13
Однако сегодня в законодательстве о социальном обеспечении отсутствует
общая концепция.
Законодатель в этой области пошел по пути дифференцированного
регулирования отдельных видов социальных благ, оставив вопросы общей
части, по большому счету, на откуп юридической науке.
Мы формулируем понятие потребности как общее понятие права на
социальное обеспечение.
Необходимость этого продиктована тем, что зачастую законодательство о
социальном обеспечении содержит такие виды и основания, которые
отличаются от положения о том, что право на социальное обеспечение является
средством защиты нуждающихся граждан.
Толковые словари русского языка содержат два значения слова «нужда»:
1) отсутствие предметов первой необходимости, бедность;
2) потребность, потребность в чем-то, что требует удовлетворения.
Какие из этих значений следует использовать в качестве основы для
формулировки понятия «потребность». Вероятно, лучше использовать второе
значение этого слова.
Понятие нужды как бедности, конечно, тоже верно и даже, казалось бы,
ближе к закону социального обеспечения.
Однако именно в этом и заключается ее недостаток: она воплощает лишь
одно из проявлений нужды (бедности), которое проявится в будущем. Итак,
потребность-это осознанная и неудовлетворенная потребность
1
.
Потребности общества в целом и составляющих его индивидов
разнообразны, изменчивы и, самое главное, бесконечны. Человек устроен
так,что его потребности в принципе безграничны, каждая удовлетворенная
потребность неизбежно порождает другую.
1
Галаева, Л.А. Страховые выплаты за счет средств пенсионных накоплений в обязательном пенсионном
страховании: каковы основания и условия назначения? / Л.А. Галаева // Журнал российского права. - 2018. - №
10. - С. 73-84. - Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
14
Не все потребности могут быть удовлетворены человеком, и именно эта
неудовлетворенность побуждает его действовать, будь то приготовление пищи,
поход в театр или получение образования.
Определенные потребности являются алиментарными: их удовлетворение
необходимо для нормального физиологического и социального существования
человека.
Такие потребности признаются обществом социально значимыми, то есть
общество (в лице государства) берет на себя ответственность за их
обеспечение, если индивид не в состоянии сделать это самостоятельно.
Таким образом, закон о социальном обеспечении придает значение только
социально значимым, алиментарным потребностям, которые, однако, нельзя
понимать упрощенно, имея в виду только биологические потребности (пища,
вода, лекарства и т. д.)
1
.
Алиментарной может быть также потребность человека в признании
обществом его заслуг в случае, например, героического поступка.
Нуждаемость - это степень потребности. Какая именно степень? Очевидно,
что речь идет о степени, в которой человек не в состоянии удовлетворить
собственные потребности в питании в силу определенных объективных причин
(старость, болезнь, инвалидность и т. д.).
Поэтому утверждение Т. В. Иванкиной о том, что нуждаемость-это
определенный уровень потребности, при наличии которого гражданин получает
право удовлетворять ее за счет государственных средств, является
обоснованным.
Политика правительства основана на том, что продовольственные
потребности населения должны быть удовлетворены. Те, кто не в состоянии
сделать это самостоятельно, имеют право обратиться за помощью к
государству, и такая помощь должна быть им оказана.
1
Федеральный закон от 28.12.2013 N 442-ФЗ (ред. от 01.05.2019) "Об основах социального обслуживания
граждан в Российской Федерации"
15
Таким образом, нуждаемость всегда выступает в качестве общей
(универсальной) основы для получения гражданином определенных видов
социального обеспечения
1
.
Нуждаемость следует рассматривать как общее и универсальное основание
для предоставления социальных благ, и поэтому субъект соответствующих
правоотношений должен быть охарактеризован как нуждающийся гражданин
(лицо).
Эта основа является общей, поскольку она характерна для всех видов
социального обеспечения, и универсальной в том смысле, что любой гражданин
может обратиться за помощью к государству в случае необходимости.
Необходимо сразу оговориться, что используемый нами термин
"основание" несколько условен по отношению к необходимости. Дело в том,
что основанием является юридический факт, который отвечает на вопрос,
почему человек имеет право на социальные пособия.
Необходимость не является юридическим фактом, поскольку она не
закреплена как таковая в нормах правачеловека насоциальное обеспечение.
Поэтому в данном контексте термин "Фонд" употребляется не в особом
юридическом, а в общем смысле.
Однако категория потребности все чаще используется законодателем в
последние годы, в том числе и при регулировании отношений социального
обеспечения
2
.
Например, пункт 7 статьи 154 Федерального закона № 154-ФЗ. 122-ФЗ от
22 августа 2004 года "О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных
законодательных актов Российской Федерации " Об общих принципах
организации местного самоуправления в Российской Федерации "(известный
1
Кулабухов Д.А. Проблемы предоставления социальных льгот пенсионерам /Социальная работа в
современном мире: взаимодействие науки, образования и практики. Материалы VIII международной научно-
практической конференции. 2016. С. 160-162.
2
Федеральный закон «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и
признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации…» от 22.08.2004 N
122-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2019г.)
16
как "закон о монетизации льгот")
1
, что отныне, до вступления в силу
соответствующего Федерального закона, размер ежемесячных денежных
выплат инвалидам не учитывается при расчете совокупного дохода семьи
(одинокого гражданина) для оценки их потребностей при определении их права
на получение субсидий на оплату жилищно-коммунальных услуг.
Поэтому в законодательстве категория потребности используется, но редко
и только применительно к конкретным видам социальных услуг, образно
говоря, в узком смысле, для определенных целей правового регулирования.
Общая концепция необходимости права не закреплена, а доктрина права
социального обеспечения развита очень слабо
2
.
С точки зрения потребностей, таких характеристик существует три.
Во-первых, нужда-это достаточно длительное состояние, и в любой
момент нуждающийся гражданин имеет право рассчитывать на помощь
государства. Другими словами, потребность-это всегда более или менее
постоянное состояние.
Во-вторых, под потребностью понимается неспособность гражданина
самостоятельно удовлетворять свои продовольственные потребности,
удовлетворение которых государство обязуется обеспечить путем направления
определенных нормируемых социальных благ нуждающемуся лицу.
Высказанное в научной литературе мнение о том, что алименты не
являются признаком всех отношений, входящих в предмет права социального
обеспечения, является неточным. Авторы этой точки зрения приводят в
качестве аргумента социальное страхование, которое является платным. Однако
страхование является лишь одним из способов накопления средств на
социальное обеспечение, а отношения по уплате обязательных страховых
взносов-это вопрос финансового права, а не права социального обеспечения.
1
Бычков Д.Е. Последствия монетизации льгот для социальной политики государства // Вестник
Университета (Государственный университет управления). 2018. № 1. С.79.
2
Хабарова Е. В., Бабакова Т. Е. Социальная поддержка неполных семей в Республике Алтай //Формы и
методы социальной работы в различных сферах жизнедеятельности. Восточно-Сибирский государственный
университет технологий и управления. 2015. С. 347-348.
17
Наконец, в-третьих, нуждаться может только человек как живое, разумное
существо или группа людей как семья. Животные исключены из списка
субъектов права в связи с отсутствием у них способности рассуждать.
Коллективные сущности (организации, юридические лица) также могут
быть не нужны, потому что они искусственные, рукотворные сущности,
которые не существуют вне связи с живыми людьми, которые их составляют.
Однако при рассмотрении некоторых видов социального обеспечения
может показаться, что принцип адресной направленности реализуется не в
полной мере.
Например, лицо, достигшее пенсионного возраста, имеет право
претендовать на трудовую пенсию, если оно имеет определенный страховой
стаж, а государство обязано назначать и выплачивать ему эту пенсию.
При этом не учитывается, продолжает ли гражданин работать, имеет ли он
доход из других источников.
Понятно, что не все достигшие пенсионного возраста автоматически
становились нуждающимися (хотя, конечно, подавляющее большинство из
них).
Поэтому гражданин, который платит за них страховые взносы или делает
это самостоятельно, выступает своего рода кредитором по отношению к
государству, которое выплачивает пенсии из этих фондов сегодняшним
пенсионерам (это, кстати, проявляется еще одним принципом законодательства
о социальном обеспечении - принципом солидарности, в данном случае
солидарности трудоспособных поколений и пенсионеров).
Возмездие означает, что государство обязано вернуть полученные
средства, причем делает это именно при назначении и выплате трудовой
(страховой) пенсии. Поэтому было бы неправильно лишать граждан трудовой
пенсии, ссылаясь на то, что у них есть другие источники дохода. При этом
государство не только обеспечивает нуждающихся, но и возвращает страховые
взносы, полученные в виде пенсий.
18
Что касается второго вопроса, то ответ не столь очевиден. Действительно,
достигнув пенсионного возраста или став инвалидом, человек может оставаться
богатым и не нуждаться в государственной помощи
1
.
Но такие случаи являются исключением и поэтому не меняют общего
правила, когда возникают такие обстоятельства, человек, становится
нуждающимся.
Иными словами, советский законодатель был более последователен в
трактовке назначения пенсии как средства обеспечения алиментных
потребностей нуждающегося лица при отсутствии у него основного источника
дохода-заработной платы.
Современный российский законодатель предпочел иной вариант, заявив,
что пенсии и заработная плата могут существовать параллельно, что приводит к
размыванию сущности пенсионного обеспечения, несмотря на указание в
законе, что пенсия выплачивается для компенсации заработной платы или
иного дохода (статья 2 Федерального закона "О трудовых пенсиях в Российской
Федерации")
2
.
Очевидно, что если пенсия выплачивается работающему гражданину, то
нет необходимости говорить о какой-либо компенсаторной функции пенсии.
Причинами необходимости могут быть инвалидность, низкий доход,
экстремальная жизненная ситуация и другие обстоятельства, предусмотренные
законодательством о социальном обеспечении.
Представляется, что закон должен закрепить правовое определение
потребности в двух ее проявлениях (фактическом и предполагаемом) и
стремиться к тому, чтобы люди, испытывающие реальную нужду,
руководствовались принципом адресной поддержки, не допуская при этом
чрезмерного обеспечения отдельных категорий граждан.
1
Лисица А.А., Остапенко А.Г. Доступность реализации прав граждан в сфере социального обеспечения //
Наука, образование, общество: тенденции и перспективы развития сборник материалов V Международной
научно-практической конференции. 2017. С. 239-242.
2
Федеральный закон от 17.12.2001 N 173-ФЗ (ред. от 01.10.2019) О трудовых пенсиях в Российской
Федерации
19
Большинство прав в сфере социального обслуживания имеют форму
пособий и надбавок для одиноких пожилых людей и инвалидов. Льготы
заключаются в освобождении от уплаты за бытовые услуги, предоставляемые
другим гражданам за плату в полном объеме или в части
1
. В некоторых случаях
само предоставление услуг только для пожилых людей рассматривается как
пособие (доставка на дом горячего питания, помощь в приготовлении пищи,
уход во время болезни и т. д.), в то же время такие льготы являются долгом
общества перед пожилыми гражданами. "Возложение на общество обязанности
содержать и поддерживать инвалидов - это не акт доброй воли законодателя, а
объективная необходимость социального общества."Но если мы говорим об
ответственности общества, то уместно ли говорить о пользе? Выгоды выгодны
не только для отдельного человека, но и для общества в целом. Если
государство не окажет социальную поддержку людям, оказавшимся в трудной
жизненной ситуации, то эта ответственность ляжет на плечи семьи, которой
придется оплачивать социальные услуги из своей зарплаты. В настоящее
время" семейное бремя " ощутимо. Недооценка тех или иных потребностей
личности, невозможность или неполнота их удовлетворения неизбежно ведут к
замедлению темпов общественного развития
2
.
Федеральным законом «О внесении изменений в законодательные акты
Российской Федерации» и признании утратившими силу отдельных
законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием
федеральных законов» О внесении изменений и дополнений в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и «об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации» отменено понятие «льготы», льготы для большого
числа категорий льготников были отменены и «монетизированы», а также
1
Федеральный закон от 17 июля 1999 года N 178-ФЗ "О государственной социальной помощи" с
изменениями и дополнениями от 01.04.2019 года.
2
Голоманчук Э.В., Вологина Э.А. Государственная социальная поддержка пенсионеров и малоимущих
граждан // Юристъ - Правоведъ. 2017. № 3. С144.
20
введено новое понятие – «социальная поддержка». Типичные меры социальной
поддержки включают: ежемесячные денежные выплаты; социальный пакет;
арендные выплаты; коммунальные выплаты; денежные выплаты и
предоставление реабилитационного оборудования в связи с возмещением вреда
здоровью.
Все отмененные льготы можно разделить на 3 группы:
Монетизация — это процесс конвертации чего-либо в законное платёжное
средство. Обычно этот термин означает печать новых банкнот центральными
банками, но такие вещи как золото, бриллианты, изумруды, предметы
искусства также могут быть «монетизированы». Даже подлинно бесполезные
вещи могут быть превращены в деньги, если эти вещи трудно сделать или
приобрести. Монетизация также может означать обмен акций на валюту,
продажу собственности, взимание оплаты за что-то, что было бесплатным, или
прибыль от товаров и услуг, которые до этого не приносили прибыли.
В последнее время понятие «монетизация» также используется при описании
способов заработка в разнообразных интернет-проектах и конвертации трафика
в деньги. Основной метод монетизации интернет трафика в сети интернет -
партнерские программы и льготы;
Льготы, которые частично «монетизируются» и частично хранятся в виде
социального пакета. Например, ранее инвалиду войны и сопровождающему
инвалида войны I группы предоставлялся бесплатный проезд на пригородном
железнодорожном и водном транспорте, а социальный пакет сохранял льготу
бесплатного проезда только на пригородном железнодорожном транспорте и
только самому инвалиду;
Таким образом, можно сделать выводы, имеются выгоды, которые больше
не имеют значения.Многие ранее существовавшие льготы заменяются
денежными выплатами. Кроме того, закон разграничивает компетенцию
Российской Федерации и ее субъектов в сфере финансирования
21
предусмотренных мер социальной поддержки граждан
1
. Так, в компетенцию
Российской Федерации входят мероприятия по социальной поддержке
ветеранов Великой Отечественной войны, бывших несовершеннолетних
узников фашизма, ветеранов войны, лиц, награжденных нагрудным знаком
«Житель блокадного Ленинграда», а также лиц, работавших в годы Великой
Отечественной войны на объектах ПВО, строительстве оборонительных
сооружений и других военных объектах, членов семей погибших инвалидов и
участников Великой Отечественной войны и ветеранов боевых действий, всех
категорий инвалидов и граждан, подвергшихся воздействию радиации. Для
этих категорий граждан (по их выбору) возможно получение ежемесячного
«социального пакета», заменяющего бесплатный проезд, бесплатное
обеспечение лекарствами и санаторно-курортным лечением. Сохраняются
льготы по оплате коммунальных услуг, протезно-ортопедической помощи, а
также по предоставлению технических средств реабилитации. Субъекты несут
ответственность за финансирование мероприятий социальной поддержки жертв
политических репрессий, ветеранов труда, ветеранов военной службы,
пенсионеров, тружеников тыла, пенсионеров с доходами ниже прожиточного
минимума. В этой связи представляется целесообразным не только установить
категории граждан, имеющих право на льготы, и виды предоставляемых им
льгот, но и разделить все льготы: федеральные и региональные. Рассмотрим
отдельно, как регулируются и каким методом льготы в системе социального
обеспечения.
1.2. Правовое регулирование льгот в системе социального
обеспечения
В России, как и во многих других европейских странах, механизм
преференциального правового регулирования формировался на протяжении
длительного исторического пути и во многом совпадал с инструментами,
1
Льготы ветеранам. Юридический портал Правоведус. Электронный ресурс. Режим доступа:
https://pravovedus.ru/practical-law/civil/lgotyi-veteranam (дата обращения 02.02.2020).
22
применявшимися в различных странах на различных этапах их развития. В то
же время она имела определенное своеобразие, обусловленное историческими
и политическими особенностями развития России
1
.
Законодатель уже давно употребляет термины «привилегия». Уже в
законах XII таблиц эти понятия используются. Так, в статье 1 таблицы III
сказано, что «должнику дается 30 дней отсрочки после признания долга или
после вынесения в отношении него судебного решения»; в статье 1-2 таблицы
IX установлено, что «привилегий, то есть отступлений в свою пользу от закона,
они не испрашивают». В римском праве были установлены три вида
привилегий: лица, вещи и определенные отношения. В зависимости от
утилитарных критериев привилегии делились на выгодные и невыгодные
(например, ограничения дееспособности для уклонения от господствующей
религии). В рабовладельческих государствах существовало обеспечение
калеками солдат, а также содержание за счет казны старых солдат, ушедших в
отставку с военной службы. Так, с 1–го по111-ые века воины-ветераны
получали грамоту о привилегиях при поступлении на«почетную пенсию».
Среди них была привилегия, что они и члены их семей были освобождены от
всех государственных налогов и торговых пошлин, а также от пошлин. В
дальнейшем льготы были связаны с более конкретными отношениями-службой
королю, феодалу, статусом чужестранца и т. д.
Сегодня существует большое количество льгот, их количество достигает
430 видов. Почти 2000 категорий граждан имеют право на льготы. Следует
отметить, что основанием для предоставления льгот является спорный вопрос:
предполагается, что в виде льгот существует компенсация повышенных
издержек для определенной категории людей, остро нуждающихся в ней.
Благами обычно называют компенсацию возросших издержек, которые в свою
очередь связаны с удовлетворением человеческих потребностей. Однако если
1
Гусев Алексей Юрьевич. Судебная защита права российских граждан на социальное обеспечение:
диссертация ... кандидата Юридических наук: ФГУН Институт государства и права Российской академии наук,
2017. С.80.