82
обоснованности возможных изменений в нормативно-правовой базе
экономической деятельности»
107
.
Как указывается в Заключении ОЭСР GOV/RPC(2014)14/ANN4 от 3-4
ноября 2014 г. «Оценка регулирующего воздействия и регуляторная политика:
промежуточный отчет и рекомендации по политике»
108
, введение оценки
регулирующего воздействия в зарубежной практике зачастую «связывается со
следующими аргументами:
– эффективность / снижение накладных расходов, чтобы выгоды
были больше затрат, при условии, что мы можем безопасно и
точно монетизировать воздействие;
– прозрачность, ответственность и антикоррупционность, так как
процесс ОРВ обязывает административные органы подкреплять
свои решения;
– эффективность и последовательность политики, что предполагает
использование ОРВ в качестве инструмента для достижения
долгосрочных планов правительства и реализации повестки
правительства.
При этом также верно то, что в некоторых странах ОРВ была внедрена
без особого внимания к ее совместимости с национальным правовым
контекстом, и с недостаточным учетом договоренностей в области
регуляторного управления, которые должны сопровождать внедрение ОРВ,
или потребности принять во внимание полное прямое и косвенное влияние
законодательства.
Среди таких случаев можно назвать те, в которых ОРВ была принята
исключительно в результате давления со стороны отрасли, требующей
уменьшения бюрократизма, или в результате давления со стороны
107
Там же.
108
Заключении ОЭСР GOV/RPC(2014)14/ANN4 «Оценка регулирующего воздействия и
регуляторная политика: промежуточный отчет и рекомендации по политике» (11-е заседание
Комитета по регуляторной политике от 3-4 ноября 2014 года, Париж) [Электронный ресурс]. //
Режим доступа: http://orv.gov.ru/Content/Item?n=6375
83
контрагентов в торговых переговорах, или давления со стороны
международных спонсоров, в результате чего регуляторная реформа была
недоработанной и краткосрочной».
Оценка регулирующего воздействия проводится в отношении проектов
нормативных правовых актов субъектов федерации с 1 января 2014 г. и
муниципальных образованиях с 1 января 2015 г.
Сфера проведения оценки регулирующего воздействия и процедура
проведения оценки проектов нормативных документов регламентирована
Постановлением Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1318 «О порядке
проведения федеральными органами исполнительной власти оценки
регулирующего воздействия проектов нормативных правовых актов»
109
,
определяющим проведение оценочных мероприятий на официальном сайте
regulation.gov.ru, на котором размещается исчерпывающая информация о
проектах актов в целях широкого и свободного доступа к участию в
публичных консультациях всех заинтересованных лиц.
Регулирующее воздействие, включает в себя несколько этапов:
1) анализ нормативных правовых актов субъектов федерации и
муниципальных органов на предмет их законности и соответствия
Конституции РФ, прежде всего – с точки зрения отсутствия нарушений прав и
свобод граждан, законных интересов юридических лиц в анализируемых
источниках права в сфере бизнеса, коррупциогенности принимаемых
нормативно-правовых актов;
2) публичные консультации – значимый для соблюдения
демократических ценностей правовой институт, позволяющий «выявить
позиции заинтересованных сторон, сделать процесс рассмотрения интересов
109
Постановление Правительства РФ от 17.12.2012 N 1318 (ред. от 14.09.2019) "О порядке
проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего воздействия
проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской экономической комиссии,
а также о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с
"Правилами проведения федеральными органами исполнительной власти оценки регулирующего
воздействия проектов нормативных правовых актов и проектов решений Евразийской
экономической комиссии"). // "Собрание законодательства РФ", 24.12.2012, N 52, ст. 7491.
84
всех затрагиваемых новым регулированием групп прозрачным, обеспечить
свободное заявление и возможность учета данных интересов»
110
;
3) заключение об оценке регулирующего воздействия – итоговый
элемент процедуры, позволяющий сделать вывод о возможном воздействии
нормативного правового акта на регулируемые им правовые отношения,
«рассчитать выгоды и издержки субъектов предпринимательской и иной
деятельности, других заинтересованных лиц, связанные с оплатой прямо
установленных регулированием платежей, так и с прочими организационными
расходами по выполнению вновь вводимых требований, включающими
затраты трудового времени сотрудников, необходимые материалов, а также
затраты на консультации и обучение»
111
, обосновать возможные проблемы,
связанные с реализацией анализируемого акта, и перспективы разрешения
таковых проблем.
Следует отметить, что принятие отрицательного заключения не ведет к
отмене нормативного правового акта, но служит основанием для изыскания
вариантов разрешения проблем. То есть, регулирующее воздействие является
более мягкой формой участия в правотворческом процессе, поскольку
заключения носят лишь побудительный и рекомендательный характер.
В свою очередь, оценка фактического воздействия является более
широким вариантом реализации органов осуществляющих борьбу с
коррупцией полномочий в отношении оценки нормативных правовых актов,
принятых не только субъектами федерации или муниципальными органами,
но и федеральными органами исполнительной власти, а также Правительством
Российской Федерации, в том числе – и в отношении федеральных законов.
Оценка фактического воздействия акцентирует внимание на
нормативных правовых актах, прошедших процедуру оценки регулирующего
110
Оценка регулирующего воздействия: Что такое ОРВ? [Электронный ресурс]. // Режим
доступа: http://orv.gov.ru/Education?cat=37
111
Оценка регулирующего воздействия: Что такое ОРВ? [Электронный ресурс]. // Режим
доступа: http://orv.gov.ru/Education?cat=37
85
воздействия, а также на иных нормативных правовых актах по решению
Президента РФ, Правительства РФ, Правительственной комиссии по
проведению административной реформы или подкомиссии по оценке
фактического воздействия нормативных правовых актов при Комиссии.
В данной процедуре в отличие от оценки регулирующего воздействия, а
также ранее существовавшей экспертизы, предусмотрена большая степень
открытости процедуры для широкого круга заинтересованных лиц
(публикация проекта плана проведения ОФВ, сводки поступивших
предложений, отчета и заключения об ОФВ на regulation.gov.ru).
Процедура оценки фактического воздействия проводится для того,
чтобы исключить коррупциогенность, избыточную административную
нагрузку на бизнес и предотвратить возникновение необоснованных расходов,
как для бизнеса, так и для государства.
В отличие от оценки регулирующего воздействия, оценка фактического
воздействия осуществляется в сфере предпринимательской и иной
экономической деятельности. При этом, оценка фактического воздействия
проводится только в отношении нормативных правовых актов, вступивших в
силу.
В отличие от ранее существовавшей экспертизы нормативных правовых
актов, оценка фактического воздействия предусматривает публикацию
проекта плана проведения ОФВ, сводки поступивших предложений, отчета и
заключения об ОФВ на regulation.gov.ru.
Оценка фактического воздействия осуществляется по поручению
Президента РФ, Правительства РФ либо Правительственной комиссии. До 1
июня 2018 г. существовала также возможность осуществления проверки
фактического воздействия по предложению заинтересованных лиц в
отношении нормативных правовых актов, ранее прошедших оценку
регулирующего воздействия.
После формирования проекта плана и заседания консультативных
органов, происходит размещение плана с осуществлением публичного
86
обсуждения, длящегося не менее 20 рабочих дней, и сводки предложений,
занимающей 10 дней.
Размещенные в сводке предложений выводы направляются на
заключение об оценке фактического воздействия с выработкой правовой
позиции Министерства юстиции РФ (5 рабочих дней) и заключением
Минэкономразвития РФ (10 рабочих дней), по результатам чего
правительственной комиссией рассматривается отчет и заключение об оценке
фактического воздействия, а также принимается итоговое решение.
Таким образом, оценка регулирующего воздействия и оценка
фактического воздействия нормативных правовых актов – это экспертизы
нового или действующего законодательного акта, направленные на решение
следующих задач:
– устранение нечетких формулировок и положений проектов
нормативных правовых актов (для оценки регулирующего
воздействия) и вступивших в силу нормативных правовых актов
(для оценки фактического воздействия), для предотвращения
использования положений нормативных правовых актов в
коррупционных целях;
– выявление и исключение положений, вводящих избыточные
издержки для субъектов предпринимательской и инвестиционной
деятельности;
– необоснованные расходы бюджетной системы РФ.
При этом, хоть оценка регулирующего воздействия и оценка
фактического воздействия, и являются достаточно новым институтом, но
раскрытие их специфики и обзорное сравнение с экспертизой нормативных
правовых актов позволяют судить о важности и целесообразности
дальнейшего развития данных правовых институтов, позволяющих органам
осуществляющим борьбу с коррупцией более эффективно предупреждать
нарушения антикоррупционного законодательства, не допускать нарушений
87
прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, реализуя на
практике принцип верховенства права.
Что же касается деятельности правоохранительных органов, то, как
было определено в предыдущей главе настоящего исследования,
организационную основу противодействия коррупции в органах внутренних
дел формируют создаваемые в структуре МВД России подразделения
собственной безопасности, подразделения экономической безопасности и
противодействия коррупции, комиссии по соблюдению требований к
служебному поведению федеральных государственных гражданских
служащих и урегулированию конфликта интересов.
Главное управление собственной безопасности Министерства
внутренних дел Российской Федерации (далее – ГУСБМВД России) в
соответствии с утвержденным Положением обеспечивает и осуществляет в
пределах компетенции функции Министерства по выработке и реализации
государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сферах
обеспечения собственной безопасности, противодействия коррупции в
системе МВД России, государственной защиты сотрудников органов
внутренних дел Российской Федерации, федеральных государственных
гражданских служащих и их близких.
В состав основных задач Главного управления входят:
– организация и участие в формировании основных направлений
государственной политики в сферах обеспечения собственной
безопасности, противодействия коррупции в системе МВД Рос-
сии, государственной защиты сотрудников органов внутренних
дел Российской Федерации, федеральных государственных
гражданских служащих и их близких;
– разработка и реализация мер обеспечения собственной
безопасности в системе МВД России, предотвращение
проникновения в подразделения, находящиеся в оперативном
обслуживании, лиц, преследующих противоправные цели;
88
– противодействие коррупции;
– предупреждение, выявление и пресечение правонарушений,
планируемых к совершению, совершенных либо совершаемых
сотрудниками, гражданскими служащими и работниками системы
МВД России, а также выявление их коррупционных связей;
– проведение проверок по находящимся в производстве Главного
управления жалобам, заявлениям и сообщениям о неправомерных
действиях сотрудников, гражданских служащих и работников
системы МВД России;
– решение иных задач.
Функции, связанные с выработкой и реализацией государственной
политики и нормативно-правовым регулированием в области
противодействия коррупции в части, касающейся выявления,
предупреждения, пресечения и раскрытия преступлений, в структуре МВД РФ
возлагаются на Главное управление экономической безопасности и
противодействия коррупции.
В структуре территориальных органов внутренних дел создаются
управления экономической безопасности и противодействия коррупции,
оперативно-разыскные подразделения собственной безопасности, комиссии
по соблюдению требований к служебному поведению федеральных
государственных гражданских служащих и урегулированию конфликта
интересов.
В состав задач Управления входит выявление и пресечение
противоправной деятельности на объектах первоочередной оперативной
заинтересованности, определенных в соответствии с указаниями ГУЭБиПК
МВД России.
Важно учитывать, что морально-нравственный облик, приверженность
сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации
антикоррупционной модели поведения воспринимаются и оцениваются
89
обществом в качестве одного из векторов развития правового государства
112
,
а любое проявление коррупции – какугроза обществу и государству, угроза
национальной безопасности
113
. Оптимизация антикоррупционной подготовки
сотрудников органов внутренних дел становится настоятельным требованием
общества к полиции
114
.
Правовое регулирование антикоррупционного поведения сотрудников
органов внутренних дел осуществляется системой ведомственных
нормативных актов.
Приказом МВД России от 19 апреля 2010 г. № 293
115
утвержден Порядок
уведомления в системе МВД России о фактах обращения в целях склонения к
совершению коррупционных правонарушений.
Согласно указанному приказу (п. 2) обязанность уведомления
представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения, в том числе о
ставших известными фактах обращения к другим сотрудникам,
военнослужащим, гражданским служащим, в целях склонения к совершению
коррупционных правонарушений возлагается на всех сотрудников,
военнослужащих и гражданских служащих системы МВД России.
Уведомление осуществляется посредством подачи специального
документа, выполненного в произвольной форме либо в соответствии
спримерным образцом. В уведомлении указываются сведения об
112
Помаз Г.С. Коррупционное поведение сотрудников органов внутренних дел как
разновидность девиантного поведения. // Философия права. - 2015. - № 2. - С. 65-69.
113
Костарев В.В. Коррупция как угроза безопасности России. // Инновационная наука. - 2016.
- № 7-8. - С. 104-105.
114
Иванцов С.В., Уткин В.А. Оптимизация антикоррупционной подготовки сотрудников
органов внутренних дел (итоги межведомственной научно-практической конференции,
состоявшейся 8 декабря 2017 г.). // Вестник Московского университета МВД России. - 2018. - № 4.
- С. 228-230.
115
Приказ МВД России от 19.04.2010 N 293 (ред. от 05.12.2016) "Об утверждении Порядка
уведомления в системе МВД России о фактах обращения в целях склонения к совершению
коррупционных правонарушений" (вместе с "Порядком уведомления сотрудником органа
внутренних дел, военнослужащим внутренних войск, федеральным государственным гражданским
служащим системы МВД России представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в
целях склонения к совершению коррупционных правонарушений") (Зарегистрировано в Минюсте
России 01.07.2010 N 17676) [Электронный ресурс]. // Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_102321/
90
обратившемся лице, источнике поступления обращения в целях склонения к
коррупционному правонарушению и иные данные. К уведомлению
прикладываются материалы, подтверждающие обстоятельства обращения.
Запрещается составление уведомления от имени другого лица или лиц.
При установлении в ходе проверки обстоятельств, свидетельствующих
о наличии признаков преступления или административного правонарушения,
материалы об этом представляются в соответствующие государственные
органы.
Приказом МВД России от 01.06.2017 № 334
116
утвержден порядок
сообщения в системе МВД России о получении подарка в связи с
протокольными мероприятиями, служебными командировками и другими
официальными мероприятиями, участие в которых связано с исполнением
служебных (должностных) обязанностей, порядок сдачи подарка, его оценки
и реализации, в том числе выкупа.
Распоряжениями МВД России утверждаются составы комиссий по
соблюдению требований к служебному поведению, вносятся изменения в
составы этих комиссий, утверждаются и уточняются меры по реализации
требований анти-коррупционного законодательства Российской Федерации ,
решаются вопросы организационного характера .
В отношении указанного, А.С. Дугенец, Ф.П. Васильев и А.Н. Гугунский
отмечают позитивную роль внутриведомственных административных
регламентов как формы, способствующей формированию
антикоррупционного поведения сотрудников органов внутренних дел.
117
116
Приказ МВД России от 01.06.2017 N 334 "Об утверждении Порядка сообщения в системе
МВД России о получении подарка в связи с протокольными мероприятиями, служебными
командировками и другими официальными мероприятиями, участие в которых связано с
исполнением служебных (должностных) обязанностей, его сдачи, оценки и реализации (выкупа)"
(Зарегистрировано в Минюсте России 29.06.2017 N 47218) [Электронный ресурс]. // Режим доступа:
http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_219251/
117
Дугенец А.С., Васильев Ф.П., Гугунский А.Н. Современные особенности регулирования
вопросов борьбы с коррупцией в системе органов внутренних дел России. // Российский
следователь. - 2011. - № 9. - С. 29-31.
91
Функции мониторинга и анализа в системе противодействия коррупции
в органах внутренних дел возлагаются на подразделения экономической
безопасности и противодействия коррупции. Эти же подразделения
формируют предложения, направленные на совершенствование деятельности
по всем направлениям профилактики и борьбы с проявлениями коррупции в
органах внутренних дел соответствующих уровней.
Реализация всей совокупности указанных задач позволяет создать базис
для эффективного противодействия силами правоохранительных органов как
внутренней, так и внешней коррупции. При этом, борьба с внешней
коррупцией является приоритетной задачей МВД РФ, поскольку в качестве
одного из элементов механизма государства направлена на обеспечение
национальной безопасности государства, гарантирование защиты прав и
свобод человека и гражданина, а также общества и государства.
2.4. Перспективы совершенствования антикоррупционной деятельности
в Российской Федерации
Исходя из определенных выше проблем осуществления
предупреждения и пресечения коррупции, следует акцентировать внимание на
том, что противодействие анализируемому виду отклоняющегося поведения
должно сочетать в себе как реализацию антикоррупционной политики
государства, направленной на поощрение правомерного поведения, так и
реализацию пресекающего и надзорного направлений, реализуемых органами
прокуратуры и правоохранительными органами, в связи с чем целесообразно
обозначить перспективы совершенствования антикоррупционной
деятельности в Российской Федерации по каждому из направлений.
1. Учитывая проанализированные в предыдущей главе исследования
подходы к конфликту интересов и принимая во внимание, что конфликт
интересов должностного лица является ключевым фактором для проявления
коррупционных рисков в государственной службе РФ.