декабря 1993 г. “О гарантиях местного самоуправления”.
Данные акты сыграли большую роль в формировании местного
самоуправления и можно сказать, что они положили начало возрождению в
России муниципального управления.
Третий этап развития правовой основы местного самоуправления начался с
принятием Закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ” (28 августа 1995 г.) и продолжается в настоящее
время. Данный закон стал основой для формирования нормативно-правовой
базы о местном самоуправлении на федеральном уровне, на уровне
субъектов РФ и на муниципальном уровне.
В ст.4 закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации” определяется круг общественных
отношений в области местного самоуправления, которые регулируются
нормативно-правовыми актами Российского государства[2].
В ст. 5 определяется круг тех вопросов, которые регулируются указанными
нормативно-правовыми актами субъектов России. Структура и содержание
устава муниципального образования оговариваются в ст.8 закона.
Все многообразие организационных форм муниципального управления
основывается на разделении местной власти на три основных элемента:
представительный и исполнительный органы и главное должностное лицо.
Организационные формы муниципального управления определяются
сочетанием:
а) способа вступления в должность главного должностного лица:
- в результате выборов всем населением;
- в результате выборов депутатами представительного органа;
- в результате найма на контрактной основе представительным органом;
б) распределением полномочий между различными органами местного
самоуправления (представительным, исполнительным, распорядительным,
контрольным и другими);
в) методом осуществления взаимодействия между органами местного
самоуправления (распределение компетенции, прямое руководство,
нормативное регулирование и т.п.).
Практический российский и мировой опыт позволяет выделить как
наиболее характерные следующие основные формы муниципального
управления.
Форма муниципального управления – “совет – мэр”.
Данная форма предусматривает разделение местной власти на
представительную и исполнительную. В зависимости от широты полномочий
мэра различают два варианта этой формы организации муниципального
управления. Форма муниципального управления – “совет – “слабый” мэр”,
где мэр избирается из состава совета и полностью контролируется советом.
Данная форма была характерна до 1917 г. и использовалась в городском
управлении с 1991 по 1994 гг. Форма муниципального управления – “совет –
“сильный” мэр”, где мэр избирается на всеобщих выборах, независим в своих
действиях, имеет право вето. Данная форма характерна для нынешних
губернских городов.
Форма муниципального управления – “совет – управляющий”, где
традиционный совет нанимает управляющего на контрактной основе для
руководства администрацией.
Форма муниципального управления – “совет”, где в одном органе
одновременно сосредоточена представительная и исполнительная власти.
Депутат возглавляет определенную муниципальную службу. Данная форма
повсеместно использовалась в советский период управления. Большая часть
депутатов практически ни на что не влияла, решали те, кто был в исполкоме.
Организационные структуры муниципального правления.Организационная
структура муниципального управления – это состав, взаимосвязи и
соподчиненность совокупности организационных единиц (подразделений)
аппарата управления, выполняющих различные функции по управлению
муниципальным образованием.
Традиционно выделяют три основные схемы построения структур
управления: линейную, функциональную, матричную и еще смешанную –
линейно-функциональную.
Линейная (иерархическая) структура представляет собой многоуровневую
схему, где между элементами существует одноканальное взаимодействие. В
этой структуре каждый подчиненный имеет только одного руководителя.
Она наиболее характерна для армии и церкви.
Функциональная структура исторически сложилась позже линейной, как
неизбежный результат усложнения процессов управления. Особенность этой
структуры заключается в том, что по отдельным функциям управления
формируются специальные подразделения, работники которых обладают
знаниями и навыками работы в далекой области управления. Характерна для
учебных заведений.
Стремление преодолеть недостатки линейного и функционального
управления выразились в создании линейно-функциональных структур
управления. Такая структура позволяет организовать управление процессами
по линейной схеме (мэр – директор департамента – директор МП), а
функциональные подразделения оказывают методическую помощь,
подготавливают информацию, решают разнообразие управленческие задачи
для соответствующих линейных руководителей. По данной схеме
формируются организационные структуры крупных городов.
Совершенствование линейно-функциональной структуры приводит к
матричным организационным структурам. Эти структуры объединяют
линейное и программное управление. При этой схеме исполнитель имеет
двух и более руководителей, которым он подчинен. Исполнитель
оказывается в точке пересечения функциональных связей, регулируемых как
управляющим программ, так и линейным руководителем.
1.2 Территориальные и финансово-экономические основы
муниципального управления
Согласно ст. 28 закона “Об общих принципах организации местного
самоуправления в РФ” экономическую основу местного самоуправления
составляет муниципальная собственность. Под муниципальной
собственностью понимается имущество, принадлежащее на праве
собственности городским и сельским поселением, а также другим
муниципальным образованием [2]. В ст. 29 закона о самоуправлении
определяется перечень объектов (имущества), составляющих
муниципальную собственность:
а) средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды;
б) имущество органов местного самоуправления;
в) муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в
муниципальной собственности;
г) муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и
другие финансово-кредитные организации;
д) муниципальный жилой фонд, нежилые помещения;
е) муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и
спорта.
Финансовую основу местного самоуправления (муниципального
управления) составляет бюджет муниципального образования.
Согласно ст.36 закона о местном самоуправлении в доходы местных
бюджетов зачисляются местные налоги, сборы и штрафы.
В целях обеспечения самостоятельности населения в решении вопросов
местного значения Конституция и федеральное законодательство определяют
территориальные основы местного самоуправления. Оно обладает
территориальным верховенством в решении вопросов местного значения в
пределах границ муниципальных образований. Это означает, что, во-первых,
территорией муниципального образования ограничивается верховенство
решений, принятых путем прямого волеизъявления жителей муниципального
образования, и решений органов местного самоуправления по вопросам
местного значения; во-вторых, в границах муниципальных образований
органы местного самоуправления осуществляют свои властные полномочия
по самостоятельному управлению муниципальной собственностью,
формированию, утверждению и исполнению местного бюджета,
установлению местных налогов и сборов, осуществлению охраны
общественного порядка, решению иных вопросов местного значения.
К числу территориальных основ можно отнести основной круг территорий,
на которых осуществляется муниципальное управление (местное
самоуправление). Оно осуществляется в пределах территорий
муниципальных образований – городских, сельских поселений (городов,
поселков, станиц), нескольких поселений, объединенных общей территорией
(районов, уездов, сельских округов (волостей, сельсоветов).
К территориальным основам относится ведущая роль населения
муниципального образования в решении вопросов его территориального
устройства. Во-первых, это правило о том, что вопросы образования,
объединения, преобразования или упразднения внутригородских
муниципальных образований, установления или изменения их территорий
решаются с учетом мнения населения соответствующей территории
представительным органом местного самоуправления города самостоятельно
в соответствии со своим уставом. Во-вторых, изменение границ
муниципального образования по инициативе органов местного
самоуправления не допускается без учета мнения населения
соответствующих территорий. В-третьих, обязанность органов
государственной власти субъектов РФ учитывать мнения населения при
решении вопросов изменения границ самоуправляющихся территорий.
К числу территориальных основ относятся виды земель, составляющих
территорию муниципального образования: а) земли городских, сельских
поселений; б) земли сельскохозяйственного использования; в) земли общего
пользования; г) земли природоохранного, природно-заповедного,
оздоровительного, историко-культурного назначения; д) земли, занятые
лесами; е) земли, необходимые для развития поселений; ж) другие земли в
границах муниципального образования независимо от форм собственности и
целевого назначения.
2 Система и методы муниципального управления
2.1Система местного самоуправления
В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано, что “под
местным самоуправлением понимается право и реальная способность
органов местного самоуправления регламентировать значительную часть
государственных (дословный перевод – общественных ) дел и управлять ими,
действуя в рамках закона, под свою ответственность, и в интересах местного
самоуправления”[3].
Согласно Конституции местное самоуправление в Российской Федерации
осуществляется гражданами в различных организационных формах. В своей
совокупности они образуют единую систему местного самоуправления,
посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения.
Местное самоуправление образует систему, состоящую из различных форм
[35;C.173.]. Первая их них включает формы непосредственной демократии,
используемые в системе местного самоуправления. Она реализуется
посредством различных форм прямого волеизъявления населения или его
отдельных групп, проживающих в муниципальном образовании. Их роль
заключается в том, что посредством выборов, собраний населения и
референдумов обеспечивается формирование и функционирование
важнейших звеньев системы местного самоуправления – его органов.
Кроме того, роль непосредственной демократии в осуществлении местного
самоуправления определяется также и тем, что некоторые ее формы
(местные референдумы, собрания (сходы) граждан и др.) сами входят в
систему местного самоуправления, составляют ее неотъемлемую часть.
Можно утверждать, что на данном уровне не происходит управление
муниципальным имуществом, не формируется и не исполняется местный
бюджет, следовательно, не происходит и муниципального управления.
Следующей формой участия населения в осуществлении местного
самоуправления является территориальное общественное самоуправления
(ТОС). Под территориальным общественным самоуправлением понимается
самоорганизация граждан по месту их жительства, на части территории
муниципального образования, для самостоятельного и под свою
ответственность осуществления собственных интересов в вопросах местного
значения непосредственно населением или через создаваемые им органы
территориального общественного самоуправления (ОТОС).
Являясь частью общей системы местного самоуправления, система ТОС
включает в себя общие собрания (сходы), конференции граждан и другие
территориальные формы непосредственной демократии, а также советы и
комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских
населенных пунктов, кварталов, улиц, дворов и других территорий, не
являющихся муниципальными образованиями. В систему ТОС также входят
союзы и ассоциации ТОС различных уровней.
Территориальное общественное самоуправление объединяет население на
основе совместной работы по выполнению определенных задач в области
обслуживания общественных потребностей граждан, удовлетворения их
культурно – бытовых и иных запросов, охраны их прав и интересов. Органы
местного самоуправления, в соответствии с уставом муниципального
образования, содействуют органам ТОС в осуществлении их полномочий.
Но, несмотря на то, что многие уставы муниципальных образований
предусматривают возможность передачи органами местного самоуправления
отдельных вопросов на решение органов ТОС и даже установление сферы
совместного ведения органов местного самоуправления и органов ТОС, а
также установление перечня вопросов, которые не могут быть решены без
согласования с органами ТОС, органы ТОС не осуществляют
муниципального управления, т.к. не имеют муниципальной собственности,
не формируют и не исполняют собственный бюджет, не имеют в своем
составе муниципальных служащих.
Отдельную группу организационных форм местного самоуправления
составляют выборные и другие органы местного самоуправления, на которые
возлагается основная повседневная работа по осуществлению
муниципального управления (и местного самоуправления) на территории
муниципальных образований.
В ГК РФ установлено, что органы местного самоуправления являются
юридическими лицами и действуют от своего имени самостоятельно.
“Приобретение, осуществление имущественных и личных неимущественных
прав и обязанностей от имени (населения ) муниципального образования
возлагаются только на органы местного самоуправления. Для населения
таких прав и обязанностей ни в Конституции РФ, ни в ГК РФ не
предусмотрено”[37].
Органы местного самоуправления – это органы местных
самоуправляющихся территориальных сообществ, которыми они
формируются и перед которыми они несут ответственность за надлежащее
осуществление своих полномочий.
Органам местного самоуправления принадлежит особое место в
демократической системе управления обществом и государством. Это место
определяется, прежде всего, тем, что наличие органов самоуправления
обеспечивает такую децентрализацию системы управления, которая делает
эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов
населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.
Органы местного самоуправления – это не только способ децентрализации
управления, но и способ организации и осуществления власти на местах,
который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов
местной жизни, организационное обособление управления местными делами
в системе управления обществом и государством.
Органы местного самоуправления, не являясь органами государственной
власти, осуществляют деятельность, которая носит властный характер,
поскольку они выступают одной из форм реализации власти народа.
Поэтому, принимаемые ими в пределах своих полномочий, решения
обязательны на территории муниципального образования для всех
юридических, физических и должностных лиц.
По Конституции, местное самоуправление в пределах своих полномочий
самостоятельно. Однако это не означает, что органы местного
самоуправления могут действовать независимо от действующих в стране
законов и других актов органов государственной власти. Эти акты являются
для них обязательными.
Будучи относительно самостоятельными, органы местного самоуправления
тесно связаны с государственными органами. Они могут наделяться
отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для
их осуществления материальных и финансовых средств. В этом качестве
органы местного самоуправления выступают как государственно-властные
органы, деятельность которых по реализации переданных им полномочий
подконтрольны государству.
В соответствии с законом к органам местного самоуправления
относятся[13;C.174]:
представительные органы местного самоуправления;
иные органы местного самоуправления, образуемые в соответствии с
уставами муниципальных образований.
Единство системы местного самоуправления проявляется в разграничении
предметов ведения и полномочий между различными формами ее
осуществления. Это проявляется также и в том, что все организационные
формы системы действуют совместно, находятся в тесной взаимосвязи,
взаимодействии и взаимозависимости. В рамках этой взаимосвязи и
взаимозависимости одни формы единой системы являются производными от
других или связаны между собой отношениями руководства, подотчетности
и ответственности или подотчетности и подконтрольности. Между всеми
организационными формами местного самоуправления существует тесная
организационно – правовая связь.
Место муниципального управления в системе местного самоуправления.
Согласно закону наличие выборных органов местного самоуправления
муниципального образования является обязательным. Органы местного
самоуправления наделяются в соответствии с уставами муниципальных
образований собственной компетенцией в решении вопросов местного
значения. Они управляют муниципальной собственностью, формируют,
утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и
сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные
вопросы местного значения.
Органы местного самоуправления организуют исполнение федеральных
законов, указов Президента РФ, правовых актов субъектов РФ. Они
оказывают содействие федеральным органам государственной власти,
расположенным на их территории, и органам государственной власти
субъектов РФ, осуществляют координацию деятельности органов ТОС.
Лица, осуществляющие службу на должностях в органах местного
самоуправления, являются муниципальными служащими. Правовая
регламентация муниципальной службы, включает требования к должности,
статус муниципальных служащих, условия и порядок прохождения
муниципальной службы, управление службой определяются уставом
муниципального образования.
Органы и должностные лица местного самоуправления принимают или
издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов,
выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия