фондом которых их осуществляет (это моет быть пенсионный фонд или фонд
социального страхования граждан).
1.3.Сущность и проблемы монетизации льгот
С 2018 г. на федеральном уровне реализуется программа
реструктуризации долгов субъектов РФ перед федеральным бюджетом,
целью которой является постепенное снижение долговой нагрузки на
регионы, ставшей в последние несколько лет серьезной проблемой.
Одновременно с этим идет поиск вариантов оптимизации расходных
обязательств субъектов РФ, необходимость финансирования которых,
собственно, и привела к образованию проблемных долгов.
Одним из источников проблемы стала непоследовательная позиция
законодателя в вопросе о монетизации льгот, проводившейся 14 лет назад
8
, а
также в вопросе о разграничении полномочий, относящихся к предметам
совместного ведения (ст. 72 Конституции), между РФ и ее субъектами,
которое было направлено в том числе на ликвидацию федеральных мандатов.
Причиной их возникновения в свое время стала недостаточная
разграниченность расходных полномочий между уровнями бюджетной
системы, а также стремление федерального законодателя хотя бы
приблизительно обеспечить единство стандартов в различных сферах
общественной жизни, к примеру, льгот и гарантий отдельным социальным
слоям населения, санитарных требований, предъявляемых к учреждениям
здравоохранения и образования, требований, содержащихся в порядках
8
Федеральный закон от 22.08.2004 N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные
акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных
актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации
законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти
субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации"// "Собрание законодательства РФ", 30.08.2004,
N 35, ст. 3607,
оказания медицинской помощи и стандартах медицинской помощи,
образовательных стандартах и проч.
В результате монетизации части социальных льгот в 2005 г., а также
перераспределения обязательств по финансированию расходных полномочий
по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 26.3 Закона от
06.10.1999 N 184-ФЗ) задача устранения нефинансируемых федеральных
мандатов была отчасти решена.
В настоящее время Бюджетный кодекс РФ исходит из необходимости
финансирования обязательств, делегируемых публично-правовым
образованиям нижестоящего уровня, за счет субвенций (ст. 133 БК РФ), в
связи с чем возможностей для прямого возложения на нижестоящие
публично-правовые образования нефинансируемых расходов на первый
взгляд нет.
Однако на практике у федерального законодателя сохранилось
достаточно инструментов, позволяющих принудить регионы к принятию
дополнительных расходов в социальной сфере
9
.
Во-первых, сохранилась возможность возложения на регионы
дополнительных расходов посредством "передачи" им полномочий.
Необходимость выделения субвенций на основании ст. 133 БК РФ возникает
лишь в случае делегирования нижестоящему уровню функций по
администрированию полномочий, прямо закрепленных за публично-
правовым образованием вышестоящего уровня, однако полная передача
полномочия нижестоящему уровню власти необходимости уплаты субвенций
не влечет.
И если раньше федеральному законодателю для формирования
мандата достаточно было установить соответствующие нормы в отраслевом
законе, то сейчас для этого требуется внести поправки в ст. 26.3
9
Рекомендации Круглого стола "Проблемы правового обеспечения решения вопросов
местного значения муниципальных образований" // Государственная власть и местное
самоуправление. 2006. N 7; Золотарева А.Б. Некоторые выводы из анализа практики
применения Закона о монетизации льгот // Препринт РАНХиГС, 2015.
Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ и наделить регионы
дополнительными "собственными" полномочиями по предметам совместного
ведения, одновременно установив в отраслевом законе определенные права
потребителя услуг. Так, на протяжении последних лет в п. 2 ст. 26.3 было
включено 33 дополнительных полномочия, признаваемых
"осуществляемыми за счет средств бюджета субъекта РФ".
Во-вторых, хотя реформы, направленные на решение проблемы
федеральных мандатов были начаты 14 лет назад, отдельным мандатам
удалось уцелеть. Произошло это за счет сочетания положений ст. 153
Федерального закона N 122-ФЗ, запрещающих ухудшать положение
льготников, и норм, содержащихся в отраслевых федеральных законах и
подзаконных актах, устанавливающих общие требования к реализации
полномочий, закрепленных за нижестоящим уровнем бюджетной системы.
Определенную роль в этом сыграла и практика Конституционного
Суда РФ, также неоднократно подтверждавшего, что положение льготников
в процессе реформирования системы социальных обязательств не должно
ухудшаться (Определение КС РФ от 27.12.2005 N 502-О; Определение КС
РФ от 01.04.2008 N 479-О-П; Постановление КС РФ от 14.05.2013 N 9-П
10
и
др.). Таким образом, отменяя прямую обязанность регионов по
финансированию отдельных видов социальных льгот, федеральный
законодатель сохранил ее в косвенном виде - посредством запрета на
ухудшение положения льготников. Можно привести следующие примеры
мандатов, успешно переживших 14 лет реформ:
- сохранилась обязанность регионов компенсировать расходы на оплату
ЖКУ и отопления педагогическим и медицинским работникам в сельской
местности, которая базируется на сочетании общих положений федерального
законодательства в сфере здравоохранения и образования, обязывающих
регионы и органы МСУ предоставлять социальную защиту данным
категориям работников региональных и местных учреждений, а также
10
Постановление КС РФ от 14.05.2013 N 9-П// СПС «Консультант Плюс»
положений ст. 153 Закона N 122-ФЗ, запрещающей ухудшать их положение.
И поскольку до монетизации сельские специалисты льготами
пользовались, суды исходят из необходимости продолжать их
финансирование;
- во многих регионах сохранилась практика предоставления
натуральных льгот и/или регулярных выплат гражданам, социальная
поддержка которых после 2005 г. была отнесена к федеральной компетенции.
Дело в том, что формулировка п. 1 ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ не
давала четкого ответа на вопрос о том, являлось ли восстановление на
региональном уровне льгот, ранее установленных федеральными актами,
обязательным: отменяя ранее предоставлявшиеся льготы, законодатель в п. 1
ст. 153 указал на необходимость сохранения сложившегося уровня
социальной защиты, чем создал возможность для судебного восстановления
льгот. ;
- сохранилась обязанность регионов поддерживать сложившийся к
2005 г. уровень социальной защиты ветеранов труда, репрессированных лиц
и тружеников тыла.
С одной стороны, подп. 24 п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от
06.10.1999 N 184-ФЗ закрепляет полномочия по их социальной поддержке за
регионами, с другой - п. 2 ст. 153 Федерального закона N 122-ФЗ запрещает
ухудшать их положение по сравнению с 2004 г. Таким образом, регионы
оказались перед необходимостью продолжать финансирование льгот (или
компенсаций) лицам, получившим звание ветерана труда как до, так и после
2005 г. По данным Росстата, одни только регулярные денежные выплаты в их
пользу составляют 5,285 млрд руб. в год;
- сохранилась (и даже была усилена за счет введения новых требований
к благоустроенности жилья) обязанность субъектов РФ в сфере обеспечения
жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, а также
по выплате опекунских пособий и по выплате социальных стипендий для
сирот, обучающихся в региональных образовательных учреждениях.
В результате регионы хотя и пользуются определенной свободой в
вопросе об объемах предоставляемой поддержки (так, размеры опекунских
пособий, по данным Росстата, варьируются от суммы чуть более 4 тыс. руб. в
месяц в Дагестане до 22 тыс. руб. в Москве), однако не имеют возможности
полностью отказаться от ее осуществления или каким-либо образом
модифицировать форму предоставления льгот
11
.
Определением от 27.12.2005 N 502-О КС РФ попытался восстановить
ранее отмененные Законом 122-ФЗ натуральные льготы по бесплатному
проезду для ветеранов боевых действий, указав, что льгота была отменена
без достаточной компенсации, суд обязал Российскую Федерацию и ее
субъекты обеспечить ветеранам боевых действий поддержку для
беспрепятственного пользования услугами городского транспорта, что
превратило обязательства по социальной поддержке ветеранов боевых
действий, отнесенные Законом N 122-ФЗ к числу федеральных, в совместные
обязательства Федерации и ее субъектов. При этом КС РФ не уточнил, из
какого бюджета льготы должны финансироваться.
Позднее КС РФ принял еще одно решение: Постановление от 14 мая
2013 г. N 9-П, в котором, рассматривая вопрос о возмещении расходов,
связанных с выездом пенсионеров из районов Крайнего Севера, КС РФ
указал на необходимость "поддержания доверия граждан к закону" и
предписал федеральному законодателю урегулировать вопрос о порядке
компенсации пенсионерам указанных расходов
12
.
Третьим способом восстановления ранее отмененных федеральных
мандатов стала практика высших судов.
На протяжении последних 14 лет имел место ряд случаев, когда суды,
вставая на сторону льготника, обжалующего нормы закона, изменяющего
форму предоставляемой ему социальной поддержки, фактически обязывали
11
Определение Верховного Суда Российской Федерации от 13.11.2013 N 82-АПГ13-3//
СПС «Консультант Плюс»
12
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за третий квартал
2013 года, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 05.02.2014// СПС «Консультант Плюс»
регионы к продолжению финансирования ранее отмененных ими льгот. Так,
до монетизации полномочие по обеспечению жильем инвалидов не было
четко разграничено между уровнями бюджетной системы.
В процессе реформы обязательства по обеспечению жильем инвалидов,
вставших на учет до 2005 г., были возложены на федеральный бюджет (ст.
28.2 ФЗ от 24.11.1995 N 181-ФЗ "О социальной защите инвалидов в
Российской Федерации").
Однако Законом не был определен порядок обеспечения жильем
инвалидов, вставших на учет после 2005 г.: ст. 17 Закона о социальной
защите инвалидов содержит отсылку к ЖК РФ, на основании которого
инвалиды должны обеспечиваться жильем. ЖК РФ, в свою очередь, не
определяет уровень бюджетной системы, ответственный за финансирование
жилищных обязательств перед инвалидами. В результате ВС РФ принял
решение о том, что это полномочие относится к числу региональных,
поскольку за регионами закреплено общее полномочие по социальной
поддержке инвалидов, частью которого, по мнению Суда, является и
обеспечение жильем (Обзор судебной практики Верховного Суда Российской
Федерации N 1 (2016), утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ
13.04.2016)
13
.
В иных решениях ВС РФ за 2016 - 1017 гг. также встречаются ссылки
на то, что районные суды удовлетворяют требования инвалидов и семей,
имеющих ребенка-инвалида, имеющих право на внеочередное
предоставление жилья, за счет муниципального образования.
Вопрос о выделении муниципалитету ассигнований из регионального
бюджета в недостаточном для удовлетворения исковых требований объеме
судами, как правило, не принимается во внимание.
Суды исходят из того, что реализация прав инвалида на жилье не
поставлена в зависимость от межбюджетных отношений. Ссылки в решениях
13
Обзор судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2016),
утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 13.04.2016//СПС «Консультант Плюс»
ВС РФ на факты удовлетворения районными судами требований льготников
(в части внеочередного обеспечения жильем) встречается в самых различных
регионах (Самара, Омск, Тыва и проч.). Примером служат Определение
Верховного Суда РФ от 29.05.2017 N 309-ЭС16-20165 по делу N А76-
4094/2016; Определение Верховного Суда РФ от 19.11.2015 N 310-КГ15-8772
по делу N А09-8245/2014; Обзор судебной практики Верховного Суда
Российской Федерации N 1 (2016) (утв. Президиумом Верховного Суда РФ
13.04.2016); Определение Верховного Суда РФ от 27.09.2017 N 306-ЭС17-
13435 по делу N А55-7801/2016; Определение Верховного Суда РФ от
19.09.2017 N 304-ЭС17-12637 по делу N А46-10094/2016; Определение
Верховного Суда РФ от 04.09.2017 N 302-ЭС17-11358 по делу N А69-
2404/2016 и др.
Четвертым источником федеральных мандатов являются нормы
федерального законодательства, формально имеющие рекомендательный
характер, однако подкрепляемые активным политическим воздействием со
стороны Президента и Правительства РФ.
По этой схеме построены обязательства регионов по поддержке
субъектов малого предпринимательства, сельхозпроизводства, а также
социально ориентированных некоммерческих организаций. Формально
реализация регионами и муниципальными образованиями мер, направленных
на их поддержку, является добровольной и осуществляется посредством
участия в субсидируемых из федерального бюджета программах.
Однако показатели развития данных отраслей учитываются в
различных рейтингах эффективности регионов (губернаторов, глав местной
администрации и проч.), за счет чего формируются механизмы личной
политической ответственности руководства.
Примерами могут служить распоряжение Правительства РФ от
11.04.2016 N 642-р "Об утверждении перечня показателей, используемых для
расчета национального рейтинга состояния инвестиционного климата в
субъектах Российской Федерации", а также рейтинги регионов по
эффективности поддержки НКО.
Итак, успешно развивающийся социум отличается глубоким
вниманием к процессам развития государства и общества и накоплением
знаний о них. Страны, обладающие значительными финансовыми ресурсами,
имеют большие возможности финансового перераспределения
общественного продукта и выравнивания до некоего приемлемого уровня
экономического положения своих соотечественников.
Льготы всегда отражают часть общественного продукта, в большей
части заработанную одними, а полученную другими социальными
субъектами.
Глава 2. Льготы федеральные и региональные
2.1.Федеральные льготы: виды, нормативное регулирование
Федеральным законом от 17.07.1999 № 178-ФЗ определен круг лиц,
именуемых федеральные льготники
14
.
К данной категории причислены:
• лица, имеющие звание Героя РФ или Советского Союза;
• награжденные всеми степенями ордена Славы (или же
Трудовой Славы);
• Герои Соцтруда;
• инвалиды ВОВ;
• участники войны;
• ветераны военных действий.
В случае если гражданин, имевший один из вышеприведенных
статусов умирает, его привилегиями разрешено пользоваться
нетрудоспособным ближайшим родственникам.
Среди прочих льготы также предоставлены гражданам России:
14
Федеральный закон от 17.07.1999 N 178-ФЗ"О государственной социальной
помощи"//"Российская газета", N 142, 23.07.1999.
• проживавшим в блокадном Ленинграде;
• узникам немецко-фашистских концентрационных лагерей;
• чернобыльцам;
• пострадавшим в результате аварии, произошедшей в 1957-м
на производственном объединении «Маяк»;
• получившим заболевания в результате воздействия
радиации на полигоне в Семипалатинске;
• входящих в семьи погибших при исполнении долга
военных.
В федеральный перечень также включены инвалиды, и в том числе
дети и семьи, где они воспитываются.
Следует подчеркнуть, что предоставление льгот указанным выше
категориям граждан никак не зависит от жилищных условий и определенных
норм потребления газа, света, воды и пр.
Помимо этого, они также могут бесплатно:
• получать некоторые лекарства из утвержденного
правительством списка;
• ездить в городском транспорте;
• брать билеты на проезд в любую точку РФ и пр.
В настоящее время на федеральном уровне инвалидам всех трех групп
предоставляется:
- 50%-ная скидка на оплату коммунальных услуг при условии, что
жилье принадлежит муниципальному (государственному) жилому фонду;
- 50%-ная скидка на оплату счета за капитальный ремонт (только
инвалидам I и II групп, а также родителям, воспитывающим ребенка-
инвалида).
Инвалидам и семьям с детьми-инвалидами предоставляется
компенсация расходов на оплату услуг ЖКХ в размере 50%. При этом
компенсация расходов на оплату коммунальных услуг, потребление которых
определяется по показаниям приборов учета, производится в пределах
утвержденных нормативов (ч. 13 ст. 17 Закона от 24.11.1995 N 181-ФЗ).
Также инвалиды I и II группы имеют право на компенсацию расходов
на уплату взноса на капитальный ремонт общего имущества в
многоквартирном доме, но не более установленного размера (ч. 14 ст. 17
Закона N 181-ФЗ).
В субъектах РФ могут устанавливаться дополнительные меры
социальной поддержки инвалидов. Например, в г. Москве инвалидам и
семьям с детьми-инвалидами, которые получают меры социальной
поддержки по оплате коммунальных услуг за объем их потребления,
предоставляется дополнительная скидка (или компенсационная выплата) в
размере 50% платы за объем потребляемых коммунальных услуг,
определенный по показаниям приборов учета и превышающий нормативы
потребления (п. 6 ст. 5 Закона N 181-ФЗ; ч. 2 ст. 9 Закона г. Москвы от
03.11.2004 N 70; п. п. 1.3, 2.2 Порядка, утв. Постановлением Правительства
Москвы от 26.04.2016 N 200-ПП).
Участникам ВОВ и ветеранам боевых действий предоставляется
компенсация расходов на оплату услуг ЖКХ в размере 50% в порядке,
установленном законодательством субъекта РФ (ст. 3, пп. 4 п. 1 ст. 13, пп. 5
п. 1 ст. 15, пп. 5 п. 1 ст. 16 Закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ).
Такой же льготой пользуются инвалиды боевых действий и инвалиды
ВОВ (ст. 4, пп. 8 п. 1 ст. 14 Закона N 5-ФЗ).
Также компенсацию могут получать нетрудоспособные члены семьи
погибшего (умершего) участника или инвалида ВОВ, ветерана или инвалида
боевых действий, состоявшие на его иждивении и получающие пенсию по
случаю потери кормильца, а также признанные инвалидами вследствие
общего заболевания, трудового увечья и других причин граждане,
награжденные знаком "Жителю блокадного Ленинграда" (пп. 2 п. 2 ст. 18, пп.
9 п. 1 ст. 21, п. 1 ст. 23.2 Закона N 5-ФЗ).