
Административные правонарушения коррупционной направленности //
Административное и муниципальное право. 2015. № 5. С. 460.
22
Поэтому все коррупционные правонарушения можно подразделить на
оконченные и неоконченные. Однако здесь необходимо иметь одну
особенность. Законодательная регламентация административных
правонарушений не знает покушения на административные правонарушение.
Как и дисциплинарные проступки не регламентируются как покушения.
Такая классификация применима только к коррупционным преступлениям.
В КоАП РФ и УК РФ за совершение коррупционных правонарушений
предусмотрены как основные составы, так и квалифицированные составы
правонарушений. Поэтому их можно классифицировать на основные и
квалифицированные, в которых в зависимости от того или иного
классифицирующего признака усиливается юридическая ответственность.
Очень развернутой будет выглядеть классификация, даваемая в
зависимости от видов субъекта правонарушения. Так, на основании данного
критерия можно выделить коррупционные правонарушения, совершаемые:
лицами, занимающими государственные должности, которые не входят в
систему государственной службы; федеральными государственными
гражданскими служащими; государственными гражданскими служащими
субъекта федерации; муниципальными служащими; служащими
правоохранительной службы; служащими военной службы. Возможна и
более детальная классификация внутри каждой из классифицирующих групп.
Например, правонарушения, совершаемые государственными служащими
правоохранительной службы можно классифицировать на совершаемые
сотрудниками органов внутренних дел, сотрудниками следственного
комитета, сотрудниками таможенной службы и так далее.
Также возможна и классификация, даваемая не от вида нормативного
правового акта, а от названия нормативного правового акта. В этой связи
коррупционные правонарушения можно классифицировать на
предусмотренные Уголовным кодексом, Гражданским кодексом, Кодексом
об административных правонарушениях, ФЗ РФ «О противодействии
коррупции», ФЗ РФ «О государственной гражданской службе» и так далее.
23
Процедура привлечения к юридической ответственности за
коррупционные правонарушения различна. Если субъектом совершено
преступление, то привлечение к ответственности происходит на основе норм
Уголовного процессуального кодекса. Если идет речь о административном
правонарушении, то по правилам административного производства,
предусмотренного КоАП. Процедура, предусмотренная этими нормативными
правовыми актами достаточно сложна. Более простая процедура
предусмотрена в ФЗ РФ «О противодействии коррупции», ФЗ «О
государственной гражданской службе» и другими нормативными правовыми
актами, которыми предусмотрены дисциплинарная ответственность.
Соответственно, коррупционные правонарушения можно
классифицировать на два вида. Во-первых, правонарушения, за которые
наступает юридическая ответственность по упрощенной процедуре. Во-
вторых, правонарушения, за которые наступает юридическая
ответственность по усложнённой процедуре.
Каждой группе коррупционных правонарушений соответствует
определенный вид юридической ответственности. Так, за коррупционные
преступления наступает уголовная ответственность, за коррупционные
административные правонарушения наступает административная
ответственность, за служебные – дисциплинарная, а за международные -
международная. Соответственно административные правонарушения можно
классифицировать на виды в зависимости от вида юридической
ответственности.
В юридической науке существуют и другие мнения о видах
коррупционных правонарушений. Так, М.М. Поляков полагает, что среди
видов коррупционных правонарушений можно выделить «ненаказуемые
коррупционные правонарушения, которые не нашли своего отражения в
действующем законодательстве и за которые не предусмотрена юридическая