по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу
определяются уставом муниципального образования.
Следовательно, муниципальное управление представляет собой
упорядочивающее воздействие органов местного самоуправления на
муниципальное образование с целью повышения уровня и качества жизни
населения.
Место и роль муниципального управления в местном самоуправлении
определяется следующими характеристиками:
а) муниципальное управление – определенный вид деятельности по
осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и
компетенцию;
б) муниципальное управление – деятельность специальных субъектов,
обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в
законодательстве - местного самоуправления);
в) муниципальное управление – в основном исполнительная деятельность,
осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства
экономической, социальной, политической и духовной сферами
муниципального образования;
г) муниципальное управление – подзаконная деятельность,
регламентируемая муниципальным правом.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что муниципальное
управление осуществляют только органы муниципального управления,
наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно
выходит, что понятие “муниципальное управление” не тождественно
понятию “местное самоуправление”. Понятие “местное самоуправление”
гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы
реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, ТОС,
органы местного самоуправления), а муниципальное управление является
только его частью, которая реализуется органами муниципального
управления.
2.2 Цели, задачи и принципы муниципального управления
Для муниципального управления системное представление его
компонентов, элементов и их взаимосвязей имеет принципиальное
теоретическое и методологическое значение, от того, что понимается под
системой муниципального управления, какие и в каком порядке включаются
в нее управленческие проявления, как они соотносятся между собой и
реально взаимодействуют, следует, что является муниципальным
управлением[29;C.79].
Прежде всего, имеется в виду, взаимосвязь субъекта муниципального
управления (органов муниципального управления) с управляемой
подсистемой (муниципальным образованием). Однозначно можно сказать,
что определенный субъект муниципального управления не может
существовать без соответствующих управляемых объектов (просто теряется
смысл их существования вообще) и только в совокупности они образуют
систему муниципального управления. Она охватывает:
а) организацию и функционирование субъекта управления – органов
муниципального управления (управляющую подсистему);
б) структуру взаимосвязей управляющей системы с управляемым объектом
– муниципальным образованием (прямые и обратные связи);
в) компоненты управляемой подсистемы и их отдельные элементы,
которые создают во взаимосвязи структуру управляемой подсистемы и
непосредственно воспринимают управленческие воздействия.
Доминантой элементов муниципального управления является его
самоуправленческая природа. Именно она воспринимает объективные
основы и субъективный фактор муниципального управления,
непосредственно связана с управляемыми объектами и в свою очередь влияет
на элементы муниципального управления (цели, функции, организацию и
т.д.) как напрямую, придавая им определенные качества, так и косвенно,
через внутренние взаимозависимости самих элементов. В результате в
муниципальном управлении создается логическая последовательность. Здесь
законы, закономерности и принципы в отличие от других элементов
муниципального управления олицетворяют определенные теоретические
выводы и научные положения. Остальные элементы реализованы в самом
муниципальном управлении.
При описании системных связей муниципального управления в таком виде
надо учитывать, что перечисленные элементы сами обладают сложной,
многоуровневой и иерархической организацией, проявляют себя в виде
определенных подсистем: подсистемы целей и задач, функциональная
структура, организационная структура, подсистема управленческой
деятельности и, конечно, подсистема законов, закономерностей и принципов.
Поэтому, во всем многообразии ее трудно изобразить схематически, но
каждый, кто теоретически или практически связан с управлением,
представляет, что с каким бы единичным элементом управления он не имел
дело – компетенцией органов местного самоуправления, формами и
методами их деятельности, их решениями или организационными
мероприятиями – этот элемент вписан через группу соответствующих
элементов в подсистему управленческих элементов муниципального
управления.
Муниципальное управление – это явление субъективное. Значить, проникая
в объективное, стремясь способствовать его развитию, субъект управления
использует для этого множество элементов, которые являются продуктом
сознания людей. К ним можно отнести исходную информацию, знания и
умения персонала, различные ресурсы, планы и их экспертизу,
управленческие решения, определенные действия муниципальных служащих
и других участников управленческого процесса, а также субъективные
результаты управления, которые характеризуют не только объективное
существование потребностей и интересов, но и их отражение в мыслях и
чувствах людей. Все эти субъективные элементы проявляют себя в
управлении в определенной логически последовательности [33;C.184].
В этой подсистеме субъективных элементов муниципального управления
содержится логика управленческой деятельности, понимание и соблюдение
которой помогает при решении конкретных управленческих задач. Исходная
информация служит началом управленческого цикла, далее необходимо
обладать соответствующими знаниями и умениями, ориентироваться на
правовые нормы и процедуры, учитывать имеющиеся человеческие,
материальные и финансовые ресурсы, организационные формы,
оптимизировать планы через экспертизу, на их основе принимать
окончательные решения, вызывающие необходимые действия и в конечном
итоге – приводящие к желаемым результатам. И так каждый раз по
множеству проблем, связанных с удовлетворением потребностей населения.
В совокупности и во взаимосвязи система субъективно-объективных
зависимостей, система управленческих элементов муниципального
управления, система субъективных элементов муниципального управления в
механизме формирования и реализации муниципального управления создают
достаточно полное представление о системном строении муниципального
управления. Одновременно эти подсистемы и механизмы служат
методологической основой его анализа, использования возможностей для
совершенствования муниципального управления.
Системное содержание муниципального управления предполагает, что
среди элементов нет ни одного, который мог бы сам по себе содержать
сущность муниципального управления и решать какую-либо управленческую
задачу. Чтобы понять и практически реализовать управленческий смысл
любого элемента муниципального управления, следует изучить, с одной
стороны, те элементы, которые ему предшествуют, на него влияют и которые
оно как бы включает в себя и передает по цепи элементов, а, с другой, те,
которые следуют за ним и в которых оно реализует свои потенциальные
возможности[33;C.201].
Здесь, имеются в виду не только собственно управленческие
характеристики элементов муниципального управления, но и их отражение в
сознании участников управленческих процессов, их субъективный аспект.
Последнее особенно актуально, поскольку по причине все еще низкой
политической и управленческой культуры множества лиц, как в органах
местного самоуправления, так и за их пределами, вследствие ограниченной
управленческой информации и т.д., широко распространено непонимание
содержания и назначение различных элементов муниципального управления,
а иногда и превратное, извращенное их понимание (самоуправление
подменяется государственным местным управлением, исполнительная
становится над представительной властью). В результате используются не те
элементы, которые пригодны для решения соответствующих управленческих
задач, а если и используются, то не в рациональном и оптимальном их
сочетании. В сущности муниципальное управление – это единство знаний,
искусства и опыта.
Следовательно, необходимым методологическим требованием при
описании любой подсистемы муниципального управления (и любого его
звена) – от управляемого объекта (муниципального образования в целом,
определенной сферы, конкретного предприятия, организации, учреждения) и
до органов муниципального управления является учет всего многообразия
взаимодействующих элементов и представление их в виде единой,
объективно существующей системы.
Центральное место в системе муниципального управления занимает
формирование комплекса целей и задач, обеспечивающих их достижение.
Цели и задачи муниципального управления определяются научно
обоснованными перспективами социально-экономического развития
муниципального образования на основе главной цели муниципального
управления. Главная цель муниципального управления – является
причиной возникновения и деятельности органов муниципального
управления. Значение главной цели, которая объективно существует и
адекватно воспринята муниципальным служащим, имеет большое значение.
Выработанные на ее основе цели служат в качестве критериев для всего
последующего процесса принятия управленческих решений. Если
должностные лица и муниципальные служащие не воспринимают главную
цель муниципального управления, то у них отсутствует ориентир для
принятия оптимальных решений.
Главная цель определяет положение муниципального управления в системе
местного самоуправления и обеспечивает направление и ориентиры для
определения последующих целей и задач на различных уровнях всех
муниципальных структур.
Главная цель любой социально-экономической системы и муниципального
управления в том числе, определяется в первую очередь потребностями
населения. Если эта система в основном выступает как система,
предназначенная для наиболее полного удовлетворения каких-либо
потребностей населения, то ее главной целью должен быть уровень и
качество обслуживания населения. Определение потребностей и их
удовлетворение входит в круг обязанностей структурных подразделений
органов местного самоуправления. Следовательно, можно утверждать, что
главной целью муниципального управления является повышение уровня и
качества жизни населения муниципального образования. Под уровнем жизни
населения понимается уровень потребления материальных благ
(обеспеченность промышленными товарами, продуктами питания, жилищем
и т.п.).
Для оценки уровня жизни используют такие показатели, как потребление
основных продуктов на душу населения, обеспеченность этими продуктами в
расчете на семью. Важное значение для оценки уровня жизни имеют
показатели структуры потребления (например, доля в структуре
потребляемых продуктов питания биологически ценных продуктов) [ 25;C.4-
8].
Для получения реальной картины уровня жизни необходимо иметь точку
отсчета. Таковой является “потребительская корзина”, включающая набор
благ и услуг, обеспечивающий определенный уровень потребления. В этой
связи выделяют “минимальный уровень потребления” и “рациональный
уровень потребления”. Под первым понимается такой потребительский
набор, уменьшение которого ставит потребителя за грань обеспечения
нормальных условий его существования. Именно здесь проходит так
называемая “черта бедности”. При этом не следует путать “ минимальный
уровень потребления” с “физиологическим минимумом потребления”, ниже
которого человек просто не может существовать физически. Доля населения,
находящегося за “чертой бедности”, является одним из важнейших
показателей, характеризующих уровень жизни на данной территории. По
этому показателю можно сравнивать любые территории между собой.
“Рациональный уровень потребления” отражает количество и структуру
потребления, наиболее благоприятную для человека. Соответственное
значение для оценки уровня жизни имеет динамика приближения к такому
потреблению.
Значительно более сложным для оценки является показатель качества
жизни населения. Речь идет о таких сложных для количественных оценок
показателях, как условия и безопасность труда, состояние среды обитания,
наличие и возможности использования свободного времени, культурный
уровень, физическое развитие, физическая и имущественная безопасность
граждан и т.п. Здесь требуются интегральные социологические оценки,
имеющие скорее качественную, чем количественную определенность.
Качество жизни – понятие, выделяющее и характеризующее посредством
сопоставления с уровнем или стандартом жизни качественную сторону
удовлетворения материальных и культурных потребностей людей. В
современной социологии с его помощью принято обозначать те стороны
общественной и индивидуальной жизни, которые не поддаются чисто
количественным характеристикам.
Возникнув в связи с вопросами охраны окружающей среды, здоровья
людей и обновления городов, проблема качества жизни приобрела затем
более общее смысловое значение. Понятие качества жизни акцентирует
внимание на ценностно-смысловой стороне образа жизни общества и
человека, анализирует социальное, человеческое измерение роста
эффективности новых технологий, новых возможностей потребления,
суммирует эффект технического, экономического и политического
процессов, происходящих на данной территории.
Оценки уровня и качества жизни населения изменяются во времени и
пространстве. То, что 20-30 лет назад рассматривалось как высокий
жизненный уровень, сегодня лишь слегка превышает “черту бедности”.
Таким образом, любые сравнения уровня и качества жизни должны
непременно учитывать эти обстоятельства.
Смысл и цель деятельности органов местного самоуправления состоят
только в том, чтобы благоприятствовать материальному и духовному
развитию населения муниципального образования. Именно внутреннее
состояние населения и волнующие его проблемы являются подлинным и
актуальным источником формирования целей муниципального управления.
Необходимо изучение объективных условий, которые складываются вокруг
муниципального образования и внутри его, реальное определение
возможностей и силы субъективного фактора, четкое знание потребностей и
интересов конкретных управляемых объектов в управляющих воздействиях,
достоверная оценка потенциала муниципального управления для
управленческих действий, способных привести в итоге к объективной
практической целенаправленности муниципального управления.
Целеполагание в муниципальном управлении должно быть четко связанным
с объектом.
Во-вторых, субъективная сторона целеполагания и открытость
сформулированных целей муниципального управления. Сама сущность
управления состоит из определенной последовательности (механизма)
целеполагания, от прогнозирования к программированию, а далее к
планированию – принятию решения о том, что делать, когда делать и кто
будет делать (рис.2.5). Планирование – это мост между нынешним и
желаемым будущим положением.
Игнорирование планирования означает отказ от целеполагания в
муниципальном управлении, а следовательно, и от самого управления как
такового, тогда начинают проявлять себя стихийные процессы с
непредсказуемостью их последствий.
В-третьих, иерархия целей муниципального управления строится на
приоритете потребностей и интересов населения. Основные виды целей
муниципального управления образуют следующую структуру [ 31;C.293]:
социальные, отражающие взаимоотношения элементов социальных
структур сообщества, к примеру, уровень и качество жизни населения
муниципального образования;
культурные, связанные как с восприятием культурных ценностей,
которыми руководствуется сообщество, так и с влиянием духовного
потенциала сообщества на реализацию социальных целей, к примеру,
уровень образования;
экономические, характеризующие и утверждающие систему
экономических отношений, обеспечивающих материальную основу
реализации социальных и культурных целей муниципального
управления, к примеру, размер бюджета муниципального образования;
производственные, состоящие в создании и поддержании активности
тех экономических объектов, которые соответствуют перечисленным
целям и способствуют их реализации, к примеру, предприятий и
организаций оказывающих различные услуги;
организационные, направленные на решение организационных
проблем в субъекте и объекте муниципального управления и
построение функциональных и организационных структур для
реализации вышеперечисленных целей.
В-четвертых, построение, самого “древа” целей муниципального
управления. Основой “древа” целей муниципального управления являются
стратегические цели, связанные с сохранением или повышением уровня и
качества жизни населения муниципального образования. Стратегические
цели развертываются в тактические, определяющие направления действий
по достижению первых, а тактические – в оперативные, определяющие
каждодневные и конкретные действия по достижению первых и вторых
целей. Стратегические цели являются – главными, а цели, способствующие
их достижению – обеспечивающими (цели-средства). Цели муниципального
управления также подразделяются на: общие (для всего муниципального
управления) и частные (для отдельных сфер, органов и структурных
подразделений), конечные (по результатам) и промежуточные, по времени –
долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные, официальные (цели-
декларации о намерениях или направлениях деятельности) и побочные
(могущие носить негативный, противоположный смысл) и производные
(могущие увести систему и ее отдельные элементы в сторону).
Принципы муниципального управления. На любом объекте
муниципального управления непрерывно возникают ситуации, требующие от
муниципальных органов и должностных лиц принятия тех или иных
управленческих решений. Действовать правильно в таких ситуациях,
обеспечивая наиболее эффективное функционирование муниципального
образования, возможно лишь руководствуясь существующими принципами
муниципального управления. Принципы – важнейшая категория теории
муниципального управления, одно из ее основополагающих начал. Они
отражают сущность реальных процессов управления, подчиняющихся
определенным законам. Поэтому они так же объективны, как и законы,
которые в них отражаются [15;C.83].
Принципы муниципального управления – это важнейшие руководящие