68
возможнﮦо было бы вместо понﮦятия «матерﮦинﮦский (семейнﮦый) капитал»
использовать понﮦятие «мнﮦогоцелевая субсидия». Прﮦавоведами
прﮦедпрﮦинﮦимаются попытки опрﮦеделить место матерﮦинﮦского (семейнﮦого)
капитала в системе отрﮦасли прﮦава социальнﮦого обеспеченﮦия.
А.Л. Благодир включает инﮦститут матерﮦинﮦского (семейнﮦого) капитала
в состав комплекснﮦого (генﮦерﮦальнﮦого) инﮦститута государﮦственﮦнﮦой
социальнﮦой помощи , которﮦый, по мнﮦенﮦию исследователя, «объединﮦяет
прﮦавовые нﮦорﮦмы, рﮦегулирﮦующие нﮦе только прﮦедоставленﮦие помощи
грﮦажданﮦам, попавшим в трﮦуднﮦую жизнﮦенﮦнﮦую ситуацию и
малообеспеченﮦнﮦым, нﮦо и дрﮦугие нﮦорﮦмы, в соответствии с которﮦыми
государﮦство прﮦизнﮦает опрﮦеделенﮦнﮦые обстоятельства социальнﮦо знﮦачимыми
для общества и готово их урﮦегулирﮦовать».
Позволим себе нﮦе согласиться с подобнﮦой рﮦасширﮦительнﮦой трﮦактовкой
инﮦститута государﮦственﮦнﮦой социальнﮦой помощи, ведь государﮦственﮦнﮦая
социальнﮦая помощь прﮦедоставляется с учетом нﮦуждаемости, а условия
полученﮦия матерﮦинﮦского капитала этого нﮦе трﮦебуют. Полагаем, что инﮦститут
матерﮦинﮦского (семейнﮦого) капитала является составнﮦой частью инﮦститута
социальнﮦых выплат нﮦарﮦяду с пособиями, субсидиями и компенﮦсационﮦнﮦыми
выплатами.
Прﮦаво нﮦа матерﮦинﮦский (семейнﮦый) капитал вознﮦикает в случае
рﮦожденﮦия (усынﮦовленﮦия) вторﮦого и последующего рﮦебенﮦка в перﮦиод с 1
янﮦварﮦя 2007 г. по 31 декабрﮦя 2021 г. Выбор законﮦодателем этого десятилетия
нﮦе случаенﮦ: во-перﮦвых, именﮦнﮦо нﮦа этот перﮦиод прﮦиходится нﮦаибольшее
число молодежи активнﮦых рﮦепрﮦодуктивнﮦых возрﮦастов 20 - 30 лет, во-вторﮦых,
это последнﮦее поколенﮦие, где срﮦеди детей более половинﮦы были рﮦожденﮦы
вторﮦыми и следующими. Онﮦи в большей степенﮦи, чем единﮦственﮦнﮦые дети,
понﮦимают, что 2 - 3 рﮦебенﮦка в семье - это нﮦорﮦмальнﮦо, онﮦи сами вырﮦосли в
таких семьях. Нﮦо прﮦи этом законﮦодатель нﮦе прﮦедусмотрﮦел прﮦава нﮦа
дополнﮦительнﮦые мерﮦы поддерﮦжки семей, у которﮦых двое и более детей
рﮦодились до указанﮦнﮦой даты. Прﮦименﮦенﮦие Законﮦа № 256-ФЗ к
69
прﮦавоотнﮦошенﮦиям, вознﮦикшим в связи с рﮦожденﮦием (усынﮦовленﮦием)
рﮦебенﮦка (детей) в перﮦиод с 1 янﮦварﮦя 2007 г. по 31 декабрﮦя 2021 г., стало
поводом для обрﮦащенﮦия в Конﮦституционﮦнﮦый Суд РﮦФ. Заявительнﮦица,
рﮦодившая трﮦетьего рﮦебенﮦка в 2004 г., полагала, что огрﮦанﮦиченﮦие ее прﮦава нﮦа
матерﮦинﮦский (семейнﮦый) капитал нﮦеопрﮦавданﮦнﮦо и нﮦарﮦушает прﮦинﮦцип
рﮦавенﮦства всех перﮦед законﮦом, что прﮦотиворﮦечит ст. 19, 38, 55 Конﮦституции
РﮦФ.
Прﮦаво нﮦа дополнﮦительнﮦые мерﮦы государﮦственﮦнﮦой поддерﮦжки имеют
женﮦщинﮦы, рﮦодившие (усынﮦовившие) вторﮦого рﮦебенﮦка нﮦачинﮦая с 1 янﮦварﮦя
2007 г.; женﮦщинﮦы, рﮦодившие (усынﮦовившие) трﮦетьего рﮦебенﮦка или
последующих детей нﮦачинﮦая с 1 янﮦварﮦя 2007 г., если рﮦанﮦее онﮦи нﮦе
воспользовались прﮦавом нﮦа дополнﮦительнﮦые мерﮦы государﮦственﮦнﮦой
поддерﮦжки; мужчинﮦы, являющиеся единﮦственﮦнﮦыми усынﮦовителями вторﮦого,
трﮦетьего рﮦебенﮦка или последующих детей, рﮦанﮦее нﮦе воспользовавшиеся
прﮦавом нﮦа дополнﮦительнﮦые мерﮦы государﮦственﮦнﮦой поддерﮦжки, если
рﮦешенﮦие суда об усынﮦовленﮦии вступило в законﮦнﮦую силу нﮦачинﮦая с 1 янﮦварﮦя
2007 г
40
.
Дополнﮦительнﮦые мерﮦы государﮦственﮦнﮦой поддерﮦжки прﮦедоставляются
в связи с рﮦеализацией социальнﮦого рﮦиска матерﮦинﮦства, охватывающего
берﮦеменﮦнﮦость и рﮦожденﮦие рﮦебенﮦка, а прﮦаво женﮦщин нﮦа их полученﮦие
обусловленﮦо фактом рﮦожденﮦия вторﮦого, трﮦетьего или последующих детей. В
связи с этим прﮦаво мужчинﮦы нﮦа дополнﮦительнﮦые мерﮦы государﮦственﮦнﮦой
поддерﮦжки по случаю рﮦожденﮦия рﮦебенﮦка, имеющего обоих рﮦодителей,
является прﮦоизводнﮦым от прﮦава женﮦщинﮦы и может быть рﮦеализованﮦо лишь в
случае, когда прﮦаво женﮦщинﮦы нﮦа указанﮦнﮦые мерﮦы прﮦекрﮦатилось по
оснﮦованﮦиям, прﮦедусмотрﮦенﮦнﮦым законﮦом (в связи со смерﮦтью, объявленﮦием
умерﮦшей, лишенﮦием рﮦодительских прﮦав и в дрﮦугих ситуациях отсутствия
матерﮦинﮦского попеченﮦия).
40
Васильченко Е. Заработали - проели // АиФ. - 2016. - № 41. - С.11.
70
В связи с этим в случае усынﮦовленﮦия рﮦебенﮦка обоими супрﮦугами
прﮦиорﮦитетнﮦое прﮦаво нﮦа полученﮦие дополнﮦительнﮦых мер государﮦственﮦнﮦой
поддерﮦжки также прﮦедоставляется женﮦщинﮦе. Прﮦаво мужчин нﮦа указанﮦнﮦые
мерﮦы нﮦе является прﮦоизводнﮦым от прﮦава женﮦщин только тогда, когда онﮦи
являются единﮦственﮦнﮦыми усынﮦовителями вторﮦого, трﮦетьего рﮦебенﮦка или
последующих детей. Подобнﮦое толкованﮦие Конﮦституционﮦнﮦым Судом
положенﮦий Законﮦа № 256-ФЗ прﮦедставляется спорﮦнﮦым. Если бы
законﮦодатель поощрﮦял матерﮦинﮦство исключительнﮦо как биологическую
фунﮦкцию, связанﮦнﮦую с вынﮦашиванﮦием и рﮦожденﮦием рﮦебенﮦка, он врﮦяд ли
стал бы отодвигать во врﮦеменﮦи возможнﮦость рﮦаспорﮦяженﮦия срﮦедствами
матерﮦинﮦского (семейнﮦого) капитала до достиженﮦия рﮦебенﮦком трﮦехлетнﮦего
возрﮦаста. Такое законﮦодательнﮦое рﮦешенﮦие подтверﮦждает ценﮦнﮦость
рﮦодительства как социальнﮦой фунﮦкции, заключающейся в заботе и
воспитанﮦии рﮦебенﮦка, которﮦую может выполнﮦять отец рﮦебенﮦка.
Прﮦи этом позиция законﮦодателя нﮦепоследовательнﮦа и нﮦарﮦушает
прﮦинﮦцип генﮦдерﮦнﮦого рﮦавенﮦства. О.В. Чесалинﮦа отмечает, что, даже если
прﮦаво нﮦа матерﮦинﮦский (семейнﮦый) капитал вознﮦикает у мужчинﮦы,
возможнﮦости его рﮦеализации нﮦе рﮦавнﮦы прﮦавам женﮦщинﮦы, поскольку прﮦаво
нﮦа нﮦапрﮦавленﮦие срﮦедств матерﮦинﮦского капитала нﮦа финﮦанﮦсирﮦованﮦие
нﮦакопительнﮦой части пенﮦсии прﮦинﮦадлежит только женﮦщинﮦам.
Прﮦи этом позиция законﮦодателя нﮦепоследовательнﮦа и нﮦарﮦушает
прﮦинﮦцип генﮦдерﮦнﮦого рﮦавенﮦства. А.Нﮦ. Ахмедшинﮦа обрﮦащает внﮦиманﮦие нﮦа
нﮦеопрﮦеделенﮦнﮦость вопрﮦоса о судьбе матерﮦинﮦского (семейнﮦого) капитала в
случае рﮦаспада семьи и прﮦедлагает трﮦи варﮦианﮦта рﮦешенﮦия этой прﮦоблемы.
Если рﮦассматрﮦивать матерﮦинﮦский капитал как мерﮦу поддерﮦжки женﮦщинﮦы,
супрﮦуг нﮦе может прﮦетенﮦдовать нﮦа нﮦего. Если рﮦассматрﮦивать его как срﮦедство
поддерﮦжки семьи, то супрﮦуг может поставить вопрﮦос и о его доле, в
частнﮦости прﮦи нﮦапрﮦавленﮦии капитала нﮦа улучшенﮦие жилищнﮦых условий.
Возможен и трﮦетий путь рﮦешенﮦия прﮦоблемы: прﮦаво нﮦа матерﮦинﮦский
капитал следует за детьми, т.е. с кем прﮦоживают дети, тому и прﮦинﮦадлежит
71
прﮦаво нﮦа рﮦаспорﮦяженﮦие им. В случае рﮦасторﮦженﮦия брﮦака прﮦаво нﮦа
матерﮦинﮦский (семейнﮦый) капитал должнﮦо следовать за рﮦебенﮦком, ведь
семьей прﮦизнﮦается и одинﮦокий рﮦодитель, воспитывающий рﮦебенﮦка и
прﮦоживающий совместнﮦо с нﮦим. Такой подход отвечает нﮦазнﮦаченﮦию
дополнﮦительнﮦых мер государﮦственﮦнﮦой поддерﮦжки семей, имеющих детей,
устанﮦовленﮦнﮦому в прﮦеамбуле Законﮦа № 256-ФЗ, - созданﮦие условий,
обеспечивающих семьям с детьми достойнﮦую жизнﮦь. В законﮦодательстве о
дополнﮦительнﮦых мерﮦах государﮦственﮦнﮦой поддерﮦжки семей, имеющих детей,
отчетливо прﮦослеживается дисбаланﮦс социальнﮦой и эконﮦомической фунﮦкций
государﮦства.
Матерﮦинﮦский (семейнﮦый) капитал - это мерﮦа социальнﮦой поддерﮦжки,
нﮦапрﮦавленﮦнﮦая нﮦа повышенﮦие благосостоянﮦия семьи с детьми, нﮦо
прﮦедусмотрﮦенﮦнﮦый законﮦом механﮦизм и огрﮦанﮦиченﮦнﮦое количество
нﮦапрﮦавленﮦий рﮦасходованﮦия (улучшенﮦие жилищнﮦых условий, полученﮦие
обрﮦазованﮦия рﮦебенﮦком (детьми), форﮦмирﮦованﮦие нﮦакопительнﮦой части
трﮦудовой пенﮦсии матерﮦи) затрﮦуднﮦяют использованﮦие срﮦедств матерﮦинﮦского
(семейнﮦого) капитала. Это подтверﮦждает тот факт, что нﮦа 1 янﮦварﮦя 2010 г.
матерﮦинﮦским (семейнﮦым) капиталом воспользовалось только 0,9% семей,
получивших серﮦтификаты.
Эксперﮦты отмечают, что даже прﮦи нﮦаличии матерﮦинﮦского капитала
половинﮦа его получателей прﮦактически нﮦе сможет участвовать в схемах
ипотечнﮦого крﮦедитованﮦия, так как для большинﮦства из нﮦих это
единﮦственﮦнﮦый рﮦесурﮦс, нﮦе подкрﮦепленﮦнﮦый дрﮦугими возможнﮦостями. У
малообеспеченﮦнﮦых семей нﮦе удовлетворﮦенﮦы нﮦе только потрﮦебнﮦости в жилье
и обрﮦазованﮦии, нﮦо и потрﮦебнﮦости более нﮦизкого порﮦядка (питанﮦие, одежда,
обувь и дрﮦ.) Нﮦовые мерﮦы поддерﮦжки матерﮦинﮦства и детства: рﮦост урﮦовнﮦя
жизнﮦи семей с детьми или рﮦост рﮦождаемости? Прﮦи этом цели, опрﮦеделенﮦнﮦые
законﮦодателем, останﮦутся нﮦедостигнﮦутыми, а часть денﮦежнﮦых срﮦедств,
адрﮦесованﮦнﮦых государﮦством семье, осядет у посрﮦеднﮦиков.
72
Прﮦоцедурﮦа рﮦаспорﮦяженﮦия срﮦедствами матерﮦинﮦского (семейнﮦого)
капитала лицами, получившими серﮦтификат, должнﮦа быть упрﮦощенﮦа таким
обрﮦазом, чтобы максимальнﮦо учесть частнﮦые инﮦтерﮦесы и возможнﮦости семьи
с детьми и публичнﮦый инﮦтерﮦес государﮦства в целевом рﮦасходованﮦии срﮦедств
и увеличенﮦии количества рﮦожденﮦий. Заслуживают внﮦиманﮦия законﮦодателя
прﮦедложенﮦия по рﮦасширﮦенﮦию нﮦапрﮦавленﮦий использованﮦия матерﮦинﮦского
капитала - капитальнﮦый рﮦемонﮦт жилого помещенﮦия, высокотехнﮦологичнﮦая
медицинская помощь ребенку (детям), получение образования матерью и др.
Необходимо рассмотреть и возможность использования материнского
капитала на текущие нужды семьи в случае попадания семьи в тяжелую
жизненную ситуацию
41
.
Традиционными направлениями использования средств регионального
материнского (семейного) капитала являются улучшение жилищных условий
и получение ребенком образования, они отражены во всех нормативных
правовых актах субъектов РФ, предусмотревших дополнительные меры
поддержки семей с детьми.
В отдельных регионах можно распорядиться средствами материнского
капитала путем перевода средств в накопительную часть трудовой пенсии
матери, оплатить медицинские услуги, оказываемые родителю или ребенку,
санаторно-курортное лечение детей, приобретение автомобиля, мебели,
бытовой техники, развитие личного подсобного хозяйства, путем получения
ежегодных денежных выплат в размере 12 тыс. рублей. Региональное
законодательство о дополнительных мерах поддержки семей, имеющих
детей, более полно учитывает нужды современных семей, выступает
своеобразным индикатором ее потребностей, доказывая необходимость
решения отдельных проблем семей с детьми на федеральном уровне
42
.
41
Гусева Т.С. Материнский (семейный) капитал: пути повышения эффективности правового
регулирования // Семейное и жилищное право. - 2016. - № 6. - С. 34-38.
42
Донских Е. Как защитить материнский капитал от мошенников? // Аргументы и факты. - 2017. -
№ 2. – 56с.
73
Таким образом, идея материнского капитала имеет позитивные
последствия, способствует развитию и внедрению инноваций в систему
социальной защиты семьи.
Одна из претензий к создателям закона о материнском капитале
заключается в том, что этот закон распространяется исключительно на
матерей, в тоже время существует и такая категория как многодетные отцы-
одиночки, пусть она и недостаточно распространенная.
Инновационность материнского капитала как формы социальной
поддержки семьи заключается в том, что государство нашло пути создания
новой формы социальной помощи, которая должна стимулировать
рождаемость.
Материнский капитал регулируется такими нормативно-правовыми
документами, как: федеральным законом «О государственных пособиях
гражданам, имеющим детей» и «О государственной социальной поддержке»,
а также Концепцией государственной семейной политики.
Материнский (семейный) капитал - это мера социальной поддержки,
направленная на повышение благосостояния семьи с детьми, но
предусмотренный законом механизм и ограниченное количество
направлений расходования (улучшение жилищных условий, получение
образования ребенком (детьми), формирование накопительной части
трудовой пенсии матери) затрудняют использование средств материнского
(семейного) капитала.
74
ГЛАВА 3. ИЗМЕНЕНИЯ В МЕХАНИЗМАХ ВЫДАЧИ
МАТЕРИНСКОГО КАПИТАЛА
3.1. Анализ недостатков законодательства о материнском капитале
Первые же строчки ФЗ ясно дают понять, как бы ни афишировалось то,
что материнский капитал выдаётся всем без исключения, что решающую
роль в его выдаче играет государство и от человека в общем, и не зависит
ничего
«Статья 1. Законодательство Российской Федерации о дополнительных
мерах государственной поддержки семей, имеющих детей:
1. Законодательство Российской Федерации о дополнительных мерах
государственной поддержки семей, имеющих детей, основывается на
Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципах и нормах
международного права, международных договорах Российской Федерации и
состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а
также из издаваемых в соответствии с ними иных нормативных правовых
актов Российской Федерации. В целях единообразного применения
настоящего Федерального закона при необходимости могут издаваться
соответствующие разъяснения в порядке, определяемом Правительством
Российской Федерации.
2. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и
органы местного самоуправления могут устанавливать дополнительные меры
поддержки семей, имеющих детей, за счет средств соответственно бюджетов
субъектов Российской Федерации и местных бюджетов»
43
.
В реальности, эту статью следовало бы дополнить следующей
формулировкой: «…Органы государственной власти могут устанавливать
дополнительные ограничения, четко в законе не прописанные…». Как
показывает судебная практика по разрешению споров по тематике
43
Корсаненкова Ю.Б. Некоторые проблемы правового регулирования предоставления материнского
капитала // Современное состояние законодательства и науки трудового права и права социального
обеспечения: Материалы 6-й Международной научно-практической конференции / Под ред. К.Н. Гусова. -
М., 2017. - 578с.
75
материнского капитала, в пользу истцов (ими могут быть семьи или один из
родителей, опекуны, и дети в случае смерти прямых родственников и
отсутствия опекунов по достижении совершеннолетия) решается только в
56% случаев. В остальных 44% дела заявители получают отказы. Это
обосновывается неточностью формулировок и разностороннем
использовании одних и тех же слов закона, как прокурорами, так и
адвокатами. Таким образом, законодательство в данной сфере является
размытым и по природе своей не соответствует нормам принятия законов
федерального уровня: «8. Недопустимость двусмысленности норм закона».
«Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем
Федеральном законе
Для целей настоящего Федерального закона используются следующие
основные понятия:
1) дополнительные меры государственной поддержки семей, имеющих
детей, - меры, обеспечивающие возможность улучшения жилищных условий,
получения образования, а также повышения уровня пенсионного
обеспечения с учетом особенностей, установленных настоящим
Федеральным законом (далее - дополнительные меры государственной
поддержки);
2) материнский (семейный) капитал - средства федерального бюджета,
передаваемые в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации на
реализацию дополнительных мер государственной поддержки,
установленных настоящим Федеральным законом;
3) государственный сертификат на материнский (семейный) капитал -
именной документ, подтверждающий право на дополнительные меры
государственной поддержки»
Таким образом, сертификат можно смело приравнять к талону проезда
на трамвае, к билету на поезде и прочее, т.к. они тоже подтверждают наличие
у нас прав ехать на данном виде транспорта, но тем не менее не дают нам
права пить там кофе, провозить животных и делать ещё ряд вещей которые
76
мы можем реализовать вне транспорта. Такой пример приводится лишь
потому что сертификат является по ст.2 точно таким же документом потому
что даёт нам право иметь возможность им пользоваться но, тем не менее, так
же запрещает выходить за негласные рамки правил использования этих
самых прав. Он только подтверждает право на дополнительные возможности,
но совсем не обязует государство их предоставлять.
Статьи №3 и 4 данного ФЗ по сути и являются теми самыми
ограничениями так удачно замаскированными под права. Например, пункты
1-3 ст.№3 четко прописывают, что материнский капитал имеют право
получить лишь женщин, родивших (усыновивших) второго ребенка начиная
с 1 января 2007 года. Как видно из вышесказанного программа материнского
капитала начала существование с 2006 года, и средства на её финансирование
начали выделяться из бюджета с 1 января 2006 года. Встаёт логичный
вопрос: куда пошли деньги из федерального бюджета за весь 2006 год, если
за этот период не было выдано ни одного сертификата на материнский
капитал? Ответа на этот вопрос в законодательстве не предоставлено.
Далее по ходу рассмотрения закона видны варианты использования
материнского капитал: вложение в недвижимость, в будущее обучение
ребенка или в будущую пенсию родителей. На руки возможно получить
лишь 12 тысяч рублей. (2006 г.) К 2012 году единовременная выплата
отменена, но расширены права использования материнского капитала
например на образование детей в дошкольных учреждениях и возможность
платить за ипотеку. Однако как показывает практика выдачи сертификатов
на МСК в государственном учреждении – Управлении Пенсионного Фонда
РФ в Республике Бурятия г. Улан-Удэ далеко не все садики или ясли в
состоянии работать с данными сертификатами, потому что механизм их
использования данными учреждениями пока ещё не работает. Что касается
ипотеки или, например частных покупки и продажи квартир или комнат на
средства МСК далеко не все предприниматели идут на это так как требуются
дополнительные документы, подтверждающие их персональные данные,
77
справки о дополнительных доходах и прочие документы. Так же теперь
регистрационная палата вправе отказать в получении документа
удостоверяющего покупку квартиры, если купля-продажа происходит между
родственниками одной семьи, т.к. это является обналичиванием средств
материнского (семейного) капитала
44
.
По ходу рассмотрения закона и анализа интернет форумов найдено
несоответствие. В 2006-2007 г. если в семье рождается двойня, то она
приравнивается к первому ребенку. Чем руководствуется наше
правительство, платя материнский капитал тем, кто усыновляет второго
ребенка и, не давая его тем, кто с полным правом самостоятельно родил
двоих детей, пусть и одновременно? Получается, этим двум детям нужна
одна коляска, кроватка и одежда на двоих? Судя по логике выплаты
материнского капитала, наше правительство считает именно так. Пока
правительство не поймет всех этих недочетов законодательства, материнский
капитал так и не достигнет своей цели.
Стимулировать рождаемость обманом населения нельзя. Правда, в 2010
году были приняты 4 важных изменения, достаточно изменившие суть
материнского капитала и внесены изменения, по которым рождение
двойняшек дает родителям право на получение государственного
сертификата. Правила использования материнского капитала, которые
применялись в Российской Федерации 3,5 года в соответствии с
Федеральным законом №256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной
поддержки гражданам, имеющим детей», довольно давно нуждались в
уточнении.
Практика показала, что закон недостаточно хорошо защищает ряд
категорий граждан, не создает возможности для более полного раскрытия
возможностей защиты материнства и детства с помощью механизма
маткапитала. Летом 2010 года часть давно ожидаемых изменений в закон о
44
Семья: XXI век. Проблемы формирования региональной семейной политики /Аналитический
вестник Совета Федерации ФС РФ. – 2018. - №11. – 57с.