32
к дисциплинарной и к административной ответственности не известно,
однако, по умолчанию, любое виновное действие, является нарушением
служебной дисциплины, т.е. дисциплинарным проступком.
Государственные служащие, виновные в причинении материального
ущерба не при исполнении должностных обязанностей, несут материальную
ответственность в общегражданском порядке. Действительно,
ответственность за вред, причинённый государственными служащими при
исполнении своих обязанностей в общегражданском порядке урегулированы
главой 59 Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) (далее –
ГК РФ), в частности, положениями ст.ст. 1069, 1070 указанной главы
1
.
Если же обратить внимание на научные исследования в рамках
административного права, то можно выявить определённые тенденции,
свидетельствующие о формировании теоретических наработок в
направлении признания материальной ответственности институтом
административного права. В частности, такого мнения придерживаются в
своих работах С.П. Матвеев
2
и Д.В. Лопатин.
Так, С.П. Матвеев отмечает, что, в связи с наличием специальных
нормативных актов, регулирующих материальную ответственность, в науке
административного права делается вывод о существовании правового
института материальной ответственности в административном праве
3
.
Формируя собственную позицию относительно места материальной
ответственности в системе юридической ответственности, отметим
следующее. Как представляется, выделение в рамках отраслевой
классификации материальной ответственности, не совсем верно
методологически, поскольку не материальной, не дисциплинарной «отрасли
права» не существует в принципе. Однако, оба приведённых вида
1
Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 03.07.2016 с
изм. и доп. от вступ. в силу с 02.10.2016) // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. ст. 3301 // СПС
Консультант плюс 2016.
2
Матвеев С.П. Материальная ответственность государственных служащих как элемент социальной защиты
// Вестник ВИ МВД России. - 2011. - № 3. - С. 26-33.
3
Матвеев С.П. Указ. соч. – С. 31.
33
ответственности, имеют общим признаком применение одновременно в
нескольких группах общественных отношений: трудовые правоотношения и
родственные им отношения связанные с прохождением государственной
службы, относящиеся, соответственно к сфере регулирования трудового и
административного права (во втором случае, к частично совместному
регулированию). Иными словами, применение дисциплинарной и
материальной ответственности возможно в трудовых правоотношениях, что
урегулировано трудовым законодательством и в правоотношениях,
складывающихся в связи с прохождением государственной службы, что
урегулировано административным и частично трудовым законодательством.
В последнем случае, можно говорить про совместное регулирование
института материальной ответственности государственных служащих.
Исходя из этого, представляется вполне закономерной такая
характеристика материальной ответственности (на уровне общеправовой
теории) как межотраслевой характер. В противном случае, сторонникам
позиции отнесения материальной ответственности исключительно к
трудовому праву, необходимо обосновать отнесение государственной
службы исключительно к трудовым правоотношениям (в том числе и
военной неконтрактной службы, т.е. службы по призыву), что, как известно,
невозможно, в силу специфики отношений возникающих между
государственным служащим (либо лицом призванным на военные сборы не
обладающим в полной мере ни статусом государственного служащего, ни
статусом работника в полной мере) и их работодателем (государством), и
подтверждается большим количеством научных исследований, а так же
существующей на данный момент судебной практикой
1
.
1
Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29.05.2014 N 8 «О практике применения судами
законодательства о воинской обязанности, военной службе и статусе военнослужащих» (ред. от 28.06.2016)
// Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2014. - № 7 // СПС Консультант плюс 2016.; Постановление Пленума
Верховного Суда РФ от 16.11.2006 № 52 (ред. от 28.09.2010) «О применении судами законодательства,
регулирующего материальную ответственность работников за ущерб, причиненный работодателю //
Бюллетень Верховного Суда РФ, 2007 . - № 1 // СПС Консультант плюс 2016. и др.
34
На основании этого, взяв за основу принципиальное отличие сферы
трудовых отношений и отношений, связанных с прохождением
государственной службы, на теоретическом уровне представляется
необходимым выделение отдельного межотраслевого института
материальной ответственности. Вместе с тем, учитывая малоисследованность
соответствующего теоретического направления, допускаем возможность
отнесения к видам материальной ответственность, например, «таксовой»
ответственности за вред причинённый объектам природы. Рассмотрение
данного вопроса, в полной мере не относится к предмету написания данного
параграфа.
В свою очередь, отметим, что наличие отдельного сегмента
административного законодательства, предметно регулирующего вопросы
материальной ответственности различны видов государственных служащих
(это, как указывалось выше, военное законодательство и законодательство,
регулирующее отдельные виды государственной службы) и обособленность
института материальной ответственности от иных видов ответственности,
позволяет с полной уверенностью утверждать о существовании
материальной ответственности в отечественном административном праве как
отдельного института. При этом, данным институтом в качестве источника
правового регулирования, частично заимствованы нормы трудового права,
что, само по себе, не является редкостью в отечественном законодательстве.
Далее, непосредственно, перейдём к определению материальной
ответственности в административном праве. Для того, чтобы дать
определение указанному термину, как представляется, необходимо исходить
следующего:
- материальная ответственность в административном праве обладает
всеми основными признаками и специфическими чертами негативной
юридической ответственности как правового явления;
- материальная ответственность в административном праве обладает
всеми специфическими родовыми признаками, позволяющими отнести её к
35
межотраслевому институту материальной ответственности (общие черты
материальной ответственности для трудового, административного и иных
отраслей законодательства);
- материальная ответственность в административном праве имеет свои
индивидуальные характерные свойства и признаки позволяющие выделить её
в рамках межотраслевого института материальной ответственности в
сравнении, прежде всего, материальной ответственности в трудовом
законодательстве.
Во-первых, отметим, что административно-правовая материальная
ответственность является негативной, ретроспективной юридической
ответственностью – реакцией государства (в виде установления
соответствующих правил ответственности) на нежелательное поведение
участников правоотношений.
Так же материальной ответственности, как и любой негативной
юридической ответственности, присущи такие черты, как формальная
определённость (правовая форма материальной ответственности –
материальная и процессуальная определена правом), общеобязательность
(распространяется на всех субъектов, соответствующих установленным
«критериям»), гарантируется и обеспечивается государством (существуют
определённые правовые механизмы ей реализации и обеспечения).
Административно-правовой ответственности присущи все основные
функции юридической ответственности: регулятивная, превентивная,
карательная, восстановительная и воспитательная.
Как представляется, сущность материальной ответственности
заключается в её главном предназначении: полное или частичное
восстановление права стороны, которой причинён ущерб.
Перед тем, как дать собственное определение административно-
правовой материальной ответственности, предлагаем рассмотреть
существующие определения в отечественной науке.
36
Прежде всего предлагаем рассмотреть определение материальной
ответственности в трудовом праве. И.А. Кузьмин даёт следующее
определение материальной ответственности сторон трудового договора,
определяя её как «предусмотренные нормами трудового права меры
государственного принуждения, которые заключаются в обязанности одной
из сторон трудового договора возместить другой стороне (сторонам)
причиненный вред в связи (во время)с выполнением своих трудовых
обязанностей».
1
Под материальной ответственностью военнослужащих Е.А. Глуховым,
С.В. Барковым и Д.С. Чуркиным понимается возможность возложения на них
компетентными государственными органами юридической обязанности
возместить в денежной форме полностью или частично причиненный ими
реальный ущерб имуществу военной организации при исполнении
обязанностей военной службы.
2
В первом диссертационном исследовании посвящённом проблемам
материальной ответственности военнослужащих в отечественной правовой
науке, рассматриваемое понятие определено как «вид юридической
ответственности, предусматривающий применение мер государственного
принуждения в виде возмещения в денежной форме в предусмотренных
случаях и размерах виновно причиненного ущерба государству при
нарушении установленных законом и возложенных компетентными
государственными органами на военнослужащих обязанностей по
сохранности государственного имущества»
3
.
Что же касается определения содержания материальной
ответственности различных видов государственных служащих (кроме
1
Кузьмин И.А. Юридическая ответственность и ее реализация, 2013. – С. 136.
2
Глухов Е.А., Барков С.В., Чуркин Д.С Неопределенность некоторых положений законодательства о
материальной ответственности военнослужащих может привести к произвольным решениям со стороны
командования // Право в Вооруженных Силах. – 2012. - N 9. – С. 11 – 19.
3
Лиховидов К.С. Материальная ответственность военнослужащих: диссертация ... кандидата юридических
наук : 20.02.03. URL: .http://www.dissercat.com/content/materialnaya-otvetstvennost-voennosluzhashchikh (дата
обращения – 04.12.2016 года)
37
военнослужащих), то, следует отметить, то такие, попросту отсутствуют, что
объясняется отсутствием научных исследований в данной сфере.
В результате анализа приведённых определений, можно выделить
следующие характерные специфические черты материальной
ответственности применительно к сфере государственной службы: наступает
при причинении вреда (ущерба) государственному органу при исполнении
государственным служащим обязанностей государственной службы;
основанием для привлечения к материальной ответственности является
совершение проступка, причинившего вред имуществу, находящемуся в
федеральной собственности или собственности субъектов Федерации и
закреплённому за государственными органами; наличие специального
порядка возмещения причинённого ущерба, который устанавливается в
нормативно правовых актах; наличие реального (прямого) ущерба;
непосредственная причинная связь между совершённым проступком и
наступившими вредными последствиями (ущербом); вина лица,
совершившего проступок и причинившего ущерб органам государственной
власти
1
.
В результате проведённого анализа представляется необходимым
выделить следующие сущностные признаки материальной ответственности в
административном праве:
- главным формальным признаком является наличие в актах
административного законодательства специального указания на возможность
привлечения субъекта административного права (государственного
служащего конкретного вида службы) к материальной ответственности в
специальном порядке (военнослужащие и лица призванные на военные
сборы), либо в порядке, предусмотренном трудовым законодательством;
- сущность, главное функциональное предназначение материальной
ответственности в административно праве является восстановление
нарушенного права и/или компенсация стоимости имущества, которому был
1
Кузнецов А.Г., Чернявский С.М. Указ. соч. – С. 192.
38
причинён вред, т.е. выполнение восстановительной и компенсационной
функции административной ответственности;
- имущество, которому может быть причинён вред, может находиться
только в собственности Российской Федерации, субъекта Российской
Федерации и должно быть закреплено за государственным органом;
- административным и трудовым законодательством предусмотрены
исчерпывающие случаи полной материальной ответственности
государственных служащих, во всех остальных случаях, она ограничена «по
умолчанию»;
- размер санкции материальной ответственности зависит не от степени
вины правонарушителя (что характерно практически для всех других видов
юридической ответственности) и его отношению к совершенному
противоправному действию (что характерно для уголовного и
административного права), а, исключительно, от размера причинённого
материального ущерба;
- вред, причинённый имуществу государственного органа должен быть
причинён рабочим только и исключительно в процессе и в связи с
осуществлением государственным служащим обязанностей и прав
государственной службы;
- компенсации подлежит только реальный вред (ущерб) причинённый в
результате совершения правонарушения;
- в административно-правовой материальной ответственности
невозможно применение отдельных положений о материальной
ответственности согласно норм трудового законодательства, в частности,
применения коллективной материальной ответственности;
- в основе материальной ответственности лежит дисциплинарный
проступок, под которым необходимо понимать любое нарушение служебной
дисциплины.
39
Приведённые выше признаки, как представляются, являются
основными отличающими (выделяющими) материальную ответственность в
административном праве от других видов юридической ответственности.
В результате проведённого анализа, материальную ответственность в
административном праве можно определить как меру государственного
принуждения, применяемую к государственным служащим за совершение
дисциплинарного проступка в связи с осуществлением последними прав и
обязанностей, связанных с прохождением государственной службы, и
заключающуюся в полном или частичном компенсации причинённого
материального ущерба.
В результате написания данного параграфа были сделаны следующие
выводы и предложения:
1) в правовой системе России отсутствует легальное определение
материальной ответственности и целостное общепринятое представление о
данном правовом явлении, что не позволяет с полной достоверностью и
однозначностью определить его место в системе юридической
ответственности;
2) в современной отечественной науке существует несколько подходов
относительно понимания материальной ответственности:
- материальная ответственность является частью (видом) трудовой
ответственности;
- материальной ответственности, как таковой не существует, а она
является не чем иным как дополнительной санкцией за совершение
дисциплинарного проступка и принципом трудового права
(законодательства);
- материальная ответственность является отдельным самостоятельным
видом юридической ответственности и может рассматриваться как институт
ответственности трудового и/ или административного права;
3) проведённый анализ позволяет отнести материальную
ответственность к самостоятельному виду юридической ответственности,
40
имеющему межотраслевой характер, т.е. определить её как межотраслевой
институт юридической ответственности, применяемый, по крайней мере, в
двух отраслях права: трудовом и административном. По своему
происхождению материальную ответственность можно определить как
относящуюся к сере частного права гражданско-правовую имущественную
ответственность «приспособленную» под специфику трудовых отношений и
отношений, связанных с прохождением государственной службы;
4) правовое регулирование материальной ответственности в
административном праве имеет три основных сегмента: законодательство о
материальной ответственности военнослужащих; трудовое законодательство,
регулирующее материальную ответственность сторон трудового договора;
административное законодательство, регулирующее прохождение
государственной службы (кроме военной), определяющее, определённую
специфику материальной ответственности государственных служащих;
5) материальную ответственность в административном праве можно
определить как меру государственного принуждения, применяемую к
государственным служащим за совершение дисциплинарного проступка в
связи с осуществлением последними прав и обязанностей, связанных с
прохождением государственной службы, и заключающуюся в полном или
частичном компенсации причинённого материального ущерба.
1.2. Признаки и виды материальной ответственности
В данном параграфе нами будут рассмотрены вопросы признаком
материальной ответственности в административном виде и её виды.
В предыдущем параграфе нами было дано определение материальной
ответственности в административном праве и ей основные признаки. В
данном параграфе предлагаем подробней раскрыть их содержание, а так же
41
обратить внимание на другие особенности административно-правовой
материальной ответственности, выделяющие её среди других видов
юридической ответственности, в т.ч. гражданско-правовой, трудовой и
дисциплинарной.
Детерминированность исключительно нормами
административного права. Данный признак является формальным и
заключается в наличии в актах административного законодательства
специального указания на возможность привлечения субъекта
административного права (государственного служащего конкретного вида
службы, лица призванного на военные сборы) к материальной
ответственности в специальном порядке (военнослужащие и лица
призванные на военные сборы), либо в порядке, предусмотренном трудовым
законодательством. Иными словами, материальная ответственность, как и
любое правовое явление, не может существовать без специального на то
указания в нормах права.
В предыдущем параграфе нами был осуществлён анализ
законодательства предусматривающего возможность привлечения субъектов
административного права к материальной ответственности. В первую
очередь, это специальное законодательство, регулирующее прохождение
военной службы. Во-вторых, это законодательство о государственной
службе, отдельные положения которого позволяют привлекать
государственных служащих к материальной ответственности на основаниях
и в порядке, предусмотренном трудовым законодательством.
Восстановительный и компенсационный характер. Сущность,
главное функциональное предназначение материальной ответственности в
административно праве является восстановление нарушенного права и/или
компенсация стоимости имущества, которому был причинён вред, т.е.
выполнение восстановительной и компенсационной функции
административной ответственности. Функции воспитательные и
превентивные в нашем случае выражены не более чем в других видах