44
рассматриваемой программы. На втором месте стоит обучение детей (в
среднем около 2% от выданных за год средств). Стоит отметить, что к 2018
году доля средств, направленных на образовательные цели, в целом
увеличилась более чем на 70% по сравнению с 2013 годом. Практически не
изменились «позиции» накопительной пенсии матери, на которую тратится
меньше всего из выданных за год средств из Пенсионного фонда РФ в рамках
материнского капитала (в среднем 0,06% расходуется на данную цель).
Сравнивая данные последних двух лет, можно заметить, что в 2017
году в рамках программы материнского капитала было выплачено больше
средств, чем в 2018 году. Исходя из показателей, замечаем, что
рассматриваемая тенденция обусловлена направлением больших сумм на
улучшение жилищных условий в 2017 году, а именно на 5%. Остальные же
показатели 2017 года отстают он аналогичных в 2018 году (снижение на 25%
по направлению «Обучение детей», 40% – на формирование накопительной
пенсии мамы).
По данным Федеральной службы государственной статистики, можно
отметить, что с 2007 до 2016 года наблюдается постоянный рост численности
родившихся детей (число родившихся в 2007 году – 1610122 человека, в 2015
году – 1940579 человек), после чего начинается спад данного показателя (в
2016 году – 1888729 человек, в 2017 году – 1690307 человек, в 2018 году –
1604344 человек)
28
. Представленные данные подтверждают сделанные ранее
выводы о снижении количества выданных сертификатов. Однако стоит
объяснить причину снижения рождаемости. Прежде всего, это связано с так
называемой «демографической ямой». В период 80-90 годов прошлого
столетия из-за нестабильной экономической, политической и социальной
обстановки рождаемость в государстве сократилась почти вдвое, и именно
сейчас родившиеся в тот период женщины находятся в детородном возрасте.
Следовательно, снижение рождаемости сегодня – это неизбежная
28
Федеральная служба государственной статистики / Демография: Рождаемость,
смертность, естественный прирост // –URL:
http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography/#.
45
отрицательная динамика, продиктованная объективными условиями.
Отсюда не совсем понятным становится факт приостановки индексации
материнского капитала в период до 2020 года. Ведь в существующих
условиях нужно всеми силами стимулировать рождение второго и третьего
ребенка в семье, пока не будет преодолена возникшая «демографическая
яма».
Крайний отчет ПФРФ за 2018 год освещает следующие показатели:
1)
число семей, которые получили выплаты по программе
материнского капитала, достигло 6,4 млн;
2)
всего по рассматриваем направлению было выплачено 2,34 трлн
рублей;
3)
в 2018 году учреждением выдано 697,9 тысяч сертификатов на
материнский капитал (уменьшение количества сертификатов составляет 29,3
тысяч сертификатов или 4,03%);
4)
общее количество сертификатов, выданных в течение всего периода
действия программы, по итогам 2018 года составило 9 млн;
5)
подано 926,1 тысяч заявлений о распоряжении материнским
капиталом на сумму 302,3 млрд рублей (аналогичные показатели на 2017 год
составляли 869,3 тысяч заявлений и 311,8 млрд рублей);
6)
превалирующее количество заявлений было подано на улучшение
жилищных условий семьи (что соответствует сложившейся ранее тенденции)
– 714,3 тысяч или 77,1 % всех заявлений за 2018 год.
7)
количество заявлений об оплате обучения и сопутствующих услуг в
учебных заведениях выросло в 2018 году почти на 49 тысяч заявлений (что
составляет 41%) и составило 169 тысяч;
8)
17,7 тысяч заявлений было подано на оплату материнским
капиталом услуг по присмотру и уходу за детьми до трех лет, что составляет
11% от всех заявлений, поступивших за 2018 год по образовательному
направлению.
Итак, существует круг проблем, связанных с развитием программы
46
материнского капитала. Имеются правовые проблемы развития
рассматриваемой системы, такие как:
ненадлежащая законодательная регламентация некоторых
вопросов, связанных с распоряжением средствами материнского капитала,
несовершенная система определения субъекта, имеющего право
на получение материнского капитала,
отсутствие законодательного закрепления вопроса о правовом
режиме средств материнского капитала (например, при разделе совместно
нажитого имущества).
Не менее значимой проблемой является неэффективность
предоставления возможности распоряжения денежными средствами
материнского капитала «здесь и сейчас», что является довольно значимым
фактором при планировании увеличения семьи. Особенно это сказывается на
планах молодых родителей, которые задумываются о возможности
предоставления второму и последующим детям всех необходимых благ для
гармоничного развития.
Одним из главных проблем в рамках рассматриваемой темы является
мошенничество с материнским капиталом. Чаще всего все прецеденты
сводятся к незаконному обналичиванию сумм материнского капитала.
Можно предположить, что прослеживается ситуация недостаточной
замотивированности денежными выплатами женщин в вопросе планирования
семьи (поскольку мнение женщины по данному вопросу превалирует над
мнением мужчины, на первое в данном случае оказывает влияние огромное
количество как объективных, так и субъективных факторов)
29
. Также можно
отметить, что зачастую материнский капитал становится лишь причиной
«сдвига в календаре рождений», т.е. мотивирует сокращать интервал между
рождением второго и последующего детей, но никак не «заставляет» рожать
29
Леонова, Л. Г., Дробышева О. В. Мошенничество в материнском капитале / Л. Г.
Леонова, О. В. Дробышева // Современная наука: актуальные проблемы и пути их
решения. – Липецк, 2016. – С. 19.
47
второго и последующих детей при отсутствии такового желания.
Неэффективность системы индексации выплат по материнскому капиталу
также является дискуссионным вопросом, что проявляется в отсутствии
взаимосвязи процессов индексации и социально-экономического состояния
страны в целом. Методом исследования для обозначенных гипотез является
анализ статистических данных, которые смогут наглядно
продемонстрировать наличие или отсутствие взаимосвязи между системой
предоставления материнского капитала и состоянием демографии страны.
В последнее время нередки случаи попыток незаконного получения и
обналичивания материнского капитала, что расценивается как
мошенничество, подлежит наказанию по соответствующей статье УК РФ.
Например, документы для получения материнского капитала оформляются
на несуществующих (не рождѐнных) детей. Для этого используются
следующие варианты:
1) «Фиктивные документы» — подделывается справка
изроддомаилисвидетельство о рожденииребѐнка. Подделки достаточно легко
выявляются;
2) «Фиктивные свидетельские показания» — этот более сложный вид
мошенничества распространѐн в основном в цыганских общинах, а также в
Северо-Кавказском федеральном округе. Используется лазейка в российском
законодательстве в том, если женщина рожала не в роддоме, документы на
ребѐнка в отделении ЗАГС можно получить на основе свидетельских
показаний.
Нередки также случаи обналичивания материнского капитала. Услуги
по обналичиванию материнского капитала сегодня предлагают и частные
лица, и компании — чаще всего, так или иначе связанные с недвижимостью.
От матери требуется только сертификат и доверенность на распоряжение
деньгами. Услуги мошенников стоят от 30 до 100 тысяч рублей, а некоторые
даже готовы довольствоваться 5-6 тысячами. При этом заранее ничего
платить не нужно — комиссия вычитается из обналиченной субсидии. В
48
основном распространены следующие варианты:
1) «Фиктивная ипотека» — сертификат на материнский капитал,
предоставляется в кредитные финансовые учреждения для получения займа
или кредита, который якобы должен пойти на покупку или улучшения жилья.
В случае выявления такого преступления, родители ребѐнка не только
остаются без материнского капитала, но и выплачивают процент по
полученному кредиту.
2) «Фиктивное свидетельство на право собственности» — в
Пенсионный фонд предоставляют недействительные свидетельства о
государственной регистрации права собственности, хотя никакого жилья
семья не покупала. Здесь, чаще всего, оказываются замешаны сотрудники
Росреестра, которые за определѐнную мзду выдают фальшивые бумажки.
3) «Покупка жилья, непригодного для проживания» — за гроши
покупается уже реально несуществующий, но ещѐ не исключенный из
реестра недвижимости дом (например, недавно снесѐнный или сгоревший).
4) «Фиктивный договор купли-продажи» — предоставляется договор
купли продажи дома (чаще всего у близких родственников), хотя сделка в
действительности не совершается.
5) «Фиктивный ремонт» — предоставляется договор со строительной
компанией и акт приѐмки выполненных работ о якобы проведѐнном
капитальном ремонте жилья.
6) «Фиктивная оценка стоимости» — за небольшую цену (несколько
десятков тысяч рублей) покупается земельный участок под индивидуальное
жилищное строительство или уже существующий добротный дом, но,
например, находящийся в глухой деревне.
Оценочная компания предоставляет фиктивный отчѐт о оценке
стоимости недвижимости, где указывается стоимость значительно
превышающая реальную. Такой вариант с одним и тем же домом или
земельным участком может использоваться многократно.
Все приведѐнные выше примеры не имеют под собой оснований,
49
образованный и опытный человек может догадаться о сложности реализации
таких схем: во-первых, ПФР не работает с доверенностями, а во-вторых,
ПФР принимает полный пакет документов с уже полученными
свидетельствами о праве собственности на всех членов семьи только от
матери ребѐнка лично. И к сведению, — Юстиция не регистрирует сделку без
присутствия продавца или покупателя лично (их доверенного по закону
представителя). Как показывает практика, подобные аферы чаще
реализуются в крупных городах.
В современном законодательстве о мерах государственной поддержки
семьи, отчетливо заметен перекос баланса социального и экономического
функционала государства в данном вопросе. Материнский капитал-это
социальная помощь для увеличения благосостояния семьи, но определенный
в законе механизм и целевое направление расходования: улучшение
жилищных условий; получение образования ребенком (детьми);
приобретение товаров и услуг, предназначенных для адаптации и интеграции
в общество детей-инвалидов; формирование накопительной части трудовой
пенсии матери ограничивают возможности использования гарантированных
государством средств материнского капитала.
Итак, к сожалению, проблема мошенничества со средствами
материнского капитала актуальна для России. Нередко на преступления идут
не только владельцы сертификатов, но и третьи лица, в т.ч. и сотрудники
государственных органов.
На практике выделяют следующие мошеннические схемы с
материнским капиталом: обналичивание денег, должностные преступления,
получение материнского капитала подставными лицами.
Согласно законодательству получить материнский капитал наличными
деньгами невозможно. Продавец недвижимости при совершении сделки
куплипродажи, получает средства на свой лицевой счет. Однако интернет
пестрит предложениями мошенников, обещающих предоставить владельцам
сертификата наличные деньги, за свои услуги они требуют примерно 30% от
50
общей суммы пособия. Некоторые родители обналичивают деньги,
приобретая недвижимость у своих родственников. Осуществляется
притворная сделка по покупке дома или квартиры, при которой деньги
материнского капитала остаются в семье. За подобное нарушение
установлено уголовное наказание.
Еще одним способом, активно используемым мошенниками, является
получение сертификата на материнский капитал по поддельным документам,
раньше, чем его возьмут законные владельцы. Обман быстро раскрывается,
но это не уменьшает количество подобных случаев. Иногда к мошенничеству
привлекаются подставные лица, таким образом, сделка становится еще более
небезопасной. В итоге родители остаются ни с чем, а обратиться к
правоохранителям не могут, потому, что знают, что преступили закон.
Именно подобные факты заставляют уделять вопросам расходования
материнского капитала особое внимание. Но, законодательство по-прежнему
не дает ответов на некоторые вопросы, оставляя пробелы и лазейки для
мошенников. Например, нет конкретного перечня, в каких случаях сделки
продажи жилых помещений (приобретенных на средства маткапитала)
признаются незаконными. Так же, не урегулирована пошаговая процедура
контроля использования вышеназванных средств. Законодателем утверждена
только часть необходимой процедуры.
Особое внимание в списке проблем занимает вопрос контроля и
надзора за исполнением нотариального обязательства, которое оформляют
родители, в случае приобретения жилья в строящемся доме (по договору
долевого участия). Упомянутое обязательство, предполагает, что по
истечению 6 месяцев, после сдачи дома в эксплуатацию, либо, после
погашения ипотечного кредитования (если таковое имелось), родители
обязаны выделить доли своим детям, эквивалентные сумме материнского
капитала.
Вышеуказанное обязательство оформляется в письменном виде,
заверяется нотариусом и хранится в личном деле в Пенсионного фонда
51
Российской Федерации (где был оформлен материнский капитал). Понятно,
что данное положение имеет целью защитить права несовершеннолетних на
жилое помещение, приобретенное с использованием средств материнского
капитала. Но, законодатель не установил механизм действий органов
Пенсионного фонда Российской Федерации в случае отказа лица, (давшего
письменное обязательство), оформить жилое помещение в общую долевую
собственность родителей и детей. Складывается примерно следующая
ситуация: нотариус, отвечающий своим имуществом за нотариальные
действия, не может отследить исполнено ли обязательство, Пенсионный
фонд тоже этим не занимается.
Отсутствие четко прописанной процедуры существенно затрудняет
осуществление контроля за исполнением гражданами оформленных
обязательств. Функции надзора взяла на себя прокуратура Российской
Федерации, именно этот орган, может проверить нотариуса или Пенсионный
фонд РФ и выявить данный аспект. Поэтому родители чаще всего
обязательство не исполняют, поскольку это, во-первых, дорого, во-вторых,
накладывает на жилье дополнительное обременение, связанное с долями
несовершеннолетних детей. Бывают, к сожалению, ситуации выходящие за
рамки привычных проблем применения материнского капитала. Например,
на средства материнского капитала была куплена квартира в строящемся
доме, соответственно, выделить законные доли детям не представляется
возможным.
Однако семья хочет улучшить жилищные условия и приобрести новое
жилье (в строящемся доме), с привлечением ипотечного кредитования, где
первоначальной суммой выступят средства от продаваемой первой квартиры.
Добросовестные продавцы не скрывают соответствующего обязательства.
Но, согласно законодательству, право собственности и право требования, это
разные институты. Соответственно, исполнить обязательство можно только,
когда дом сдадут. Все остальные варианты, по сути, будут мошенническими.
И это, на наш взгляд, существенное упущение действующего
52
законодательства. Отменить обязательство у нотариуса нельзя, перенести его
на другое жилье невозможно.
Таким образом, родители в любом случае, нарушают закон, т.к.
нотариальное обязательство именно на конкретную квартиру,
расположенную по конкретному адресу, не исполнено. Кроме того, органы
опеки, не дают разрешение на продажу квартиры, в которой должны быть
выделены доли несовершеннолетних детей, поскольку, несмотря на
улучшение жилищных условий, они усматривают ухудшение (поскольку
новое жилье предполагает ипотеку). Получается замкнутый круг, в котором
добросовестные граждане, желающие все сделать по закону, так или иначе,
совершают неправомерные действия.
Прокуратуры субъектов Российской Федерации периодически
публикуют информационные сообщения о защите жилищных прав
несовершеннолетних при приобретении родителями жилого помещения с
использованием средств материнского капитала. Органы прокуратуры
стараются отследить всех граждан, получивших материнский капитал с
нотариальным обязательством, территориальные управления Пенсионного
фонда, по возможности, взаимодействуют с органами прокуратуры по
данному вопросу и самостоятельно направляют информацию о таких лицах в
прокуратуру. При этом, последствия неисполнения обязательства бывают
разные. Чаще всего, это заканчивается иском прокурора в суд, с целью
восстановить справедливость и добиться выделения долей
несовершеннолетним.
Представляется необходимым устранить имеющиеся в законе
искусственные пределы правореализационного усмотрения лиц, имеющих
право на материнский капитал. Это позволит, с одной стороны, снять
нагрузку с органов контроля и надзора по выявлению формальных
нарушений закона и реагированию на них, а с другой — предоставить
возможность лицам, имеющим право на материнский (семейный) капитал,
свободнее распоряжаться им. Следует подчеркнуть, что речь идет именно об
53
устранении причин, влекущих многочисленные формальные нарушения
закона. Деятельность же по выявлению фактов мошенничества со средствами
материнского капитала должна быть усилена.
Ряд проблем, связанных с материнским капиталом в РФ, складывается
из конкретных фактов общественной жизни и, к сожалению, не может быть
обоснован теоретическими или аналитическими данными. К таковым можно
отнести:
отставание темпов строительства учреждений дошкольного
образования за растущими темпами увеличения рождаемости в связи с
выплатами материнского капитала, что впоследствии может в целом
негативно сказаться на рождаемости второго и последующего детей,
несмотря на то, что рассматриваемая программа направлена на обратный
эффект;
возникновение сложностей с покупкой недвижимости на средства
материнского капитала (плохая кредитная история и т.д.) или же отсутствие
желания или необходимости покупки недвижимости (улучшения условий
существующей) приводят к тому, что средства «замораживаются», и их
невозможно потратить на первостепенные для семьи цели, что в целом
порождает мошенничество, связанное с обналичиванием средств
материнского капитала;
использование денежных средств в основном для погашения
ипотечных кредитов, а не для строительства нового жилья, что влечет за
собой некоторую неопределенность и рискованность, связанную с
изменением экономических условий по истечении срока погашения
кредитов.
3.2. Проблемы правоприменительной практики получения и использования
материнского (семейного) капитала
Итак, Федеральный закон «О дополнительных мерах государственной