13
себя, начать проводить свою просемейную политику, поставить семью в
центр политических интересов, возродить ее социальные функции,
рассматривать семью как основу духовно сильного и нравственно здорового
российского государства.
В настоящее время международные документы защищают семью как
естественную и основную ячейку общества. Они гарантируют помощь
семьям в максимальном объеме ресурсов, имеющихся в распоряжении
государства.
Данный принцип провозглашается и Всеобщей деклараций прав
человека 1948 г.
4
, и Международным пактом об экономических, социальных
и культурных правах 1966 г
5
. Семейные пособия имеют настолько большое
значение, что устанавливаются Конвенцией МОТ № 102 «О минимальных
нормах социального обеспечения»
6
как один из девяти основных видов
такого обеспечения.
В свою очередь и Конституцией Российской Федерации
устанавливается государственная защита семьи, материнства и детства.
Статья 38 Конституции Российской Федерации устанавливает, что
материнство и детство находятся под защитой государства. Пособия
гражданам, имеющим детей – это выплаты, установленные законом, в целях
материальной поддержки материнства, отцовства и детства. Частью 2 ст. 7
Конституции РФ предусматривается государственная поддержка семьи,
материнства, отцовства и детства, установлены государственные пособия.
Гражданам, имеющим детей, государство выделяет материальную
поддержку, в форме денежного пособия.
Общепризнанными принципами и нормами международного права,
международными договорами, которые действуют на территории России,
Российской Федерации также гарантируется право на обеспечение
4
Всеобщая декларация прав человека 1948 г// РГ. – 1995. - № 67.
5
Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г
//Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. - М.: БЕК, 1996. - С. 470-482.
6
Конвенция МОТ № 102 «О минимальных нормах социального обеспечения»//СПС «Консультант
Плюс»
14
отдельных категорий граждан России, иностранных граждан и лиц без
гражданства государственными «детскими» пособиями. В случае
установления международным договором РФ иных норм и правил, чем
предусмотрены законом, применяются нормы и правила международного
договора.
Среди международных актов, обязательства по выполнению которой
взяла на себя и Российская Федерация, важное место занимает Конвенция о
правах ребенка от 20.11.1989 г
7
. В Конвенции закреплен приоритет
интересов и благосостояния детей во всех сферах жизни государства.
Согласно ст. 1 Конвенции ребенком является лицо, не достигшее 18-летнего
возраста, если по национальному законодательству оно не достигает
совершеннолетия ранее.
Статья 27 Конвенции закрепляет, что государства-участники
принимают необходимые меры по оказанию помощи родителям и другим
лицам, воспитывающим детей, в соответствии с национальными условиями
и в пределах своих возможностей.
Одним из наиболее значимых международных договоров является
Соглашение от 09.09. 1994 г. «О гарантиях прав граждан в области выплаты
социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и
алиментов»
8
, которое подписано всеми полномочными представителями
стран СНГ исходя из необходимости защиты прав граждан, имеющих детей
и проживающих на территориях СНГ.
В развитие положений ст. 7 Конституции РФ, был принят
Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях
гражданам, имеющим детей» (действ.ред. от 28.03.2017)
9
, который был
неоднократно изменен и дополнен, но суть этих изменений была направлена
7
Конвенция о правах ребенка: одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989 // Сборник
международных договоров СССР. – Вып. XLVI. – 1993.
8
Соглашение государств участников СНГ от 09.09. 1994 г. «О гарантиях прав граждан в области
выплаты социальных пособий, компенсационных выплат семьям с детьми и алиментов»//Бюллетень
международных договоров. – 2008. - № 4.
9
Федеральный закон от 19.05.1995 г. № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам,
имеющим детей» (действ.ред. от 28.03.2017)//СЗ РФ. – 1995. - № 21. - Ст. 1929.
15
на повышение рождаемости в России. Законодательство включает нормы,
которые регулируют порядок и назначение государственных детских
пособий, и источники его финансирования.
Указанный Закон должен применяться на практике с учетом
следующих конституционных норм: ч. 1 ст. 38 о том, что материнство и
детство, семья находятся под защитой государства; ч. 1 ст. 39 о том, что
каждому гарантируется социальное обеспечение, в том числе для
воспитания детей, на условиях, установленных законом.
Таким образом, государственная защита материнства понимается как
защита права женщины на ребенка. И хотя это естественное право редко
закрепляется в письменных конституциях зарубежных стран, по мнению
большинства ученых, это право соответствует обязанности любого
государства, в том числе и нашего, создавать для нее условия для рождения
детей. Забота государства проявляется, прежде всего, в защите интересов
семьи, ее укреплении, создании условий для построения семейных
отношений на чувствах взаимной любви и уважения, взаимопомощи и
ответственности перед семьей всех ее членов, что, безусловно, отражено в
основополагающих принципах семейного законодательства Российской
Федерации.
1.2. Понятие материнского капитала и его правовое регулирование
Значение слова «капитал» происходит от латинского слова capitalis,
что означает «главный». Позже в немецком и французском языках этим
термином стали называть главное имущество, главную сумму.
В.В. Сопко рассматривает капитал как собственность, которая
определена в стоимости (деньгах)
10
.
10
Сопко В.В. Бухгалтерский учет капитала предприятия (собственности, пассивов): Монография.
Киев: Центр учебной литературы, 2006. 310 с
16
Е.И. Муругов считает, что капитал, по сути, является финансовым
понятием, отражающим только имеющиеся финансовые ресурсы или
фактическую сумму средств
11
.
Фраза «материнский капитал» впервые прозвучала 10 мая 2006 года в
Послании Президента России Федеральному Собранию Российской
Федерации. В своем выступлении Президент Российской Федерации
обратил особое внимание на демографические проблемы и предложил, в
частности, увеличить выплаты матерям по уходу за ребенком, увеличить
пособия многодетным семьям и создать так называемый материнский
капитал для тех, у кого родился второй ребенок, чтобы стимулировать
рождаемость в стране.
В целях консолидации усилий органов государственной власти,
организаций и граждан по обеспечению условий для устойчивого
демографического развития страны указом Президента Российской
Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351 утверждена Концепция
демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года,
которая предполагает реализацию демографической политики Российской
Федерации путем реализации:
дальнейшего совершенствования законодательства Российской
Федерации с учетом мер по реализации демографической политики
Российской Федерации, общепризнанные нормы международного права и
международные обязательства Российской Федерации, направленные на
создание системы экономического стимулирования населения в сфере
демографического развития;
включения задач и мер, направленных на улучшение демографической
ситуации, в федеральные и региональные программы социально-
экономического развития.
11
Муругов Е.И. Учетно-аналитическое обеспечение управления платежеспособностью,
собственностью и резервной системой предприятия. М.: Финансы и статистика, 2006. 92 с.
17
Предусматривается обеспечить последовательное и стабильное
увеличение расходов на государственную поддержку семей с детьми и
охрану здоровья населения. Источниками финансирования таких расходов
называются федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской
Федерации и муниципальных образований, средства государственных
внебюджетных фондов, коммерческих и общественных организаций,
благотворительные фонды, иные внебюджетные средства
Материнский (семейный) капитал, как правовое понятие, появилось,
после принятия Федерального закона от 29.12.2006 N 256-ФЗ (ред. от
07.03.2018) «О дополнительных мерах государственной поддержки семей,
имеющих детей»
12
. В связи с этим под материнским (семейным) капиталом
принято понимать средства федерального бюджета, передаваемые в бюджет
Пенсионного фонда Российской Федерации на реализацию дополнительных
мер государственной поддержки.
Авторы научных статей, книг и журналов используют более узкие
определения понятия материнский (семейный) капитал, например Т.А.
Семенистая предлагает следующее определение: материнский (семейный)
капитал – это форма материальной поддержки семей, родивших или
усыновивших второго (третьего или последующего) ребенка
13
.
В свою очередь, Н.А. Коробкова опубликовала понятие в другом
направлении, полагая, что под «материнским» или, как его еще называют,
«семейным» капиталом, понимаются денежные средства, выделяемые
государством в рамках Закона «О дополнительных мерах государственной
поддержки семей, имеющих детей» из федерального бюджета, для
обеспечения материальной поддержки граждан, имеющих (планирующих)
двух и более детей
14
. Эти средства не приносят семье большой
12
Федеральный закон от 29.12.2006 N 256-ФЗ (ред. от 18.03.2019) «О дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей»// Собрание законодательства РФ, 01.01.2007, N 1 (1
ч.), ст. 19.
13
Семенистая Т.А. Материнский капитал: Книга.М.: Мельников, 2016. С. 22
14
Коробкова Н.А. Материнский капитал как институт: проблемы формирования и перспективы его
использования:\. Журнал. М.: Мниц, 2015. С. 56
18
материальной выгоды, так как предоставляются в безналичном виде
(сертификат), зачисленном на счета Пенсионного Фонда региона или
города, в котором зарегистрированы родители и ребенок, подавшие
документы. Это своего рода вознаграждение семьям, решившимся улучшить
демографию в стране,своего рода «спасибо» от государства.
В законе капитал называется материнским (семейным) — эти термины
употребляются как синонимы, но это два самостоятельных социальных
института. Фактически право на получение сертификата имеет не семья, а
женщина — мать ребенка, и только в случае ее отсутствия — отец ребенка,
усыновитель (или иной официальный представитель ребенка) и
несовершеннолетний ребенок.
Материнский капитал является эффективной мерой материальной
поддержки. Государство обязано помочь женщине, родившей второго
ребенка и надолго оставшейся без работы, потерявшей свою квалификацию,
государство должно поддержать женщину, решившую завести второго,
третьего ребенка.
Она должна предоставить в свое распоряжение, так сказать,
первичный, базовый материнский капитал, который реально повысил бы ее
социальный статус, помог бы решить будущие проблемы.
Право на дополнительную государственную поддержку
подтверждается государственным сертификатом, выданным в валюте
Российской Федерации.
Основным органом, регулирующим получение материнского
капитала, является ПФР (Пенсионный фонд Российской Федерации) и его
территориальные органы. Для получения государственного свидетельства о
материнском (семейном) капитале (далее — свидетельство) необходимо
обратиться в территориальный орган Пенсионного фонда России (ПФР)
путем подачи заявления со всеми необходимыми документами (их копиями,
верность которых удостоверяется в установленном законом порядке).
19
Форма сертификата, правила подачи заявления о выдаче сертификата
и правила выдачи сертификата (его дубликата) утверждены постановлением
Правительства РФ от 30.12.2006 № 873 «О порядке вы дачи
государственного сертификата на материнский (семейный) капитал».
Таким образом, материнский (семейный) капитал представляет собой
денежные средства, выделяемые государством из федерального бюджета,
для обеспечения материальной поддержки граждан, имеющих
(планирующих) двух и более детей. Материнский капитал является
эффективной мерой материальной поддержки. Материнский капитал
является видом помощи женщине, родившей второго ребенка и надолго
оставшейся без работы, потерявшей свою квалификацию.
20
ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СОЦИАЛЬНОЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
СРЕДСТВ МАТЕРИНСКОГО КАПИТАЛА КАК ИНСТРУМЕНТА
СОЦИАЛЬНОЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА
2.1. Порядок получения материнского капитала и его
использования
В соответствии с частью 1 ст. 3 Федерального закона от 29.12.2006 N
256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей,
имеющих детей» право на дополнительные меры государственной
поддержки возникает при рождении (усыновлении) ребенка (детей),
имеющего гражданство Российской Федерации, у следующих граждан
Российской Федерации независимо от места их жительства:
1) женщины, родившие (усыновившие) второго ребенка с 1 января
2007 года;
2) женщины, родившие (усыновившие) третьего ребенка или
последующих детей с 1 января 2007 года, если они ранее не
воспользовались правом на дополнительные меры государственной
поддержки;
3) мужчины, являющиеся единственными усыновителями второго,
третьего ребенка или последующих детей, ранее не воспользовавшиеся
правом на дополнительные меры государственной поддержки, если решение
суда об усыновлении вступило в законную силу с 1 января 2007 года.
Чтобы претендовать на материнский капитал, женщина должна иметь
российское гражданство. Если нет российского гражданства, то права на
материнский капитал не возникает. Более того, это требование не является
дискриминационным, считают в Конституционном Суде РФ.
Отсутствие возможности получения женщинами, не являющимися
гражданами Российской Федерации, дополнительных мер государственной
поддержки в виде материнского (семейного) капитала не следует
21
рассматривать как дискриминацию. Это связано с тем, что принцип
равенства, подразумевающий равный подход к формально равным
субъектам, не требует равных гарантий лицам, принадлежащим к разным
категориям, а равенство перед законом и судом не исключает различий и
необходимости их рассмотрения законодателем
15
.
В связи с тем, что в законе не указано, в какой момент женщина,
претендующая на материнский капитал, должна иметь российское
гражданство, существуют две позиции по этому вопросу.
Первая позиция, которая часто отражается в судебной практике,
заключается в том, что для того, чтобы женщина имела право на
материнский капитал, она должна иметь российское гражданство на момент
рождения ребенка, в связи с чем возникает такое право. Получение
женщиной российского гражданства после рождения ребенка не является
основанием для выдачи ей свидетельства о материнском капитале.
Прокурор обратился в суд в интересах Российской Федерации к З. и
руководству Пенсионного фонда России, указав, что в 2017 году З. подала
заявление о выдаче государственного сертификата на материнский
(семейный) капитал в связи с рождением второго ребенка. На момент
рождения этого ребенка его родителями являлись граждане Республики
Казахстан, а также сам ребенок, в связи с чем З. не имеет права на
дополнительные меры государственной поддержки в соответствии с
законом О дополнительных мерах государственной поддержки. Однако
руководство Пенсионного фонда России приняло решение о выдаче З.
государственного сертификата на материнский (семейный) капитал и
выдало ей соответствующий сертификат. Истец просил признать З. Не
предоставленной меры государственной поддержки, предусмотренной
настоящим законом; признать государственный сертификат на материнский
(семейный) капитал, выданный на ее имя, недействительным и обязать
15
Определение Конституционного Суда РФ от 25.01.2018 N 175-О.//СПС Консультант Плюс
22
руководство Пенсионного фонда России исключить из реестра лиц,
имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки,
сведения о З. как о лице, имеющем такое право.
Суд удовлетворил требования прокурора.
Не согласившись с выводами суда, З. обжаловала решение, указав, в
частности, что соотечественники, переехавшие в Российскую Федерацию
из-за рубежа, рассчитывают, наравне с российскими гражданами по
рождению, на меры социально-экономического стимулирования, социально-
экономическую поддержку государства, в том числе меры дополнительной
поддержки семей с детьми. По мнению З., действующее правовое
регулирование не допускает установления каких-либо различий в правовом
положении граждан Российской Федерации в зависимости от оснований
приобретения гражданства.
Рассмотрев дело, апелляционный суд пришел к выводу о законности и
обоснованности решения суда
16
.
Этой позиции придерживается и Верховный Суд РФ, указавший, что
для возникновения у женщины, родившей (усыновившей) ребенка, права на
материнский капитал необходимо наличие у нее гражданства России на дату
рождения (усыновления) ребенка (п. 1 Обзора судебной практики по делам,
связанным с реализацией права на материнский (семейный) капитал,
утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 г
17
.).
Вторая позиция основана на том, что закон не ставит факт права на
материнский капитал в зависимость от оснований и времени приобретения
матерью ребенка российского гражданства. В связи с этим для
подтверждения возникновения данного права женщина должна представить
доказательства соблюдения условия наличия российского гражданства на
16
Апелляционное определение Новосибирского областного суда от 15.02.2018 N 33-
1553/2018.//СПС Консультант Плюс
17
Обзор судебной практики по делам, связанным с реализацией права на материнский (семейный)
капитал, утвержденного Президиумом Верховного Суда РФ 22 июня 2016 г.//СПС Консультант Плюс