проезда в общественном транспорте или при оплате услуг ЖКХ, но в других
городах такие семьи лишаются этой поддержки
20
.
Хотя в каждом городе устанавливаются свои льготы, которыми могут
пользоваться уязвимые категории населения, все равно можно выделить
несколько видов помощи, которые используются практически в каждом
регионе
21
.
На них могут рассчитывать следующие граждане: малоимущие или
многодетные семьи; одинокие лица, заработок которых не превышает
прожиточного минимума; люди, пострадавшие от репрессий; Ветераны
труда; пенсионеры.
Можно выделить несколько льгот, которые используются практически
в каждом регионе. Правила их оформления и предоставления могут немного
отличаться в различных городах.
Стандартно предлагаются следующие виды поддержки: оказание
бесплатных медицинских услуг в разных организациях, причем сюда
относится даже стоматология; предоставление компенсации при оплате услуг
ЖКХ, если платежи за коммунальные услуги являются слишком высокими
для небольшого дохода граждан; скидка на оплату услуг общественного
транспорта; выделение субсидий при покупке жилой недвижимости;
предоставление регионального маткапитала, причем эта льгота обычно
используется в регионах с плохой демографической ситуацией; компенсация
расходов, связанных с приобретением лекарственных препаратов или
прохождением лечения; возможность пользоваться социальными услугами.
Процедура оформления любой региональной льготы делится на
следующие этапы: первоначально гражданин должен оформить
официальный статус, позволяющий пользоваться разными видами
государственной помощи, например, если человек является инвалидом, то
20
Мерзлякова И.С. К проблеме функционирования системы социальной защиты //
Государственная власть и местное самоуправление. 2017. N 5. С. 39 - 43.
21
Чиркин В.Е. Социально-экономическая парадигма российской Конституции 1993 г.:
плюсы и минусы // Журнал российского права. 2018. N 7. С. 5.
придется пройти экспертизу МСЭ; далее осуществляется подготовка
документации, подтверждающей, что действительно заявитель обладает
правом получать поддержку от региональных властей, причем они могут
подготавливаться в бумажной или электронной форме; составляется
заявление по форме выбранного государственного учреждения, в которое
обращается гражданин; документы с заявлением передаются сотруднику
организации, причем наиболее часто приходится обращаться в отделение
соцзащиты; далее нужно только дождаться решения местной администрации,
причем процедура выполняется в течение 30 рабочих дней; через
установленный период времени нужно вновь прийти в отделение
организации за официальным ответом.
Многочисленные региональные льготы представляются исключительно
в заявительном порядке, поэтому если гражданин, имеющий право на
послабления, не будет самостоятельно заниматься их оформлением, то он не
сможет пользоваться поддержкой государства.
Если помощь представлена в виде денежной выплаты, то средства
перечисляются на банковский счет, указанный в заявлении.
Для оформления любой региональной льготы придется собирать
определенную документацию. Она полностью зависит от статуса
гражданина, на основании которого ему назначаются разные меры
поддержки.
Стандартно нужна следующая документация: паспорт заявителя и
других членов его семьи; пенсионная справка, подтверждающая, что
гражданин является пенсионером; выписка из домовой книги, содержащая
сведения о том, кто именно прописан в определенной недвижимости; справка
из ЖЭУ, которая включает данные о размере платы за коммунальные услуги;
справка о присвоении определенной группы инвалидности; справка с места
работы, включающая информацию о размере дохода человека; другие
документы, подтверждающие доходы всех членов одной семьи;
свидетельства, доказывающие наличие у гражданина наград, необходимых
для оформления звания ветерана труда; документы на разное имущество,
находящееся в собственности заявителя.
Дополнительно могут потребоваться и другие документы, поэтому их
точное количество нужно уточнять непосредственно у работников
соцзащиты.
Не все люди могут рассчитывать на региональные послабления, причем
даже в случае, если они действительно причисляются к уязвимым категориям
населения.
К основным причинам принятия отрицательного решения относится:
отсутствуют все необходимые документы для оформления льготы;
гражданин получает аналогичную помощь на федеральном уровне; человек
не соответствует требованиям, предъявляемым представителями местной
администрации, например, некоторые виды пенсии могут назначаться только
при достижении определенного возраста; неверный выбор организации для
подачи заявления и иной документации; наличие в документах
недостоверных сведений
22
.
Отказ оформляется в письменном виде, после чего документ
отсылается заявителю по месту его проживания или выдается ему в руки.
Региональные льготы немного отличаются от федеральных преференций. В
большинстве случаев они оформляются в заявительном порядке, поэтому
люди должны самостоятельно заботиться о получении разных мер
поддержки. Для этого придется подготавливать определенные документы и
составлять заявление.
При определенных условиях даже люди, которые являются
льготниками, получают отказ в предоставлении той или иной помощи от
местной администрации.
Льготное лекарственное обеспечение является реализацией как
конституционной цели социального государства, так и конституционно
22
Актуальные проблемы социального права: учебник для магистров / М.И. Акатнова, А.А.
Андреев, Э.Н. Бондаренко и др.; отв. ред. Н.Л. Лютов. М.: Проспект, 2017. С.12.
установленных прав граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь.
При этом в силу ст. ст. 72, 76 Конституции
23
Российской Федерации
координация вопросов здравоохранения и социальной защиты, включая
социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской
Федерации и субъектов Российской Федерации, по которым издаются и
федеральные законы, и нормативные правовые акты субъектов Российской
Федерации.
Как следствие, законодательство о льготном лекарственном
обеспечении находится на стыке сфер здравоохранения и социальной
помощи, что рядом авторов рассматривается как недостаток
24
.
В то же время представленный в научной литературе анализ практики
надзора за законностью региональных нормативных правовых актов
показывает, что органы государственной власти субъектов Российской
Федерации в ходе нормотворчества не всегда оперативно приводят свое
законодательство в соответствие с федеральным законодательством,
длительное время не принимают акты, обязательные в силу требований
федеральных норм
25
.
Граждан, получающих льготное (бесплатное) лекарственное
обеспечение в рамках амбулаторной медицинской помощи, условно
подразделяют на две категории: "федеральные" и "региональные" льготники,
в зависимости от соответствующего источника финансирования,
обусловленного разграничением полномочий между федеральными органами
государственной власти и органами государственной власти субъектов
Российской Федерации.
23
"Конституция Российской Федерации"(принята всенародным голосованием
12.12.1993)(с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от
30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-
ФКЗ)//в "Собрании законодательства РФ", 04.08.2014, N 31, ст. 4398.
24
Волкова Н.С., Еремина О.Ю. Лекарственное обеспечение инвалидов: теоретические и
практические проблемы // Журнал российского права. 2018. N 11. С. 85 - 96.
25
Тверскова И.В. Взаимодействие регионального и федерального законодательства в
формировании единого правового поля региона // Государственная власть и местное
самоуправление. 2017. N 10. С. 10 - 13.
Анализ законодательства в сфере льготного лекарственного
обеспечения отдельных категорий граждан, с учетом правоприменительной
практики Верховного Суда Российской Федерации, позволяет говорить о
наличии трех основных коллизий.
Первой коллизией является дублирование права на льготное
лекарственное обеспечение у граждан, являющихся одновременно и
федеральными, и региональными льготниками.
Например, инвалиды имеют право на получение льготных
лекарственных препаратов как "федеральные льготники" в рамках
положений ст. 6.2 Федерального закона от 17 июля 1999 г. N 178-ФЗ "О
государственной социальной помощи" (далее - Закон N 178-ФЗ).
Одновременно инвалиды I группы, неработающие инвалиды II группы и
дети-инвалиды также имеют право на бесплатное получение лекарственных
средств как "региональные льготники" в рамках программы государственных
гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской помощи, с учетом
норм Постановления Правительства РФ от 30 июля 1994 г. N 890 "О
государственной поддержке развития медицинской промышленности и
улучшении обеспечения населения и учреждений здравоохранения
лекарственными средствами и изделиями медицинского назначения" (далее -
Постановление Правительства РФ N 890).
При этом обращает на себя внимание различный объем требований к
лекарственному обеспечению федеральных и региональных льготников. В
частности, в силу ст. 6.2 Закона N 178-ФЗ инвалид как "федеральный
льготник" имеет право на бесплатное обеспечение лекарственными
препаратами, которые, во-первых, предусмотрены стандартами медицинской
помощи, во-вторых, входят в особый перечень, утвержденный
Правительством Российской Федерации.
Напротив, тот же инвалид, уже как "региональный льготник", согласно
Постановлению Правительства РФ N 890, имеет право на обеспечение всеми
лекарственными средствами. Иначе говоря, если рассматривать объем
финансирования, необходимого для льготного лекарственного обеспечения
одного инвалида, то региональные бюджеты потенциально несут большую
нагрузку.
В то же время "федеральный льготник" в силу ст. 6.3 Закона N 178-ФЗ
вправе отказаться от получения льготных лекарственных препаратов в пользу
денежной компенсации. В результате отмечается увеличение нагрузки на
бюджеты субъектов Российской Федерации вследствие роста численности
граждан, получающих и выплаты из федерального бюджета за отказ от
льготных лекарств (положенных им как федеральным льготникам), и сами
лекарственные препараты (в рамках региональной льготы), на что указано в
письме Росздравнадзора от 15 июня 2018 г. N 01И-1458/18
26
.
Отдельные субъекты Российской Федерации, "устраняя" данную
коллизию, произвольно сокращают (по сравнению с требованиями
Постановления Правительства РФ N 890) перечни групп населения и
категорий заболеваний, при амбулаторном лечении которых лекарственные
средства и изделия медицинского назначения отпускаются по рецептам
врачей бесплатно, предусмотренные территориальной программой
государственных гарантий бесплатного оказания гражданам медицинской
помощи.
Однако Судебной коллегией по административным делам Верховного
Суда Российской Федерации неоднократно подчеркивалось, что
федеральный законодатель, устанавливая льготное обеспечение
лекарственными препаратами, определил обязанность - финансировать за
счет бюджетов субъектов Российской Федерации данную государственную
гарантию в соответствии с перечнями групп населения и категорий
заболеваний, утвержденных федеральным органом исполнительной власти,
которые субъект Российской Федерации может только дополнить
(Апелляционные определения Верховного Суда РФ от 12.12.2018 N 77-
26
Письмо Росздравнадзора от 15 июня 2018 г. N 01И-1458/18 // Информационный вестник
здравоохранения Самарской области. 2018. N 27. С. 16 - 17.
АПГ18-9, от 17.10.2018 N 88-АПГ18-7, от 19.10.2016 N 49-АПГ16-37, от
09.12.2015 N 65-АПГ15-7).
В связи с чем соответствующие положения территориальных
программ государственных гарантий бесплатного оказания гражданам
медицинской помощи были признаны недействующими по
административным искам органов прокуратуры.
Вторая коллизия законодательства о льготном лекарственном
обеспечении связана с установленным порядком выписки рецептов на
бесплатное получение лекарственных препаратов. Как указано в
Определении Верховного Суда РФ от 8 октября 2014 г. N 24-КГ14-6
27
,
обеспечение инвалидов лекарственными препаратами должно
осуществляться бесперебойно, при этом соответствующее право на
получение государственной социальной помощи не ограничено размером
субвенций, предоставляемых из федерального бюджета. В настоящее время
организация обеспечения лекарственными средствами граждан, имеющих
право на получение социальной помощи, относится к полномочиям органов
государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для эффективного исполнения данных полномочий необходимо
заблаговременное осуществление закупок лекарственных препаратов.
Как следствие, уполномоченному органу исполнительной власти
субъекта Российской Федерации в сфере охраны здоровья необходимо в
режиме реального времени получать информацию:
1) о полном перечне лиц, имеющих право на льготное лекарственное
обеспечение;
2) о полном перечне рецептов, выписанных на бесплатное получение
лекарственных препаратов;
3) об имеющихся остатках лекарственных препаратов.
При этом право выписки рецепта на бесплатный лекарственный
27
Определение Верховного Суда РФ от 8 октября 2014 г. N 24-КГ14-6// СПС «Консультант
Плюс»
препарат имеют медицинские работники и частной, и муниципальной, и
государственной систем здравоохранения в силу п. 34 Порядка назначения и
выписывания лекарственных препаратов, утвержденного Приказом
Минздрава России от 20 декабря 2012 г. N 1175н, а также правовой позиции,
изложенной в Определении Верховного Суда РФ от 15 января 2004 г. N
КАС03-638.
Более того, как указано в письме Минздрава России от 17 декабря 2015
г. N 17-9/10/2-7699, отсутствие лекарственного препарата в аптечной
организации не является основанием, позволяющим медицинским
работникам не выписывать рецепт на лекарственный препарат, который
жизненно необходим конкретному пациенту
28
.
В то же время действующее законодательство, предоставляя
медицинскому работнику право выписать льготный рецепт, не содержит его
обязанности информировать о факте назначения лекарственного препарата
орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации,
уполномоченный осуществлять его закупку.
Как следствие, в ряде случаев между выпиской льготного рецепта и
предоставлением лекарственного препарата гражданину "вынужденно"
пройдет значительный период времени.
Наконец, третья коллизия связана с правилами отпуска лекарственных
препаратов гражданам, имеющим право на бесплатное получение
лекарственных препаратов, непосредственно фармацевтическими
организациями.
В частности, согласно положениям п. 6 Приказа Минздрава России от
11 июля 2017 г. N 403н в случае отсутствия у фармацевтической организации
указанного в рецепте лекарственного препарата рецепт принимается на
отсроченное обслуживание в сроки от одного до 15 рабочих дней.
В свою очередь, доля рецептов, поставленных на отсроченное
28
Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации
за второй квартал 2008 года (утв. Постановлением Президиума Верховного Суда РФ от
17.09.2008) // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. N 11.
обслуживание, является одним из контрольных показателей, используемых
для оценки эффективности осуществления органами государственной власти
субъектов Российской Федерации переданных им полномочий Российской
Федерации в сфере оказания государственной социальной помощи.
В то же время действующее законодательство, устанавливая
требования к срокам отпуска лекарств, находящихся на отсроченном
обслуживании, не содержит требований к процедуре постановки на учет
самого рецепта, в том числе с соответствующей регистрацией факта его
предъявления в аптечную организацию.
Иначе говоря, постановка рецепта на отсроченное обслуживание, а
следовательно соответствующее льготное лекарственное обеспечение, де-
факто поставлена в зависимость от "доброй воли" сотрудника
фармацевтической организации.
При этом фармацевтические организации потенциально не
заинтересованы фиксировать значительное количество рецептов,
находящихся на отсроченном обслуживании, с учетом отрицательного
влияния данного показателя на оценку удовлетворения потребности
льготных категорий граждан в необходимых лекарственных препаратах.
Вышеизложенное свидетельствует о необходимости оптимизации
законодательства в сфере льготного лекарственного обеспечения.
Принимая во внимание, что льготное лекарственное обеспечение
находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов
Российской Федерации, а следовательно, в данном случае в силу ч. 2 ст. 77
Конституции Российской Федерации органы исполнительной власти и
органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют
единую систему исполнительной власти, представляется целесообразным
пересмотреть необходимость дублирования права на льготное лекарственное
обеспечение у граждан, являющихся одновременно и федеральными, и
региональными льготниками.
Дополнительно, как отмечено в Послании Президента РФ
Федеральному Собранию от 20 февраля 2019 г., необходима организация
электронного взаимодействия между аптечными организациями, врачами и
пациентами. При этом годом ранее в Послании Федеральному Собранию от 1
марта 2018 г. Президентом РФ указывалось на необходимость использования
технологий обработки больших данных, искусственного интеллекта, в том
числе в вопросах организации логистики.
В контексте поставленных Президентом РФ задач по развитию
информатизации в сфере здравоохранения представляется необходимым
дополнить Единую государственную информационную систему в сфере
здравоохранения отдельным разделом, посвященным льготному
лекарственному обеспечению.
В рамках данной единой информационной системы, с одной стороны,
вести реестр льготных категорий граждан, а также учет каждого выданного
рецепта и соответственно отпущенного льготного лекарственного препарата.
С другой стороны, с помощью технологий искусственного интеллекта
возможно организовать управление остатками лекарственных препаратов для
льготных категорий граждан на уровне субъекта Российской Федерации,
предусматривающее: функции контроля их количества и ассортимента;
своевременного перераспределения между различными фармацевтическими
организациями; заблаговременной организации их закупок для обеспечения
государственных нужд.
Как следствие, целесообразно формировать рецепт на льготный
лекарственный препарат только в электронном виде, с автоматической
регистрацией факта его выдачи в данной информационной системе, с
предоставлением права доступа к отдельным ее подразделам: пациенту,
врачу и аптечной организации, участвующей в льготном лекарственном
обеспечении.
При этом возможно предусмотреть автоматическое информирование
пациента о месте и времени получения льготного лекарственного препарата
посредством электронной почты или СМС-уведомлений, а также обратную