63
Глава 3. Проблемы и перспективы развития системы льгот в
Российской Федерации
3.1. Монетизация льгот: преимущества и недостатки
Монетизация льгот-этот вопрос волнует всю нашу страну с середины
прошлого года. Нет смысла говорить об актуальности этой темы - каждая
вторая российская семья имела определенные категории льготников. Вопрос
монетизации не имеет возрастных ограничений: он в равной степени
затрагивает интересы, как школьников, так и пенсионеров. Страна по-разному
реагировала на решение о принятии законопроекта (см. Приложение 2). Это
понятно, потому что одни люди находили монетизацию выгодной, некоторые
из населения получали выгоду от перевода льгот в денежную форму, а другие,
наоборот, теряли. Предполагалось, что реформа пойдет только на пользу
стране, но, возможно, наше правительство не учло мировой опыт. Нет ни одной
экономически развитой страны, где все блага конвертировались бы в наличные
деньги, будь то США или Швеция. Это означает, что предложенная
правительством схема нигде не была подтверждена экспериментально. Я
постараюсь разобраться, к чему привела монетизация в нашей стране.
Цель реформы Алексей Кудрин определил так: она заключается в
«переходе от популизма к выполнению обязательств государства» -
многообещающий, но достаточно обтекаемый ответ; по народному мнению,
цели закона несколько иные: только 13% считают, что замена производится с
целью улучшения положения наиболее обездоленных, 25% предполагают, что
цель состоит в выравнивании положения льготников с теми, кто не пользовался
льготами, но, по мнению большинства (53%), это просто "экономия бюджетных
средств" за счет самых бедных
1
.
Одним из важных политических и общественных событий 2004 года стало
принятие Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты
1
Землянухина Н.С. Система социально-экономических льгот населения: теория и практика //
Отечественный журнал социальной работы. 2018. № 1. С. 46-57.
64
Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных
законодательных актов Российской Федерации» в связи с принятием
федеральных законов «О внесении изменений и дополнений» в Федеральный
закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных)
и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в
Российской Федерации».
В этом законе речь шла о замене льгот денежной компенсацией. Но даже
Правительство Российской Федерации понимало, что этот закон вводится в
действие в спешном порядке.
Монетизация льгот несколько преждевременна. Ситуация требует
тщательного анализа для решения существующих проблем. Ни общество, ни
даже само правительство не были готовы к такому «эксперименту»
1
.
Основной целью нового закона стало «обеспечение прав и свобод человека
и гражданина, повышение материального благосостояния граждан, обеспечение
экономической безопасности государства и доведение системы социальной
защиты до граждан, пользующихся льготами и социальными гарантиями и
получающих компенсацию».
Суть закона заключалась в замене льгот ежемесячными денежными
выплатами-то есть в монетизации.
Сказать, что закон вызвал переполох, значит, ничего не сказать. Вся страна
еще не оправилась от последствий применения этого закона на практике.
Проблема в том, что сами бенефициары, а также руководители и чиновники не
понимали содержания и сути этого закона.
Этот вопрос также широко обсуждался в СМИ во время принятия
законопроекта.В связи с тем, что проблема "монетизации" была во многом
непонятна обществу, а цели реформы не были прозрачными, в печатных СМИ
1
Гишкаева Л.Л. К вопросу о монетизации льгот // Экономика и управление: проблемы, тенденции,
перспективы развития сборник материалов VI Международной научно-практической конференции. 2017. С. 53-
56.
65
развернулась дискуссия о том, зачем и кому нужна реформа и нужна ли она
вообще.
С точки зрения Евгения Гонтмахера (научный руководитель Центра
социологических исследований и инноваций): «реформа системы льгот была
абсолютно необходима, но не в такой форме. Необходимы поправки в
законодательство о монетизации льгот».
Станислав Бабицкий, журналист: «прибыль становится смертельной. Я
очень боюсь дожить до пенсии в России. Пожалуй, только в нашей стране
правительство не любит пенсионеров так сильно».
Монетизация льгот может быть хорошей вещью. Все, что нужно было
сделать чиновникам, - это заранее подумать о простой вещи: как не напугать
пенсионеров. Как объяснить преимущества реформы пожилым людям, которые
оказались в реалиях новейшей истории России.
Самое главное-это то, как уважать пожилых людей. Бедные старики
вынуждены часами томиться в душных коридорах пенсионных фондов и
социальных служб. Но кто мешает властям оставить служебные иномарки и
хотя бы раз встать в льготную очередь? Нет, правительство не думает о
народе!»
Валерий Бутаев, журналист: «новая безналоговая жизнь оказалась не такой
сладкой, как в обещанном чиновниками удушье». Власти поспешили сдать
объявленные компенсации в обмен на льготы до Нового года, но многие,
особенно региональные льготники, получали копейки, которых хватало только
на килограмм-другой колбасы для праздничного стола.
А когда пришло время тратить льготные деньги по прямому назначению,
тратить уже нечего. Люди, которые раньше пользовались примерно одним и
тем же набором идентичных услуг, теперь получают разную компенсацию. Их
суммы варьируются от 150 до более 2 тысяч рублей.
На какие расчеты опиралось правительство? В спешке и неразберихе, в
которой была сделана «льготная революция», времени на расчеты было не так
66
уж много, чиновники отстегнули из бюджета 170 миллиардов рублей. А когда
поделили на более чем 30 миллионов льготников, оказалось, что каждый
получит по копейке.
Люди жаловались на это, президент России Владимир Путин тоже был не
очень доволен этими цифрами, расчеты изменялись - часть льготников
списывалась в областной бюджет. Таким образом, люди делились на два вида
получателей льгот: «федеральные» и «региональные» льготники. Но у нас
разные регионы, есть богатые, и их не так много, и как объяснить ветерану из
Самары и Читы, почему он хуже ветерана, который живет в Столице?
Кроме того, власти «удачно» приурочили повышение тарифов на
коммунальные услуги и транспорт к монетизации льгот. И жалкая
компенсация, которая досталась людям, была немедленно наполовину съедена
ростом цен".
Михаил Леонтьев, политолог, обозреватель. Первого канала: «технически
идея монетизации льгот нормальна, но отсутствие воды в этом мероприятии
заставляет нас думать, что это было сделано специально, что это провокация.
Или же она просто стала частью Грефовской доктрины шоковой терапии,
самостоятельной псевдорелигиозной либерализации, которую не нужно
мотивировать расчетами или целями».
Виктор Геращенко, председатель совета директоров Юкса: "в принципе
замена льгот деньгами правильна, но я сильно сомневаюсь, что это будет
безболезненно для простых людей".
Монетизация льгот стала шоком для общества, которое привыкло жить под
полной защитой государства. Люди никогда по-настоящему не задумывались о
том, кто оплачивает бесплатный проезд льготников на транспорте, откуда
берутся деньги на субсидии на тепло и электроэнергию, и какие средства идут
на доставку лекарств в аптеки для бесплатной раздачи нуждающимся
1
.
1
Захаров М.Л., Тучкова Э.Г. Право социального обеспечения: Учебник. Москва: БЕК, 2017. с.240-242.
67
До 2005 года система социальных выплат в России предусматривала 120
видов льгот для более 200 категорий льготников. Но для того, чтобы
обеспечить все предусмотренные законом льготы, ежегодно требовалось около
трех федеральных бюджетов.
Поэтому правительство «хитрило» и каждый год принимало поправки в
действующие законы об их неисполнении из-за отсутствия средств в бюджете.
Фактически было профинансировано не более 10% установленных льгот.
Но главным недостатком системы льгот было то, что государство
оказывало поддержку не исходя из потребности, а в зависимости от статуса
человека. Это было правильно, например, для ветеранов войны. Но это
совершенно неправильно для других категорий льготников.
Ведь среди пенсионеров, например, есть люди с низкими доходами,
которые всю жизнь работали за копейки, а есть люди с хорошими пенсиями и
приличными личными накоплениями.
Но они уже давно пользуются одинаковыми льготами по оплате
коммунальных услуг без учета необходимости. Так получилось, что 20%
наиболее уязвимых граждан получили только 10% всех бюджетных средств,
выделенных на пособия. Остальные деньги достались более богатым людям.
Система безадресных льгот не мотивировала людей к труду. Образовался
целый класс зависимых семей, где они привыкли жить на пособие.
Есть ситуация, когда люди все еще живут во многих деревнях, но они не
могут или не хотят работать. Сформировалась ущербная психология
социального разделения, которая, конечно, нуждается в изменении.
Поэтому замена части льгот деньгами преследовала несколько целей, в том
числе: сделать систему социальной поддержки более прозрачной, справедливой
и эффективной, научить людей планировать свой бюджет, не полагаясь во всем
на государство. Именно отмена права на бесплатный общественный транспорт
вызвала социальные протесты по всей стране и вынудила правительство и
местные власти срочно внести изменения в действующие законы.
68
Кроме того, пенсионеры по старости и кормильцы, не имеющие льгот,
также будут получать по 200 рублей в месяц из бюджета на приобретение
проездного билета или оплату собственного проезда. Все остальные
пенсионеры, не получающие социальную помощь, также смогут приобрести
льготный билет, но за свой счет.
Единый социальный билет дает вам право:
- Федеральные и региональные льготы для общественного транспорта на
городских, пригородных и внутрирайонных маршрутах;
- пенсионеры, не имеющие льгот на проезд в общественном транспорте по
городским и пригородным маршрутам.
Льготная проездная карта не распространяется на маршрутные автобусы и
междугородние перевозки. Вы можете приобрести социальный проездной
билет в почтовых отделениях. При себе необходимо иметь паспорт и документ,
удостоверяющий право на льготы (либо пенсионное удостоверение).
На мой взгляд, монетизация льгот - это поспешный и непродуманный шаг,
действия правительства не основаны на анализе реальной социально-
экономической ситуации в стране. Конечно, идея монетизации правильна:
необходимо перевести часть природных благ в денежную компенсацию, но эту
реформу нужно было проводить постепенно, в несколько этапов. В то же время
важно было провести ряд организационных мероприятий по переходу от льгот
к выплатам, которым наше правительство, к сожалению, уделяло мало
внимания.
И наконец, государство должно было с самого начала предоставить
населению право выбора: льготы или деньги. Возможно, в этом случае удалось
избежать социального взрыва. Делая небольшой итог реформы, хотелось бы
подчеркнуть, что она прошла не совсем успешно и что необходимо
пересматривать некоторые аспекты, делая выводы и учитывая интересы
граждан.
69
Далее рассмотрим, что можно предпринять, что бы усовершенствовать
законодательство.
3.2 .Реформирование системы льгот в Российской Федерации:
проблемы и пути усовершенствования
Необходимость реформирования системы социального обеспечения в
России давно очевидна всем специалистам и политикам, которые занимаются
вопросами социального обеспечения в России. И первые попытки такой
реформы были предприняты, как только в 1990 году был избран новый состав
Верховного Совета России – вывод пенсионных фондов из-под управления
профсоюзов и создание российского Пенсионного фонда при Правительстве.
Следующим шагом в этом направлении стало принятие законов «Об
обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» и Закон РФ
«О занятости населения в Российской Федерации», а также создание фондов
занятости и обязательного медицинского страхования
1
. Начальный этап
реформы социального обеспечения завершился созданием в России
государственного Фонда социального страхования и окончательным выводом
всех фондов социального страхования из-под контроля профсоюзов. Главное,
что было позитивным на этом этапе, – это то, что фонды социального
страхования (а фактически - фонды социального страхования) распределялись
по основным направлениям назначения: пенсионные фонды концентрировались
в Пенсионном фонде, фонды медицинского страхования - в ФМС, пособия по
временной нетрудоспособности и некоторые другие социальные выплаты-в
ФСС и так далее.
2
Однако этот этап не изменил характера социальных выплат. Фактически
они оставались различными видами социального налога. И поэтому, несмотря
на свое название, в России все еще не было системы социального страхования.
1
Федеральный закон от 29 ноября 2010 г. N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в
Российской Федерации" с изменениями на 28 января 2020 года.
2
Бычков Д.Е. Последствия монетизации льгот для социальной политики государства // Вестник
Университета (Государственный университет управления). 2018. № 1. С. 148-150.
70
Поэтому Правительство РФ приняло решение ввести единый социальный налог
вместо различных видов социальных выплат, что и было реализовано при
принятии Государственной Думой второй части Налогового кодекса.
Одновременно с этими процессами продолжалась работа по
совершенствованию пенсионного обеспечения в России. Можно предположить,
что очередной этап общей реформы социального обеспечения начался с
момента принятия Правительством РФ решения о переходе на накопительную
пенсионную систему. Она характеризуется постепенным переходом от чисто
налогового характера накопления средств социального обеспечения к
принципам подлинно социального страхования. Во-первых, следует обратить
внимание на то, что наряду с чисто государственной социальной пенсией по
старости планируется ввести отраслевые системы трудовых пенсий, а в
дополнение к ним - возможность дополнительного индивидуального
пенсионного страхования. Во-вторых, в настоящее время на рынке пенсионных
услуг уже действует ряд негосударственных пенсионных фондов, деятельность
которых регулируется специальным федеральным законом. В этих заметках мы
не ставим своей целью обсуждение качества тех или иных нормативных актов в
области социального обеспечения, мы лишь отслеживаем общие тенденции
развития социального обеспечения
1
. В-третьих, некоторые ведущие страховые
компании уже включают в свои программы и виды страхования по
инвалидности по старости, выслуге лет, инвалидности и другие
2
.
Помимо пенсионной системы предполагается реформировать и другие
виды социального обеспечения. Из них наиболее очевидно заметно намерение
объединить два государственных фонда – Фонд социального страхования и
Фонд обязательного медицинского страхования, что в конечном итоге также
ведет к усилению страховых тенденций.
1
Закон РФ "О занятости населения в Российской Федерации" от 19.04.1991 N 1032-1 с изменениями от 28
января 2020 г.
2
Голоманчук Э.В., Вологина Э.А. Государственная социальная поддержка пенсионеров и малоимущих
граждан // Юристъ - Правоведъ. 2017. № 3. С.95-98.
71
В то же время, с упразднением Фонда занятости, одно из важнейших
направлений в сфере социальной защиты человека – страхование по
безработице - может выпасть из поля зрения.
В целом действия правительства по-прежнему направлены на создание
эффективного социального страхования в стране. Однако отсутствие
последовательности и эклектичности этих действий может свести на нет
конечный результат.
Согласно российскому законодательству, социальные пособия
предоставляются 2/3 населения страны. В России существует около 150 видов
социальных выплат, пособий, надбавок, субсидий из бюджета, охватывающих
более 200 различных категорий населения (ветеранов, детей, инвалидов,
студентов и др.).
Основные проблемы в сфере социального обеспечения российских
граждан:
1. Небольшое количество льгот фактически не улучшает положение их
получателей.
2. Нет учета реального уровня жизни получателей пособий, реальной
потребности в них.
3. нет приоритета в предоставлении льгот (выделение приоритетных групп
и учет важности и срочности потребностей, удовлетворяемых
индивидуальными льготами в этих группах).
4. Осуществляемая деятельность не всегда носит целевой характер (об
этом свидетельствует слабая дифференциация доли государственных
трансфертов в денежных доходах богатых и бедных).
5. Нет четкого разделения полномочий между бюджетами разных уровней
по их обеспечению.
Общая стоимость всех видов социальной поддержки оценивается в 350
миллиардов рублей доля населения, имеющего право на социальные гарантии,
льготы и выплаты, составляет около 68%, то есть почти 100 миллиона человек
72
могут и имеют на них право, причем подавляющее большинство льгот
предоставляется на категориальной основе.
Очевидно, что осуществить реальное бюджетное финансирование
социальных расходов в таких масштабах достаточно сложно, что приводит к
несоблюдению федерального законодательства и, как следствие, невыполнению
государством своих обязательств перед гражданами.
Реформа системы льгот должна сочетать в себе:
1. Радикальная отмена льгот для отдельных категорий граждан, оставление
их только людям «за особые заслуги» перед обществом и государством,
которое регулирует эти льготы;
2. Льготы для определенных социально слабых групп населения (дети
определенного возраста, дети из многодетных семей, инвалиды, жертвы
стихийных бедствий и др.) должна быть переведена на систему
государственной поддержки нуждающихся на основе широкого подхода к
понятию «нуждаемость». Для этого необходимо предоставлять льготы в
первую очередь в том виде и в той мере, в какой только получатель может ими
воспользоваться;
3. Передача части льгот в систему социального страхования (на
протезирование, медикаменты, санаторно-курортные услуги);
4. Особое внимание уделите реформе льгот, предоставляемых социальным
льготникам, поскольку эти льготы преобладают в общей сумме расходов;
5. Передача части льгот в систему государственной поддержки
нуждающихся (предоставление их исходя из критерия среднедушевого дохода
по субъектам Российской Федерации).
Наиболее важным вопросом является распределение ответственности за
предоставление социальных льгот между государством (а в нем - между