34
обусловлена предметами ведения Российской Федерации в области
законодательства об административных правонарушениях, к которым
относится установление административной ответственности по вопросам,
имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм,
предусмотренных федеральными законами и иными нормативными
правовыми актами Российской Федерации. Определение коррупционности
того или иного типа поведения выступает явной прерогативой Российской
Федерации.
Правовую основу противодействия коррупции составляют и нормы,
определяющие порядок выявления, пресечения, раскрытия, расследования
коррупционных преступлений. И здесь речь идет о нормах УПК РФ, который
предусматривает порядок доказывания, источники доказательств, пределы
доказывания, относимость, допустимость доказательств, а также общие
положения о производстве следственных действий и о конкретных
следственных действиях, компетенции участников процесса, порядок
судебного разбирательства, специфику производства в отношении отдельных
категорий лиц. Таким образом, УПК РФ является основополагающим актом в
области регламентации порядка привлечения к уголовной ответственности за
коррупционные преступления.
Что касается административных правонарушений коррупционной
направленности, то порядок производства по делам об административных
правонарушениях регламентирован КоАП РФ в качестве предмета ведения
Российской Федерации.
В соответствии с пунктом 1 части 1 статьи 5 Федерального закона от 25
декабря 2008 г. N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" Президент РФ
подписал указ «О национальном плане противодействия коррупции на 2018 –
2020 годы». Данный указ поручает Правительству РФ усовершенствовать
систему в современные реалии запретов, ограничений, требований,
установленных для противодействия коррупции. Также Президент РФ
35
потребовал усовершенствовать порядок получения подарков для отдельных
категорий граждан.
Владимир Путин рекомендовал Федеральному Собранию "до 1 декабря
2018 года рассмотреть вопрос об установлении и законодательном
закреплении порядка привлечения к ответственности членов Совета
Федерации и депутатов Государственной думы за непринятие мер по
предотвращению и урегулированию конфликта интересов, а также за иные
нарушения требований законодательства о противодействии коррупции".
В нацплане также рекомендовано Верховному Суду РФ "подготовить
предложения по совершенствованию порядка предотвращения и
урегулирования конфликта интересов, возникающего при исполнении
судьями своих полномочий, в том числе при рассмотрении дел с участием
граждан и юридических лиц, с которыми судья, его близкие родственники
или свойственники связаны финансовыми или иными обязательствами".
Общественные слушания могут стать обязательными при осуществлении
государственных закупок на сумму от 50 млн рублей и муниципальных
закупок от 5 млн рублей. Правительству РФ поручено подготовить
предложения о целесообразности "проведения обязательного общественного
обсуждения закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
или муниципальных нужд, в случае, если начальная (минимальная) цена
контракта составляет соответственно 50 млн рублей и 5 млн рублей". Доклад
по этому вопросу должен быть представлен кабинетом министров до 1
февраля 2019 года. Президиум совета при президенте РФ создаст
специальную рабочую группу, которая будет следить за выполнением плана
и предоставлять отчет каждый год.
В ГК РФ закреплено запрещение дарения, за исключением обычных
подарков, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, работникам
образовательных организаций, медицинских организаций, организаций,
оказывающих социальные услуги, и аналогичных организаций, в том числе
организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей,
36
гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании,
супругами и родственниками этих граждан; лицам, замещающим
государственные должности Российской Федерации, государственные
должности субъектов РФ, муниципальные должности, государственным
служащим, муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их
должностным положением или в связи с исполнением ими служебных
обязанностей.
Сегодня согласно нормам публичного права в Российской Федерации
никто из государственных служащих не вправе получать безвозмездные
дары, подношения и преференции, каким-либо образом связанные с их
деятельностью на государственной службе, а установленные запреты и
ограничения на получение подарков государственными служащими связаны
с особенностями их административно-правового статуса и являются одними
из средств предупреждения злоупотреблений и иных коррупционных
проявлений со стороны работников важной отрасли - государственного
управления.
В то же время часть отечественных авторов указывает на наличие в главе
32 ("Дарение") Гражданского кодекса Российской Федерации ст. 575
"Запрещение дарения", в которой сказано, что "не допускается дарение, за
исключением обычных подарков, стоимость которых не превышает трех
тысяч рублей", "лицам, замещающим государственные должности
Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской
Федерации, муниципальные должности, государственным служащим,
муниципальным служащим, служащим Банка России в связи с их
должностным положением или в связи с исполнением ими служебных
обязанностей", и делает вывод о наличии юридической коллизии между
двумя федеральными законами, заключающейся в том, что один закон
устанавливает безоговорочный запрет на принятие подарков, а другой делает
исключение для подарков, связанных с исполнением должностных
37
обязанностей, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей, при этом
"они оба имеют одинаковую юридическую силу".
Возникшее противоречие усугубляется тем, что в Федеральном законе
Российской Федерации от 26 января 1996 г. N 15-ФЗ "О введении в действие
части второй Гражданского кодекса РФ" установлено, что впредь до
приведения законов и иных правовых актов, действующих на территории
России, в соответствие с частью второй Гражданского кодекса законы и
иные российские правовые акты применяются постольку, поскольку они не
противоречат части второй ГК РФ. Следование этой правовой норме
позволяет не учитывать положения ФЗ РФ от 31 июля 1995 г. "Об основах
государственной службы Российской Федерации" и законов субъектов
Российской Федерации, устанавливающих полный и безоговорочный запрет
на получение государственными служащими вознаграждений, связанных с
исполнением ими должностных обязанностей, и руководствоваться в этом
вопросе исключительно нормами Гражданского кодекса РФ, разрешающими
государственным служащим получение подарков, связанных с исполнением
должностных обязанностей, стоимостью менее трех тысяч рублей. Причем
некоторые субъекты Российской Федерации в законах, регламентирующих
отношения в сфере прохождения государственной и муниципальной службы,
распространили упомянутые положения Гражданского кодекса РФ не только
на государственных, но и на муниципальных служащих
1
.
Кроме того, в ГК РФ закреплены способы защиты своих прав и
возмещения убытков, причиненных гражданину или юридическому лицу в
результате незаконных действий (бездействия) государственных органов,
органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов. В ГК
РФ закреплены и основы возмещения морального вреда.
1
Бондарь В.Н. Общество против коррупции. Муниципальные программы
противодействия коррупции. М., 2013. С. 19.
38
В структуре правовой основы противодействия коррупции важную роль
играют нормативные акты, содержащие меры по предупреждению
коррупции, по выявлению и устранению ее причин. Указанная цель
реализуется посредством административно-правового регулирования, так как
профилактическая антикоррупционная деятельность государства выражается
в основном в совершенствовании запретов, ограничений, обязанностей в
сфере государственной и муниципальной службы. В силу изложенного
правовую основу противодействия коррупции составляют законодательные
акты о различных видах службы, нормативные акты, определяющие статус
лиц, замещающих государственные должности. Этими актами могут быть
как федеральные законы, законы субъектов РФ, так и подзаконные
нормативные правовые акты.
Принципы - первоначальные, основополагающие идеи, пронизывающие
соответствующее законодательство. Принципы лежат в основе любого
системообразующего комплекса. Руководящие начала (принципы) могут
быть выражены в конкретной норме, ряде норм, а также быть
сформулированы в ходе научных исследований соответствующего
законодательства и практики правоприменения. Значение принципов состоит
в том, что они являются "каркасом" отрасли права, другие нормы наполняют
ее конкретным содержанием. Принципы играют определяющую роль в
процессе реализации норм отрасли.
Первым принципом, является признание, обеспечение и защита
основных прав и свобод человека и гражданина. Весь комплекс прав можно
подразделить на личные, политические, экономические, социальные и
культурные. Наиболее важна при противодействии коррупции защита
личных прав, нарушение которых может принести наибольший вред. Личные
права носят абсолютный, неотъемлемый характер. Большинство из них не
подлежит ограничению ни при каких обстоятельствах. Однако, при этом,
осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать
интересов иных лиц.
39
Согласно ст. 18 Конституции РФ права и свободы человека и
гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют
смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и
исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются
правосудием.
Признание означает, что в Российской Федерации в области борьбы с
коррупцией принимаются во внимание права человека и гражданина,
закрепленные в Конституции РФ и иных нормативных актах, а также
международном законодательстве. Конституция РФ в ч. 2 ст. 17 закрепляет
неотчуждаемость основных прав и свобод. Они принадлежат каждому от
рождения. Конституция РФ признает и гарантирует права и свободы
человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам
международного права и в соответствии с Конституцией. Перечисление в
Конституции ряда основных прав и свобод не означает отрицания или
умаления неупомянутых общепризнанных прав и свобод.
При признании и обеспечении соблюдения прав и свобод человека и
гражданина необходимо учитывать не только права и свободы,
зафиксированные в Конституции РФ и ином отечественном
законодательстве, но также и общепринятые и закрепленные в
ратифицированных Российской Федерацией важнейших международных
договорах и конвенциях права и свободы.
Защита прав и свобод комментируемым Законом осуществляется путем
установления ограничений и запретов на действия, нарушающие права и
свободы участников и иных лиц, а также регламентации конкретного
порядка действий, которые потенциально опасны нарушением прав граждан.
Кроме того, сама Конституция РФ предусматривает различные способы
защиты прав: государственная защита прав и свобод человека и гражданина;
самозащита прав и свобод (согласно ч. 2 ст. 45 Конституции РФ каждый
вправе защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными
законом); судебная защита прав и свобод (при этом решения и действия (или
40
бездействие) органов государственной власти, органов местного
самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть
обжалованы в суд, а если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные
средства правовой защиты, у лица остается право обращаться в
межгосударственные органы по защите прав и свобод человека). Органы,
осуществляющие противодействие коррупции, должны не только сами
соблюдать права и свободы, но и обеспечивать их соблюдение,
препятствовать нарушению или устранять нарушения прав и свобод человека
и гражданина со стороны любых субъектов, способствовать реализации
гражданами своих прав и свобод.
Среди комплекса прав и свобод человека и гражданина,
предусмотренных Конституцией РФ, применительно к комментируемому
Закону особенно следует отметить равенство перед законом и судом, а также
равноправие граждан (ст. 19 Конституции РФ); охрану достоинства личности
(ст. 21); право на свободу и личную неприкосновенность (ст. 22);
неприкосновенность частной жизни, право на личную и семейную тайну,
защиту своей чести и доброго имени, право на тайну переписки, телефонных
переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений (ст. 23); право на
личное участие в управлении делами государства (ст. 32); право на
обращения в государственные органы и органы местного самоуправления
(ст. 33); право на свободное использование своих способностей и имущества
для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической
деятельности (ст. 34), право на квалифицированную юридическую помощь
(ст. 48), презумпция невиновности (ст. 49), право на возмещение
государством вреда, причиненного незаконными действиями (или
бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц (ст.
53), и др.
Общеправовой принцип законности, в соответствии с которым
деятельность государственных органов, органов местного самоуправления и
должностных лиц (как и любых иных субъектов права) должна
41
соответствовать закону и иным нормативным актам. Принцип законности
обеспечивает недопущение нарушения нормативных актов при реализации
деятельности по противодействию коррупции. Органы, принимающие
участие в противодействии коррупции, должны не только строить свою
деятельность на соответствии закону и подчиняться закону, но и учитывать
при этом "иерархическую лестницу" верховенства нормативных актов в
порядке уменьшения "объема" юридической силы: Конституция РФ,
федеральные конституционные законы и федеральные законы.
Законность - это такое состояние общества, в котором, во-первых,
существует качественное, непротиворечивое законодательство и, во-вторых,
принятые нормы уважаются, а также исполняются всеми органами власти,
должностными лицами, гражданами.
В рамках принципа публичности и открытости государственных органов
и органов местного самоуправления полученные сведения о доходах и
имуществе работников государственных органов и органов местного
самоуправления могут быть опубликованы в средствах массовой
информации. Результаты деятельности органов, осуществляющих
противодействие коррупции, также могут быть обнародованы через средства
массовой информации.
Вообще принципы публичности и открытости требуют информационной
открытости, возможности граждан и представителей частных средств
массовой информации получения информации о деятельности органов,
противодействующих коррупции, даже обязанности таких органов
информировать народ о своих действиях, решениях, предпринимаемой
политике. При этом следует принимать во внимание, что оперативно-
розыскные меры противодействия коррупции осуществляются путем
сочетания гласных и негласных методов, в условиях конспиративности. В
отношении тайны следствия, государственной тайны, коммерческой тайны и
некоторых иных видов информации ограниченного доступа также
необходимо соблюдение режима конфиденциальности. Следовательно, все
42
же не любая информация о деятельности органов, противодействующих
коррупции, подлежит раскрытию.
Неотвратимость ответственности за совершение коррупционных
правонарушений означает неизбежность неблагоприятных последствий для
нарушителей за совершенные ими противоправные деяния. М.В.
Заднепровская вкладывает в понятие юридической ответственности два
основных положения: во-первых, положение о том, что каждое
правонарушение должно неминуемо влечь ответственность виновного лица,
во-вторых, положение о том, что ни один невиновный не должен быть
привлечен к ответственности
1
.
С учетом масштабов коррупции в России и ее разлагающего воздействия
на все сферы жизнедеятельности наказания за коррупционные
правонарушения должны быть таким, чтобы у потенциального
правонарушителя было четкое осознание этой самой неотвратимости
ответственности. Важно не только поймать и посадить тех, кто нарушил
закон, а заставить бояться такой возможно. Для осужденных по
коррупционным преступлениям необходимо создать «жесткие» условия» -
не только обычная конфискация денег и имущества, полученные преступным
путем, но и ограничения в виде пожизненного запрета трудоустройства на
гражданскую и муниципальную службы, медицинскую сферу и т.д.
осужденного и его близких родственников.
Еще один принцип подразумевает комплексное использование
различных направлений противодействия коррупции. Как верно отметил
П.Л. Ипатов: "До последнего времени борьба с коррупцией, к сожалению,
велась в формате разовых компаний, когда государственные деятели гневно
осуждали коррупцию, а правоохранительные органы проводили ряд
показательных арестов и заводили уголовные дела. Однако подобные
1
Заднепровская М.В. Законность и принципы юридической ответственности //
Укрепление правовой основы - закономерность развития советского государства.
Куйбышев, 1990. С. 57.
43
компании редко дают результат, поскольку носят точечный характер и не
изменяют систему властных отношений. Борьба с коррупцией будет
эффективна, если она комплексна, ведется постоянно, если в эту борьбу
вовлечены все уровни и ветви власти, а также институты гражданского
общества"
1
.
Комплексность использования различных мер, по сути, означает
использование их в системе. А система представляет собой такую
совокупность компонентов, которая в своем единстве приобретает
качественно новое значение по сравнению со всеми ее составляющими. То
есть именно системным применением мер можно достигнуть большего по
сравнению с разрозненными мероприятиями.
Составляющими системы противодействия коррупции являются
политические, организационные, информационно-пропагандистские,
социально-экономические, правовые, специальные меры.
К информационно-пропагандистским мерам можно отнести пропаганду
через средства массовой информации и интернет-издания нетерпимости к
коррупции, информирование граждан о мерах, предпринятых в области
борьбы с коррупцией, о привлечении к ответственности виновных. К данной
же категории мер мы относим и своевременное доведения до сведения
должностных лиц и простых граждан новых нормативных актов в области
борьбы с коррупцией, а также разъяснение их значения и содержания.
Следует также проводить и публиковать в прессе данные социологических
опросов, интервью с авторитетными государственными деятелями,
артистами и иными публичными людьми.
Отдельного внимания заслуживает изучение и опубликование
зарубежного опыта противодействия коррупции. В борьбе с коррупцией
1
Ипатов П.Л. Приветственное слово / Современная организованная преступность и
коррупция в России: состояние, тенденции, проблемы и возможности эффективного
противодействия: тезисы Международной научно-практической конференции (27 - 28
февраля 2007 года, г. Саратов): В 2 ч. / Отв. ред. А.И. Демидов. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО
"СГАП", 2007. Ч. 1. С. 15 - 16.