6
СОДЕРЖАНИЕ
ВВЕДЕНИЕ .............................................................................................................. 7
Глава 1. Развитие законодательства Российской Федерации о
государственной поддержке семей, имеющих детей: история и
современность ........................................................................................................ 12
1.1 Историко-правовой аспект становления правовых норм в области
поддержки семей, имеющих детей, в России ..................................................... 12
1.2 Взаимосвязь развития законодательства и демографических процессов в
Российской Федерации ......................................................................................... 27
1.3 Правовое обеспечение государственной поддержки семей с детьми в
современной России .............................................................................................. 33
Глава 2. Дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих
детей ........................................................................................................................ 41
2.1 Определение права на получение государственной поддержки в виде
материнского (семейного) капитала ................................................................... 42
2.2. Направления использования материнского (семейного) капитала по
действующему законодательству ........................................................................ 53
2.3 Практические проблемы реализации законодательства о материнском
(семейном) капитале в РФ .................................................................................... 61
2.4 Ответственность за нарушение федерального законодательства при
расходовании средств материнского (семейного) капитала ............................. 68
ЗАКЛЮЧЕНИЕ ..................................................................................................... 77
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ ........................................... 77
7
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность данной темы объясняется, тем что одним из важнейших
факторов экономического развития страны является демографический рост.
В ближайшей перспективе данный фактор может стать решающим для
сохранения независимости государства, занимающего большую часть
территории материка, с колоссальными природными ресурсами,
обеспечивающими его устойчивое экономическое развитие, что, в конечном
счете, позволяет превратить Россию в страну с комфортными, постоянно
улучшающимися условиями жизни для ее населения (Короленко А.В.,
Калачикова О.Н., 2016; Кудрова М.А., 2018).
Информационной базой для рассмотрения демографических ситуаций
служат данные переписей населения, выборочных обследований, а также
текущего учёта демографических событий. По данным Росстата (2019г.)
естественная убыль населения в январе–июне этого года составила 198,8 тыс.
человек. Это максимальное значение после 2008 года: тогда в январе–июне
естественная убыль достигала почти 258 тыс. человек.
Обратим внимание на причины ухудшения демографической
ситуации в России (Елин А.М., 2018):
преобразование в структуре труда и производства, впоследствии -
резкий скачок безработных и незанятных в сфере производства;
снижения уровня жизни и благополучия, в том числе:
стремительном снижении уровня доходов определённой части населения;
тенденция позднего появления первого ребенка в семье ( сегодня
средний возраст первородящих 26 лет и он будет расти, по данным С.
Рыбальченко, 2019г.);
продолжающееся старение и высокий уровень смертности
населения;
эмиграция населения Российской Федерации.
8
Исходя из данных исследований, доктор экономических наук Сергей
Смирнов характеризует данный период, как «демографический кризис,
который является настоящим ударом по экономике», его коллега директор
Института стратегического анализа ФБК Игорь Николаев отмечает, что это
приведёт к снижению производительности труда, сокращение покупательной
активности, уменьшению численности воинского контингента и
сопутствующих социально- экономических проблем.
Н.В. Городнова и Н.А. Самарская (2019г.), при анализе ситуации
указывают, что произошедшие демографические провалы возможно
преодолеть только при глубоком, научно-обоснованном и детальном
изучении подходов причин снижения рождаемости, способов
стимулирования к созданию семей, укрепления семейных ценностей и
традиций; улучшения экономической основы жизнедеятельности населения,
разработки и реализация общегосударственных задач, позволяющих
улучшить качество жизни населения.
Одним из путей решения проблемной ситуации является программа
стимулирования рождаемости, включающая в себя комплекс мер
государственной, материальной, социальной поддержки молодой семьи.
Такой материальной мерой поддержки семей, а в частности женщин стала
государственная поддержка семей, имеющих детей - материнский
(семейный) капитал, введенный с 1 января 2007 года, на второго и
последующих детей (Федеральный закон от 29.12.2006 N 256-ФЗ).
Так же одним из нововведений дополнительных мер развития
социально-экономической ситуации в стране является внесение изменений в
Федеральный закон о материнском капитале: «назначение выплаты
материнского капитала на первенца, увеличение выплат на второго или
последующих детей, а также продление программы». Данные изменения
вступают в силу с 1 января 2020 года, что должно поддержать в первую
9
очередь женщину-мать, повысить ее социальный статус, а также
стимулировать повышение рождаемости в стране.
Цель данной работы заключается в рассмотрении законодательства
Российской Федерации и регионального законодательства, в анализе проблем
по получению и реализации материнского (семейного) капитала. В поиске
путей решения этих проблем.
Задачи:
ознакомиться с историей становления помощи семей с детьми;
изучить взаимосвязь развития законодательства и
демографических процессов в Российской Федерации, и какие принимаются
меры для повышения рождаемости в стране;
охарактеризовать законодательство в сфере государственной
поддержки семей с детьми в современной России по установлению
материнского капитала;
дать характеристику условий получения сертификата на
материнский (семейный) капитал;
рассмотреть направления использования материнского
(семейного) капитала;
изучить проблемы реализации средствами материнского
(семейного) капитала, предложить свои пути совершенствования
законодательства;
определить проблемы привлечения к ответственности и виды
ответственности за нарушение федерального законодательства при
расходовании средств материнского (семейного) капитала, рассмотреть
судебные практики.
Предметом работы являются правовые нормы, регламентирующие
отношения в данной сфере, труды современных исследователей и
правоприменительная практика.
10
Объектом - общественные отношения, возникающие при определении
оснований и реализации права на материнский капитал.
Методы исследования: для изучения темы и решения поставленных
задач в работе применялись следующие методы: теоретико-
методологический анализ литературных источников; диалектический метод;
системный анализ, который позволил дать оценку объекта как системы с
учетом факторов, оказывающих влияние на ее существование или
функционирование; сравнительно правовой метод; классификации; метод
обработки статистических данных, позволяющий обосновать и обобщить
данные.
Теоретическая основа: научные исследования затрагивались в трудах
таких ученых, как: Захаров М.Л., Пчелинцева Л.М., Долженков Г.В., Гусов
К.Н., Добромыслов К.В., Корсаненкова А.Ф., Тучкова Э.Г., Корсаненкова
Ю.Б., Мачульская Е.Е., Филиппова М.В., Исайчева Е.А., Толкунова В.Н.,
Буянова М.О., Кобзева С.И., Кондратьева З. А., Белоусов М.К., Миронов
В.К., Харин К.С. и т.д., а также социологические исследования,
экономические исследования в данной области, опубликованные в виде
учебных пособий, статей и монографий.
Нормативная основа в данной области отечественного
законодательства состоит: Конституция Российской Федерации, Конвенция о
правах ребёнка, Гражданский кодекс Российской Федерации, международно-
правовые акты, определяющие основания и порядок предоставления
социальных пособий семьям с детьми, законодательство советского и
постсоветского периодов в сфере регулирования отношений по
предоставлению пособий на детей.
Таким образом, тема исследования крайне актуальна на сегодняшний
день. Проблема демографии в стране и её решение касается именно
понимания того, что семья-это единство материального и духовного.
Конечно, разработка и реализация Национальных проектов наглядно
11
показывает стремление государства к улучшению экономической и
социальной ситуации в современной России, при этом тема «Материнского
капитала» вызывает неоднозначные оценки практиков ввиду ограниченного
его использования; правовое регулирование получения и использования
материнского капитала, вызывает ряд трудностей практического характера,
что, безусловно, требует совершенствования правового регулирования.
Материнскому капиталу, его правовому регулированию – получения,
использования — должного внимания правоведами уделено не было. В
данной работе будут разобраны проблемы в существующих направлениях,
проблемы реализации средств материнского капитала, так же будут
исследованы перспективы данной программы.
12
Глава 1. Развитие законодательства Российской Федерации о
государственной поддержке семей, имеющих детей: история и
современность
1.1 Историко-правовой аспект становления правовых норм в области
поддержки семей, имеющих детей, в России
Важное место в деятельности любого государства занимает
реализация его социальной функции. В современных условиях государство
не может устраниться от выполнения своих социальных обязательств, от
оказания помощи малоимущим и незащищенным слоям населения. Это тем
более актуально, что в действующей Конституции Российская Федерация
провозглашается социальным государством, в связи с чем защита и
реализация социальных прав личности выступает на первый план (Н.Г.
Семионкина, 2016г).
Носкова А.В. (2013г) выделяет пять этапов и моделей
государственной семейной политики:
«постреволюционная» модель (1917-1926 гг.);
«сталинская» модель (1926-1953 гг.);
«советская социальная» модель (1954-1991 гг.);
«постсоветская» модель (1992 - начало 2000-х гг.);
новейшая модель (начиная с 2000-х гг.).
В Российской империи правовое регулирование определялось
совокупностью факторов, среди них можно выделить факторы
экономические, социальные и политические (Дорская А. А., 2011г). Русские
правители вдохновленные пастырями церкви всегда стремились подавать
пример личного милосердия. В истории России были примеры активного
благотворения, которые подавали своим подданным великие князья и цари,
начиная с Владимира Мономаха и заканчивая Алексеем Михайловичем,
отцом Петра I.
13
Существует точка зрения, что основой формирования
соответствующей государственной политики послужили христианские
традиции оказания социальной помощи нуждавшимся. (Карева А.В., 2016).
Анализ литературных источников (Панкрат Т. В. 2011; Вовк Д. А.
2012; Дорская А.А., Карева, А. В. 2016) показал, что до начала периода
империи в России сложилась устойчивая правовая традиция регулирования
отношений в социальной сфере, для которой были характерны следующие
черты: отсутствие систематической и целенаправленной деятельности
государства по конструированию социальных отношений в их узком
понимании; поощрение милосердия и нищелюбия, факультативной помощи в
виде подачи милостыни; перенос акцента с организованных форм
социальной помощи на личное благотворение. Регулирование отношений в
этой сфере было диспозитивным, связанным с минимумом запретов, но в
условиях общей императивно-запретительной направленности российского
законодательства оно также неминуемо приобретало императивный
характер.
Перейдём к упоминанию о пенсиях и государственной поддержки,
которые встречается в период правления Петра I в 1720г. В Указах Петра I
были утверждены пособия из годового жалования мужа:
вдовам убитых и умерших военных в размере 1/8 части;
детям в размере 1/12 части;
вдовам до 40 лет назначалось разовое годовое жалованье;
от 40 лет и старше это жалованье сохранялось до их кончины или
замужества;
мальчикам - до 10 лет;
девушкам - до 15 лет.
При Екатерине II Указы Петра I по пенсионному обеспечению вдов
сохранились и при правлении Екатерины II, мало того они получили
развитие в сторону увеличения сроков предоставления выплат:
14
мальчикам пособие продлевалась до 12 лет;
девушкам до 20 лет.
С 1799 г. Царским указом было изменено так же права вдов на
пенсионное пособие, теперь оно не ограничивалось сорока годами.
В период правления Александра I был образован Комитет по
призрению раненых, который взял на себя обеспечение вдов и сирот
военнослужащих, умерших от ран, и выплачивал им пенсии и разовые
денежные пособия из инвалидного капитала
1
.
Во второй половине XVIII - XIX вв. помощь детям от государства
заключалась в работе развивающейся системы как частного так и
общественного призрения. В этой системе имелись отличительные
особенности: сословность и возникновение государственной идеи помощи
малолетним детям не взирая на различия их происхождения. Главной частью
этой системы стали заведения, как специально созданные для призрения
незаконнорождённых и сирот, так и «обычные», в которых они составляли
лишь какую-то часть контингента. В период правления Екатерины II
успешная работа таких заведений непосредственно зависело от контроля и
внимания верховной власти.
После эпохи Екатерины II, на протяжении XIX - начала XX вв.,
важной чертой в развитии общественного детского призрения стали
различные частные благотворительные учреждения, общества и
благотворительные союзы, которые внесли заметный вклад в создание
российской системы социального обеспечения детей в виде учебно-
воспитательных учреждений, школ, приютов, училищ.
Закон «Об обеспечении рабочих на случай болезни», был принят в
1912г. В нем было введено страхование работниц по беременности и родам.
Эти выплаты предоставлялись женщинам, если они являлись членами
больничных касс и состояли в них три месяца и более, предшествующих дню
1
Азизбаева, Р.Е. Призрение сирот и незаконнорожденных в России ХIII века: дис. …канд. ист.
наук. – М.: РГБ, 2004. – С.50
15
родов. Размер данных выплат устанавливался в размере от половины до
полного заработка
2
.
В дальнейшем появляются первый зачатки страховой системы, с
вводом социального обеспечения В «положение о социальном обеспечении
трудящихся» от 31 октября 1918г. В нем для «всех трудящихся, источниками
существования которых является только собственный труд, без эксплуатации
чужого», закрепляются как размеры пособия по беременности и родам так и
условия его получения. Позже к нему добавляется пособия кормящим
матерям и разовое пособие на предметы ухода для новорожденных.
Введение продовольственных пайков на всех детей не достигших
пятилетнего возраста, которые находятся в семьях трудящихся начинается с
1918г. Позже устанавливается бесплатное продовольственное снабжение для
всех детей в возрасте до 14 лет
3
. Одновременно с этим принимается ряд мер
для пресечения труда малолетних. При выявлении фактов использования
труда малолетних они работодатель немедленно должен был уволить такого
ребенка, а государство назначало ему ежемесячное пособие, в соответствии с
материальными условиями жизни ребенка.
15 ноября 1921 г. был выпущен Декрет «О социальном страховании
лиц, занятых наемным трудом»
4
, который заложил основы для принятого в
следующем году Кодекса законов о труде.
В Кодексе была предусмотрена система особых норм, в которые, по
мимо прочих, было включено
5
:
обеспечение пособиями (по беременности и родам, на кормление
ребенка, на предметы ухода за новорожденным),
2
Корсаненкова, Ю.Б. Российская система социальных пособий на детей: дис. …канд. юр. наук. –
М.: РГБ, 2007. – С.86.
3
Декрет CHK от 17 мая 1919 г. «О бесплатном детском питании» // Сборник Указов РСФСР. –
1919. – № 20. – Ст. 238. (утратил силу).
4
Декрет от 15 ноября 1921 г. «О социальном страховании лиц, занятых наемным трудом» //
Сборник Указов РСФСР. – 1921. – № 76. – Ст. 627. (утратил силу).
5
Кодекс законов о труде 1922 г. // Сборник Указов РСФСР. – 1922. – № 70. – Ст. 903. (утратил
силу).