правила, которым должны соответствовать организация, функционирование
и развитие системы муниципального управления. Они определяют
требования к системе, структуре, организации и процессу управления,
направления и условия принятия решений; они относятся и ко всей системе
местного самоуправления в целом. Принципы, в соответствии с которыми
должна формироваться, функционировать и развиваться система
муниципального управления, называется общими или основными
принципами муниципальными управления. Принципы управления
отдельными подсистемами, элементами или сферами управления называются
частными, или локальными, принципами управления. Все подсистемы
муниципального управления, любые сферы деятельности создаются,
функционируют и развиваются в соответствии не только с общими, но и
частными принципами. Частных принципов много. Все частные принципы
формулируются в виде правил или требований. Например, к муниципальным
служащим.
Принципы отличаются стабильностью, но вместе с тем они и динамичны в
зависимости от организационно-политических и социально-экономических
условий. Какие-то принципы управления со временем становятся важнее и
необходимее, а какие-то проявляют себя в меньшей степени на том или ином
этапе развития муниципального образования. Учет этого динамизма в
изменении значимости отдельных принципов муниципального управления –
важнейший показатель экономической культуры, эрудиции и квалификации
муниципальных служащих и должностных лиц местного самоуправления.
В принципах муниципального управления раскрываются подходы к
построению, выбору способов, форм и методов осуществления
управленческого воздействия субъекта на объект муниципального
управления.
Принципы муниципального управления – это обусловленные природой
местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе
организации и деятельности органов местного самоуправления,
самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
В принципах муниципального управления находят отражение требования
объективных закономерностей и тенденций развития местной власти. Для
них характерно следующее:
1. принципы предопределяют построение и функционирование
муниципальной власти;
2. выступая теоретической основой муниципального строительства,
принципы помогают уяснить сущность муниципального управления,
его отличительные черты и признаки;
3. принципы выступают в качестве критерия оценки действующей
системы муниципального управления, насколько она соответствует
началам и идеям, выраженным в этих принципах;
4. принципы муниципального управления, отражая сущностные признаки
и черты муниципального управления, способствуют сохранению
преемственности в развитии институтов муниципального управления.
Принципы муниципального управления нашли свое отражение в
Европейской Хартии о местном самоуправлении. Конституция Российской
Федерации, федеральный закон “Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации”, закрепляют общие принципы
местного самоуправления, присущие как всей системе местного
самоуправления, так и – муниципальному управлению.
Реализация принципов муниципального управления обеспечивается не
только их правовым закреплением в законодательстве субъекта федерации и
уставах муниципальных образований, но и системой соответствующих
данным принципам организационных форм и методов муниципального
управления.
Исходя из специфики муниципального управления, ее общие принципы
можно сформулировать следующим образом (рис.2.8) [15;C.98]:
1) самостоятельность решения вопросов местного значения;
2) организационное обособление органов местного самоуправления в
системе управления государством и взаимодействие с органами
государственной власти в осуществлении общих задач и функций;
3) соответствие материальных и финансовых ресурсов полномочиям
органов местного самоуправления;
4) ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления
перед населением;
5) многообразие организационных форм осуществления муниципального
управления;
6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина;
7) законность в организации и деятельности органов местного
самоуправления;
8) гласность деятельности органов местного самоуправления;
9) коллегиальность и единоначалие в деятельности органов местного
самоуправления;
10) государственная гарантия муниципального управления.
Лишь руководствуясь всей совокупностью основных принципов в их
единстве можно обеспечить рациональный подход к муниципальному
управлению и достижение высоких конечных результатов в развитии
муниципального образования.
2.3 Определение и содержание методов муниципального управления,
направления их совершенствования
Методы управления – это способы и приемы управленческой деятельности,
с помощью которых объект управления направляется на достижение своих
целей. Методы муниципального управления основываются на объективных
экономических законах, закономерностях социально-экономических систем,
учитывают достигнутый научно-технический уровень, социальные. правовые
и психологические отношения в процессе управления.
Методы муниципального управления всегда используются комплексно,
взаимно дополняя друг друга. Их совокупность образует целостную систему
методов муниципального управления. Существуют следующие группы
методов: экономические, административно-распорядительные и правовые,
социально-психологические.
Каждая группа методов обладает определенным характером воздействия
на объект управления. Искусство управления заключается в овладении этими
методами, в правильном их выборе и сочетании, умении применить на
практике.
Экономические методы муниципального управления.Экономические
методы управления – это комплекс способов и приемов управления,
основанных на использовании экономических законов и интересов. Цель
этих методов – создать условия, заинтересовывающие производителя
производить необходимые товары и услуги нужного качества и по
приемлемой цене. Эти методы призваны обеспечить гармонию и единство
экономических интересов предприятий (организаций), местного сообщества
и конкретного жителя.
Экономические методы включают в себя планирование, хозрасчет,
ценовую политику, бюджетную политику, налоговую политику, кредитную
политику и др.
Административно-распорядительные и правовые методы муниципального
управления. Исполнительный орган местного самоуправления (местная
администрация) осуществляет свои функции двумя способами правовыми и
организационными.
Правовой способ предполагает принятие нормативных правовых актов по
вопросам, входящим в компетенцию исполнительных органов местного
самоуправления.
Организационный способ предполагает организацию работ по
выполнению решений представительного органа местного самоуправления,
собственных решений, а также законов и других нормативных правовых
актов федеральных и региональных органов государственной власти.
Административно-распорядительные и правовые методы представляют
собой совокупность средств юридических (правового и административного)
воздействия на отношения людей. Осуществление этих методов
гарантируется действующей системой федеральных и региональных законов,
нормативных актов местного самоуправления.
Юридическое воздействие заключается в применении правовых норм,
регулирующих связи и отношения, возникающие в процессе управления.
Правовые нормы выражаются в различных законодательных актах,
положениях, инструкциях, приказах и распоряжениях.
Применение правовых норм предполагает использование санкций,
которые подразделяются на дисциплинарные, материальные,
административные и уголовно-правовые.
Административные методы предполагают организационное и
распорядительное воздействие.
Организационное воздействие выражается в четком распределении
функций управления, установлении прав и обязанностей работников
управления, регламентации основных процедур управленческой
деятельности. В основе организационных воздействий лежат:
организационное регламентирование и организационное нормирование.
Организационное регламентирование устанавливает правила,
обязательные для выполнения, и определяет содержание и порядок
управленческой деятельности в соответствии с правовыми нормами и
инструктивными материалами.
Организационное нормирование заключается в разработке нормативов и
норм; численности управленческого персонала и управляемости, затрат
труда в сфере управления и длительности управленческих операций и
процедур, расходов материалов и других расходов.
Устав, положения, регламент, должностные инструкции, распределение
прав и обязанностей, организационные структуры создают базу для
распорядительной деятельности, т.е. для установления конкретных заданий и
контроля их исполнения.
Распорядительное воздействие осуществляется в процессе
функционирования муниципального образования и направлено на
обеспечение слаженной работы аппарата управления, на поддержание всей
инфраструктуры в заданном режиме работы или перевод ее в более
совершенное состояние.
Социально-психологические методы муниципального управления.
Способы и приемы воздействий, основанные на использовании социальной
психологии называются социально-психологическими методами управления.
В этом управлении используются две группы методов, учитывающих
человеческий фактор: социологические и психологические.
Социологические методы управления реализуют закономерности
функционирования и развития коллективов и сообщества. К этой группе
относятся следующие методы:
а) методы управления социально-массовыми процессами;
б) методы управления группами;
в) методы управления групповыми явлениями и процессами;
г) методы социального нормирования;
д) методы ролевых изменений;
е) методы социального регулирования.
Психологические методы в управлении предполагают использование не
только психологических методов в чистом виде, но всего комплекса
психологических знаний, которые в рабочей ситуации подсказывают
правильное решение, позволяют понять и оценить происходящее.
К основным типам психологических методов управления относятся:
психологические методы профессионального отбора и обучения,
психологические методы организации и гуманизации труда, методы
мотивации трудового поведения. В этих методах учитываются темперамент,
характер, способности и задатки человека.
В настоящее время преждевременно говорить о сложившемся
оптимальном местном самоуправлении и реализации экономических методов
в нём. В каждом конкретном регионе, муниципальном образовании
существуют специфические проблемы, тормозящие процесс развития
местного самоуправления. Наиболее распространенными проблемами
являются: отсутствие единой концепции развития данного явления на
федеральном уровне; отсутствие полной нормативно-правовой базы на
уровне субъектов РФ и в муниципалитетах, либо её несоответствие нормам
федерального законодательства; финансово-экономические;
организационные; кадровые; информационно-методические проблемы; а
также пассивность самих граждан, большинство из которых просто не знает,
что такое местное самоуправление. Местное самоуправление иногда больше
востребовано для управления нижними этажами, а не населением.
Поскольку местное самоуправление в своем развитии ещё не достигло
того состояния, которое заложено в первой части его определения в
Федеральном законе "Об общих принципах организации местного
самоуправления в Российской Федерации" - "самостоятельная и под свою
ответственность деятельность населения непосредственно..", то на
современном этапе применительно к уровню муниципальных образований
опять же было бы целесообразно говорить о муниципальном управлении,
осуществляемом органами местного самоуправления.
Основными целями управления муниципальным образованием и
экономическими методами, на наш взгляд, являются: во-первых,
налаживание партнерских отношений между органами местного
самоуправления и органами государственной власти, частным капиталом и
населением; во-вторых, организация защиты социально-экономических
интересов жителей муниципального образования; в-третьих, согласование
интересов различных субъектов, расположенных на территории
муниципального образования; создание условий для их жизнедеятельности;
в-четвертых, привлечение самих граждан и их объединений к управлению и
финансированию программ развития территории; в-пятых, эффективное
использование местных ресурсов; и, наконец, формирование местной
инфраструктуры, достаточной для нормального функционирования и
развития территории.
В идеале эффективное муниципальное управление должно привести к
самодостаточности территории. Но пока об этом говорить сложно ввиду
дотационности большинства муниципальных образований в России, да и
мировая практика подтверждает, что даже в странах развитых демократий
муниципалитеты получают финансовую поддержку из государственного
бюджета.
В связи с этим основными задачами для рационального использования
экономических методов муниципального управления, на наш взгляд, прежде
всего, являются следующие:
1) создание и развитие местного хозяйства как совокупности предприятий,
организаций, учреждений различных форм собственности;
2) координация их деятельности и объединение их общими социально-
экономическими интересами в целях наиболее полного удовлетворения
общественных интересов и потребностей;
3) создание благоприятных условий для формирования достаточной
инфраструктуры, в том числе и для комплексного социально-экономического
развития территории;
4) разработка прогнозов развития муниципального образования в целом,
так и входящих в его состав населенных пунктов;
5) образование единого экономического, социального, культурного,
информационного пространства;
6) учет сочетания различных факторов производства, необходимых для
осуществления хозяйственной деятельности;
7) обеспечение достаточных доходов и соответствующего им уровня
удовлетворения потребностей людей в жизненных благах;
8) привлечение непосредственно населения к процессу управления
муниципальным образованием, финансированию социально-экономических
программ развития территории и другие.
Специфика управленческой деятельности на уровне муниципальных
образований ставит в повестку дня вопрос о подготовке нового поколения
управленцев, отвечающих современным профессиональным требованиям,
способных работать в новых условиях, находить оптимальные решения в
различных ситуациях, брать на себя ответственность.
3 Совершенствование деятельности местной администрации
как субъекта муниципального управления
3.1Полномочия местной администрации
Термин "местная администрация" равнозначен термину "исполнительно-
распорядительный орган муниципального образования". Исполнительно-
распорядительный орган является постоянно действующим органом
местного самоуправления. Законодательство не содержит норм о
возможности и порядке прекращения полномочий местной администрации.
Институт прекращения полномочий предусмотрен лишь для должностных
лиц местного самоуправления, в том числе и глав местной администрации.
Местная администрация как исполнительно-распорядительный орган
муниципального образования наделяется уставом муниципального
образования полномочиями по решению вопросов местного значения и
правами для осуществления отдельных государственных полномочий,
переданных органам местного самоуправления в порядке наделения
федеральными законами и законами субъектов Федерации[1;2].
Местная администрация образуется для реализации полномочий местного
самоуправления. Она, как правило, является органом общей компетенции в
сфере исполнительно-распорядительной деятельности и наделяется правами
юридического лица.
Местной администрацией руководит ее глава на принципах единоначалия.
Он своими актами вводит в действие решения администрации, олицетворяя
ее как единый орган. Главой местной администрации в первой модели
является глава муниципального образования по должности; во второй - лицо,
назначаемое на должность главы местной администрации по контракту,
заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности
на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.
Глава местной администрации во второй модели обычно именуется
управляющим. В рамках этой модели условия контракта для главы
администрации поселения утверждаются представительным органом
поселения. Для главы местной администрации муниципального района
(городского округа) - представительным органом муниципального района