72
нарушение провозглашенных в законодательстве основных
принципов публичной службы, в частности: законности,
профессионализма, равенства граждан перед законом;
недобросовестность выполнения служебных полномочий,
нарушение конституционного долга обеспечения прав и свобод
человека;
нарушение законодательно установленных для публичного
служащего ограничений и запретов, в частности: участие в
управлении коммерческими организациями, использование
служебного статуса для участия в предвыборной агитации,
участие в забастовках;
неправомерное использование лицом служебными и личными
правами, что связано с получением незаконных преимуществ или
льгот.
По мнению В.В. Стрельникова, условиями возникновения конфликта
интересов является ряд факторов, среди которых он выделяет:
«высокий уровень размытости и неопределенности компетенции,
дублирования полномочий государственных органов, их структур,
государственных служащих;
недостаточное информирование о деятельности органов
государственной власти;
наличие противоречий между нормативными правовыми актами
органов власти различного уровня, включение в них положений,
способствующих созданию условий для коррупционного
поведения, пробелы в правовом регулировании;
отсутствие реальной ответственности за неисполнение или
ненадлежащее исполнение должностных обязанностей,
ненадлежащий контроль за служащим;
73
отсутствие или недостаточное использование моральных и
материальных ресурсов мотивации служащего. Неодинаковая
награда при выполнении одинакового объема служебных функций
из-за неэффективности системы оплаты труда и т.д.»
96
.
Заметим, что действующее антикоррупционное законодательство не
содержит перечня ситуаций, в которых существует конфликт интересов.
Кроме того, в законодательстве выделены два вида урегулирования
конфликта интересов: самостоятельный и внешний. В частности,
самостоятельное урегулирование конфликта интересов предполагает
принятие мер по лишению соответствующего частного интереса с
предоставлением документов, которые это подтверждают, непосредственному
руководителю или руководителю органа, к полномочиям которого относится
увольнение/инициирования увольнения с должности. Лишение частного
интереса должно исключать любую возможность его сокрытия.
Т.В. Шитова считает, что для «предотвращения и урегулирования
конфликта интересов государственный служащий (сотрудник) обязан в
письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о
возникновении конфликта интересов или о возможности его возникновения,
если ему станет об этом известно. Представитель нанимателя (начальник
учреждения), если ему стало известно о возникновении у государственного
служащего (сотрудника) личной заинтересованности, которая приводит или
может привести к конфликту интересов, обязан принять меры по
предотвращению или урегулированию конфликта интересов. Предотвращение
или урегулирование конфликта интересов может состоять в изменении
должностного или служебного положения государственного служащего,
являющегося стороной конфликта интересов, вплоть до его отстранения от
исполнения должностных (служебных) обязанностей в установленном
96
Стрельников В.В. О борьбе с коррупцией в органах прокуратуры. // Аграрное и земельное
право. - 2014. - № 9. - С. 116.
74
порядке, и (или) в отказе его от выгоды, которая появилась причиной
возникновения конфликта интересов. Требование о предотвращении
(урегулирование) конфликта интересов касается всех государственных
служащих (сотрудников), а не только лиц, замещающих коррупционно-
опасные должности. Особое внимание законодатель уделяет ответственности
руководителя, которому стало известно о возникновении у подчиненного ему
лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к
конфликту интересов. В случае принятия им мер по предотвращению и (или)
урегулированию конфликта интересов, стороной которого является
подчиненное ему лицо, такой руководитель также подлежит освобождению
(освобождению от должности) в связи с утратой доверия»
97
.
Заметим, что необходимо "проверять наличие у государственного
служащего конфликта интересов, то есть наличие у него собственных
интересов, связанных с его семьей, близкими родственниками, друзьями,
лицами и организациями, с которыми он или имел общие деловые или
политические интересы, что не согласуется с интересами службы, влияют или
могут влиять на беспристрастное и объективное исполнение служебных
обязанностей. Любой из таких конфликтов должен быть решен до принятия на
службу или назначения на новую должность.
98
Итак, государственному служащему (сотруднику) запрещено совершать
служебные (должностные) обязанности при наличии конфликта интересов.
При этом обязанностью государственного служащего является принятие всех
необходимых мер для предотвращения или урегулирования конфликта
интересов. После того, как государственному служащему (сотруднику) станет
известно о конфликте интересов, он обязан немедленно сообщить о нем
97
Шитова Т.В., Пунтус С.А., Примак А.А. Правовые основы противодействия коррупции в
органах наркоконтроля: современные проблемы и особенности квалификации коррупционных
преступлений. – Красноярск: СибЮИ МВД России, 2014. – С. 16.
98
Глазырин Т.С., Козлов Т.Л., Колосова Н.М. Конфликт интересов на государственной и
муниципальной службе, в деятельности организаций: причины, предотвращение, урегулирование. /
Отв. ред. А.Ф. Ноздрачев. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при
Правительстве Российской Федерации: ИНФРА-М, 2018. – С. 82.
75
своему непосредственному руководителю или руководителю
государственного органа. Получив информацию от государственного
служащего (сотрудника) или из других источников, непосредственный
руководитель (руководство государственного органа) обязан оперативно
принять все необходимые меры для предотвращения и урегулирования
конфликта интересов.
2.3. Проблемы обеспечения национальной безопасности и реализации
правовой политики в сфере противодействия коррупции
Значимая роль в предупреждении и пресечении коррупциогенных
факторов в рамках реализации правовой политики в сфере противодействия
коррупции отведена поименованным в подразделе 1.3 первой главы
настоящего исследования – органам прокуратуры, а также
правоохранительным органам. Обратимся к сущности и проблематике
реализации указанными органами полномочий, направленных на
противодействие коррупции.
Так, органы прокуратуры в рамках антикоррупционной деятельности
осуществляют регулирующее и фактическое воздействие, в том числе –
посредством проведения антикоррупционной проверки, антикоррупционной
экспертизы нормативных актов, иных мер по определению и предупреждению
коррупциогенных факторов.
Обращаясь к их сущности, следует отметить, что в отечественном
законодательстве на данный момент законодательно не закреплено понятие
антикоррупционной проверки, однако под этим понятием зачастую
подразумевается проверка норм законодательных и иных нормативных
правовых актов на антикоррупционную безопасность, являющуюся
составным элементом национальной безопасности, поскольку препятствует
нарушению национальных интересов, на которые посягает коррупция,
76
разрушающая стабильность не только государственного, но и общественного
устройства.
Как указывается в научной литературе, «под проверкой нормы на
коррупциогенность ее свойств следует понимать правовую проверку свойств
нормы на соответствие формальным правилам юридической техники. В
случаях требующих специальных знаний в определенной предметной области
проверяющее лицо (лицо, принимающее юридически значимое решение)
может привлечь сведущее лицо в правовой роли эксперта, исследователя или
специалиста. Роль сведущего лица зависит от правового положения
проверяющего лица, в частности, это может быть контроллер, надзирающее
лицо или аудитор»
99
.
Таким образом, по своему содержанию понятие антикоррупционных
проверок сопоставимо с понятием антикоррупционной экспертизы, которая
законодательно представлена в виде антикоррупционной экспертизы,
экспертизы правовых актов и документов, имеющих потенциально или
действительно нормативное значение, на коррупциогенность.
Прежде всего, следует отметить, что антикоррупционная экспертиза
проводится как составная часть правовой экспертизы. Следует отметить, что
определение понятия экспертизы, ее юридической природы имеет
теоретическое и практическое значение, так как правильное решение данного
вопроса приводит и правильное установление порядка и пределов применения
экспертизы проектов нормативных правовых актов с целью выявления
коррупционных норм.
С целью выявления в проектах нормативных правовых актов норм,
которые могут способствовать совершению коррупционных правонарушений
проводится антикоррупционная проверка (экспертиза) проектов нормативных
правовых актов.
99
Прокуратов В.Н. Противодействие коррупции в современной России. - Орел: АПЛИТ,
2012. – C. 201.
77
В РФ антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов ввели в 2009 году. Федеральным
Законом «О антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и
проектов нормативных правовых актов»
100
. Им же установлены положения о
правовых и организационных основах проведения антикоррупционной
экспертизы и определяются органы, на которые возложена задача проведения
такой экспертизы.
Необходимо указать, что Россия - не единственное государство среди
стран Восточной Европы, которое ввело антикоррупционную экспертизу
проектов нормативных правовых актов.
В Республике Армения требование о проведении антикоррупционной
экспертизы было начато с 2009 г. В связи с постановлением Правительства
Республики Армения от 22 октября 2009 № 1205-Н "Об оценке регулирующего
воздействия антикоррупционных нормативно-правовых актов».
Антикоррупционную экспертизу в Республике Армения осуществляет
специальный орган Министерства юстиции - Агентство экспертизы правовых
актов.
Проведение антикоррупционной экспертизы проектов нормативных
правовых актов в Республике Молдова на законодательном уровне
определены в 2008 году. Законом Республики Молдова «О предотвращении
коррупции и борьбе с ней».
Итак, международный опыт в определенной степени указывает, что
Россия идет по пути, аналогичном пути других стран, в направлении
противодействия коррупции.
В России нормативное закрепление проведения экспертизы норм на
коррупциогенность закреплено на различных уровнях.
100
Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ (ред. от 11.10.2018) "Об антикоррупционной
экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов". // "Собрание
законодательства РФ", 20.07.2009, N 29, ст. 3609.
78
Так, Федеральным законом от 17.01.1992 N 2202-1 "О прокуратуре
Российской Федерации" в ст. 9.1 предусмотрено проведение
антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов органами
прокуратуры, при этом под антикоррупционной экспертизой понимается
проверка с целью выявления в нормативном правовом акте коррупциогенных
факторов.
Для обеспечения проведения работы по обнаружению коррупциогенных
факторов должны быть разработаны детальные рекомендации по проведению
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов на наличие коррупционных норм.
Методические рекомендации должны быть сформированы на основе
обобщенного отечественного и европейского опыта в сфере предотвращения
и противодействия коррупции и включать в себя четкий перечень вероятных
факторов, которые могут обусловить возникновение коррупции при
применении определенного нормативного правового акта, а также определять
схему выявления, оценки и устранения таких коррупциогенных факторов из
проекта нормативного правового акта и их нейтрализацию.
При оценке выявленных коррупционных факторов лицо, проводящее
экспертизу, должно обязательно учитывать вид правотворческой
деятельности и соответственно вид нормативного правового акта,
содержащего коррупциогенные факторы.
В рамках деятельности прокуратуры антикоррупционная проверка
проводится в порядке, предусмотренном Приказом Генпрокуратуры России от
28.12.2009 № 400 "Об организации проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов"
101
, и в соответствии с определенной
101
Приказ Генпрокуратуры России от 28.12.2009 N 400(ред. от 13.03.2018)"Об организации
проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов". // "Законность", N 4,
2010.
79
Правительством РФ Методикой проведения антикоррупционной экспертизы
нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
102
.
Анализ указанных документов позволяет сделать вывод о том, что в
рамках прокурорской проверки норм на коррупциогенность, между
антикоррупционной проверкой и антикоррупционной экспертизой ставится
знак равенства.
Аналогично к определению понятий «антикоррупционная проверка» и
«антикоррупционная экспертиза» подходит и Федеральный закон от
17.07.2009 N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов", согласно которому
антикоррупционная экспертиза – это правовая проверка нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в
них коррупциогенных факторов и их последующего устранения.
Особо следует отметить, что при проведении экспертизы проектов
нормативных правовых актов на наличие коррупционных факторов, в
некоторых из них оказываются нормы, содержащие коррупционные риски.
103
Большинство таких норм на практике проявляются в проектах актов в сфере
земельного, гражданского и финансового законодательства. При этом меньше
таких норм проявляли в проектах законов, а больше всего в проектах
подзаконных нормативных правовых актов.
Достаточно часто проекты содержат такой коррупциогенный фактор,
как ненадлежащее определение функций, прав, обязанностей органов
государственной власти и местного самоуправления (дискреции), вследствие
чего может произойти установление или чрезмерное расширение
102
Постановление Правительства РФ от 26.02.2010 N 96(ред. от 10.07.2017)"Об
антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых
актов"(вместе с "Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых
актов и проектов нормативных правовых актов", "Методикой проведения антикоррупционной
экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"). // "Собрание
законодательства РФ", 08.03.2010, N 10, ст. 1084.
103
Астанин В.В. Антикоррупционная политика России. Криминологические аспекты. - М.:
ЮНИТИ-ДАНА: Закон и право, 2012. – С. 114.
80
дискреционных полномочий, создание условий для возникновения конфликта
интересов и возможностей для злоупотребления предоставленными
полномочиями.
Кроме того, среди часто выявляемых коррупционных факторов
достаточно часто определяется отсутствие в проектах нормативных правовых
актов, которыми регулируется реализация субъективных прав и выполнения
юридических обязанностей физическими и юридическими лицами,
административных процедур или наличие в проекте нормативного правового
акта нечеткости установленной административной процедуры, которые
способны создать условия для осуществления коррупционных действий или
возникновения коррупционных отношений.
Итак, опыт проведенной антикоррупционной проверки нормативных
правовых актов и проектов нормативных правовых актов доказывает
актуальность потребности во внедрении различных видов антикоррупционной
экспертизы как проектов, так и действующих актов, ведь во многих случаях
причиной наличия коррупционных факторов в проектах нормативных
правовых актов является наличие таких коррупционных факторов в
действующих актах, на выполнение которых разрабатывается этот проект, что
в свою очередь позволит снизить уровень коррупции в государстве в целом.
При этом, в свете реформы органов власти и государственного
управления, затронувшей в том числе и контрольно-надзорную, а также
правоохранительную деятельность, разрешаются и проблемы
совершенствования проведения антикоррупционной экспертизы.
Существенным катализатором этих процессов стало принятие
Федерального закона от 02.07.2013 N 176-ФЗ "О внесении изменений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и 46 Федерального закона "Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов
81
нормативных правовых актов и экспертизы нормативных правовых актов"
104
,
Постановления Правительства РФ от 30.01.2015 №83 «О проведении оценки
фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении
изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»
105
,
направленное на повышение эффективности деятельности и результативности
работы системы государственных органов и выработку новых подходов к
оценке нормативных правовых актов.
Однако, многие аспекты участия в правотворческой деятельности
органов осуществляющих борьбу с коррупцией еще требуют
совершенствования и изменений. В частности, это вопросы, связанные с
сущностью регулирующего воздействия и содержанием его оценки, а также с
сущностью фактического воздействия и содержанием его оценки.
Как указывается на официальном Информационном портале об оценке
регулирующего воздействия, сущность последней состоит в «анализе проблем
и целей государственного регулирования, определении возможных вариантов
достижения целей, а также оценке связанных с ними позитивных и негативных
эффектов с целью выбора наиболее эффективного варианта в соответствии со
специальными установленными процедурами»
106
, позволяющей «подойти
системно к процессам введения, изменения и отмены правовых норм,
регулирующих экономическую деятельность, и обеспечить, как следствие,
существенное повышение качества регулирования и предсказуемости и
104
Федеральный закон от 02.07.2013 N 176-ФЗ (ред. от 30.12.2015) "О внесении изменений в
Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и
исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и статьи 7 и
46 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации" по вопросам оценки регулирующего воздействия проектов нормативных правовых
актов и экспертизы нормативных правовых актов". // "Собрание законодательства РФ", 08.07.2013,
N 27, ст. 3468.
105
Постановление Правительства РФ от 30.01.2015 №83 (ред. от 29.08.2018) "О проведении
оценки фактического воздействия нормативных правовых актов, а также о внесении изменений в
некоторые акты Правительства Российской Федерации" (вместе с "Правилами проведения оценки
фактического воздействия нормативных правовых актов"). // "Собрание законодательства РФ",
09.02.2015, N 6, ст. 965.
106
Оценка регулирующего воздействия: Что такое ОРВ? [Электронный ресурс]. // Режим
доступа: http://orv.gov.ru/Education?cat=37