35
Итак, внесенными изменениями стали:
получение региональными властями права определять порядок
формирования органов местного самоуправления (ранее это являлось
прерогативой самих местных властей);
увеличение количества членов конкурсной комиссии, формируемой
для отбора кандидатов на пост главы администрации муниципального
образования и назначаемых региональной властью, с одной трети до
половины;
назначение губернатором субъекта Российской Федерации всех членов
конкурсной комиссии от региональной власти (ранее это было в
компетенции регионального парламента);
возможность перераспределения региональным законом полномочий
между органами государственной власти субъекта Российской
Федерации и органами местного самоуправления;
появились два новых вида муниципальных образований – городской
округ с внутригородским делением и внутригородской район.
В феврале 2015 года был принят 8-ой Федеральный закон. С одной
стороны, данный законодательный акт сохранил все прежние варианты
организации местной власти, а с другой – предусмотрел еще два новых
способа непрямых выборов главы («сильного мэра») муниципального
образования:
представительным органом из числа депутатов этого органа;
из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией.
2016 – заключительный год корректировок 131-го Федерального
закона. За это время вступили в силу 7 законодательных актов (N 17-ФЗ от 15
февраля, N 171-ФЗ от 2 июня, N 197-ФЗ от 23 июня, N 298-ФЗ от 3 июля,
36
N 465-ФЗ, 494-ФЗ, 501-ФЗ и 505-ФЗ
23
от 28 декабря), которые внесли в сферу
местного самоуправления несколько ключевых изменений.
Во-первых, установлен порядок проведения конкурса по отбору
кандидатур на должность главы муниципального образования. Помимо
этого, было обозначено, что уставом муниципального образования могут
устанавливаться ограничения, не позволяющие одному и тому же лицу
занимать должность главы более определенного данным уставом количества
сроков подряд.
Во-вторых, органы местного самоуправления (городского, сельского
поселения, муниципального района, городского округа, городского округа с
внутригородским делением, внутригородского района) имеют право
осуществлять мероприятия в сфере профилактики правонарушений,
предусмотренных последней редакцией Федерального закона N 182-ФЗ «Об
основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации».
В-третьих, теперь на публичные слушания должен выноситься проект
устава муниципального образования, а также проект муниципального
нормативного правового акта (при внесении изменений и дополнений в
данный устав), за исключением случаев точного воспроизведения в уставе
положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов или
законов субъекта Российской Федерации.
В-четвертых, устав муниципального образования определяет срок
полномочий представительного органа муниципального образования,
депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления,
выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и
порядок прекращения полномочий указанных органов и лиц.
В-пятых, обязательной необходимостью стало приведение устава
муниципального образования в соответствие с федеральным законом,
законом субъекта Российской Федерации в установленный этими
23
Федеральный закон от 28.12.2016 N 505-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные
акты Российской Федерации в части определения понятия "иностранные финансовые инструменты"
вступает в силу с 28 июня 2017 года.
37
законодательными актами срок. В противном случае, срок приведения устава
определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего
федерального закона, закона субъекта Российской Федерации и не должен
превышать шести месяцев.
Таким образом, нынешнее состояние развития местного
самоуправления в России можно охарактеризовать, как вполне успешное.
Все подходы регулирования муниципальных отношений прямым образом
указывают на стремление Президента Российской Федерации и федерального
законодателя совершенствовать муниципальную систему страны. А создание
условий для развития инициатив и ответственности населения в решении
вопросов жизнеобеспечения муниципальных образований, помогает
укрепить народовластие на местном уровне.
Поэтому новый этап реформы местного самоуправления, пусть и не
совсем удачно начавшийся, по праву следует назвать одним из важнейших
направлений реформы всей системы управления обществом и государством в
целом, базирующийся на принципах конституционного федерализма и
народовластия.
2.2 Система органов местного самоуправления в России
Основы местного самоуправления – это совокупность отношений,
складывающихся в результате организации и осуществления местного
самоуправления
24
. Можно сказать, это тот фундамент, на котором зиждиться
все муниципальное строительство.
В настоящее время выделяют следующие структурные элементы основ
местного самоуправления:
правовые (конституционно-правовые) основы – возникают в результате
формирования нормативной базы местного самоуправления;
24
Батычко В. Т. Муниципальное право. Конспект лекций. – Таганрог, 2010. URL:
http://www.studfiles.ru/preview/5879146/page:4/ (дата обращения: 05.02.2017).
38
территориальные основы – связаны с установлением территориального
устройства;
организационные основы – характеризуют статус и деятельность
органов и выборных должностных лиц местного самоуправления;
финансово-экономические основы – возникают в результате
финансово-экономической деятельности органов местного
самоуправления
25
.
Помимо четырех выше обозначенных базовых основ в научной,
юридической и философской литературе также рассматриваются социальная,
кадровая, теоретическая, историческая и другие основы местного
самоуправления.
Все эти и закрепленные законодательством основы местного
самоуправления взаимозависимы между собой и имеют непосредственную
связь с компетенцией местного самоуправления, ее реализацией.
Так, в Конституции Российской Федерации законодательно закреплены
организационные (ст. 132) и территориальные (ст. 131) основы местного
самоуправления. В Европейской Хартии местного самоуправления от
15.10.1985 N 122 говориться о конституционных и законодательных основах
местного самоуправления (ст. 2), территориальных границах (ст. 5) и
финансовых ресурсах (ст. 9) органов местного самоуправления.
Декларация о принципах местного самоуправления в государствах-
участниках Содружества раскрывает экономические основы местного
самоуправления (ст. 4). А редакция Федерального закона N 131-ФЗ от
28.12.2016 закрепляет правовые (ст. 4), территориальные (глава 2),
экономические (глава 8) основы местного самоуправления.
Важно заметить, что, помимо тесного взаимодействия и
взаимозависимости, основы местного самоуправления являются составными
элементами институтов муниципального права.
25
Шугрина Е. С. Муниципальное право. – М., 1999. – С. 36.
39
Как известно, муниципальная власть реализуется путем управления,
для которого характерно наличие субъекта (органов местного
самоуправления) и объекта (населения, граждан) управления. Но для
рационального управления субъекту необходимо обладать соответствующей
компетенцией. Именно для этого и формируются нормы, регулирующие
данные естественные отношения (то есть основы)
26
.
Устойчивое развитие российского общества во многом зависит от
качества функционирования системы местного самоуправления. В Послании
Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию в
2013 году было определено: «…считаю важнейшей задачей уточнение общих
принципов организации местного самоуправления, развитие сильной,
независимой, финансовой состоятельной власти на местах»
27
.
Это системные требования, которые предполагают, в том числе,
разностороннее изучение современных проблем функционирования и
развития органов муниципального управления Российской Федерации, их
организационных особенностей и кадрового обеспечения, вопросов
оптимизации взаимодействия с институтами государства и гражданского
общества, населением.
Исследования по современным проблемам местного самоуправления в
последние годы представлены достаточно широко. Например, только на
официальном сайте Российского индекса научного цитирования (РИНЦ) за
период 2010-2015 годов можно найти более 400 авторских источников на эту
тематику по правовым, политическим, экономическим, социальным
вопросам. Исследовательская активность возросла на фоне принятия,
перехода к полной реализации анализа результатов применения на практике
Федерального закона Российской Федерации от 6 октября 2003 года
N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в
26
Постовой Н. В., Таболин В. В., Черногор Н. Н. Муниципальное право России: учебник. – М., 2015. –
С. 119.
27
Послание Президента Федеральному Собранию. 12.12.2013 г. // Официальный сайт: Президент
России. URL: http://kremlin.ru/events/president/news/by-date/9825-12.12.2013 (дата обращения: 18.02.2017).
40
Российской Федерации» (в редакции от 28.12.2016) и Федерального закона
Российской Федерации от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ «О муниципальной
службе в Российской Федерации» (в редакции от 30.06.2016).
Рассматриваются, в частности, накопившиеся с начала формирования
современной российской системы местного самоуправления, проблемы
становления и функционирования этого важнейшего института современного
общества, перспективы его развития, а также место и роль в процессах
общегосударственного управления
28
.
Отдельным направлением исследования проблем местного
самоуправления можно выделить вопросы обеспечения его деятельности
муниципальной службой
29
.
Следует также отметить региональные исследования по проблемам
местного самоуправления, которые ведутся в крупных научно-учебных
центрах, в том числе в филиалах Российской академии народного хозяйства и
государственной службы при Президенте Российской Федерации
(РАНХиГС).
Социологическая наука дает богатый эмпирический материал для
анализа социальной природы и самоорганизационной основы местного
самоуправления, процессов его взаимодействия с институтами государства и
гражданского общества
30
.
28
Алпатов Ю. М. Российский федерализм и местное самоуправление: монография. – М., 2010. –
С. 292; Возьмитель А. А., Куконков П. И. Социальные факторы становления системы местного
самоуправления в России. // Власть, 2014. – № 9. – С. 88-93; Гриб В. В. Взаимодействие органов
государственной власти и институтов гражданского общества в Российской Федерации; конституционно-
правовые аспекты: монография. 2-е изд., доп. и перераб.– М., 2011. – С. 400; Костюков А. Н. Российская
муниципально-правовая политика: монография. – М., 2012. – С. 316; Пешин Н. Л. Государственная власть и
местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели: монография. – М.,
2007. – С. 208; Узденов М. М. К проблемным вопросам местного самоуправления как фактора политической
стабильности в Российской Федерации. // Гуманитарные и социально-экономические науки, 2014. – № 1. –
С. 123-127.
29
Магомедов К. О., Репицкая С. И. Социологический анализ проблем развития кадрового потенциала
органов местного самоуправления. // Психология. Социология. Педагогика, 2012. – № 1 – 2 (14). – С. 41-46;
Прибыткова Л. В. Теоретико-методологические аспекты управления деятельностью муниципальных
служащих. // Этносоциум и международная культура, 2007. – № 2 (6). – С. 67-80.
30
Бызов Л. Г. Представления россиян о местном самоуправлении. // Мониторинг общественного
мнения: экономические и социальные перемены, 2009. – № 1 (89). – С. 2-25.; Переходов В. А.
Социологический анализ основных проблем взаимодействия органов государственной власти и местного
самоуправления. // Система подготовки управленческих кадров Российской Федерации в условиях
модернизации. – Саратов: Изд-во Поволжского института управления им. П. А. Столыпина, 2012. –
41
При этом целый ряд рассматриваемых социологией вопросов, можно
отнести к проблеме взаимодействия органов государственной власти и
местного самоуправления, в которой ключевым аспектом является задача
повышения уровня системности местного самоуправления, как
равноправного субъекта этого процесса. К этой проблеме на протяжении
более 10 лет обращаются ученые Института государственной службы и
управления РАНХиГС, социологической группой которого в 2014 году было
проведено очередное масштабное исследование «Местное самоуправление в
Российской Федерации: проблемы функционирования и развития», в ходе
которого был осуществлен массовый опрос населения в 20 субъектах
Российской Федерации, в том числе 134 представителя органов
государственного и муниципального управления, а также опрос экспертной
группы. Общие параметры выборки массового опроса были рассчитаны в
соответствии с данными государственной статистики, что позволило
обеспечить необходимый уровень репрезентативности полученных
результатов.
В экспертную группу были включены компетентные представители
органов государственной власти и управления, местного самоуправления,
предприятий, учреждений, организаций государственного и
негосударственного секторов экономики, науки, культуры, образования,
общественных организаций, СМИ.
Результаты представляемого исследования показали, что все категории
его участников в целом положительно оценивают происшедшие изменения в
деятельности органов местного самоуправления (таблица 1).
Таблица 1
Оценка изменений в деятельности органов местного
самоуправления в Российской Федерации (2010-2015 годы)
Оценка изменений
Распределение мнений, %
общее по
массиву
в т. ч.
ГМУ
эксперты
С. 145-147.
42
органы местной власти стали работать
значительно лучше
14,0
16,4
13,3
заметно некоторое улучшение их
работы
39,6
39,6
50,7
все осталось без изменений
26,7
23,1
23,33
заметно некоторое ухудшение их
работы
5,2
3,0
4,7
органы местной власти стали работать
значительно хуже
3,1
4,5
2,0
затруднились ответить
11,4
13,4
6,0
Данные таблицы 1 показывают, что только около четверти
представителей всех категорий участников исследования отметили
неизменность деятельности органов местного самоуправления за указанный
период, а отрицательные мнения высказало незначительное количество в их
составе, что только подчеркивает положительную динамику в процессах
развития системы местного самоуправления в России.
Тем не менее, утверждать, что положительные изменения значительно
повысили уровень системного развития института местного самоуправления,
явно преждевременно: участники исследования по этому поводу разделились
на две, примерно равные, группы, придерживающиеся положительных и
отрицательных оценок (таблица 2).
Таблица 2
Оценка достаточности меры развития системы местного
самоуправления в Российской Федерации
Оценка меры развития
Распределение мнений, %
общее
по массиву
в т. ч.
ГМУ
эксперты
в достаточной мере
11,3
11,2
8,7
скорее достаточной, чем
недостаточной
29,6
30,6
36,0
скорее недостаточной, чем
достаточной
34,9
32,8
39,3
в недостаточной мере
10,6
5,3
9,3
затруднились ответить
13,6
20,1
6,7
Кроме того, нужно отметить и тот факт, что пятая часть
государственных и муниципальных служащих, в числе респондентов
43
массового опроса, затруднилась с ответом, то есть в их представлениях еще
не сложились оценки уровня развития системы, в которой они работают. Но
все же, данные таблицы 2 говорят о том, что общее количество
положительных оценок в каждой представленной категории участников
исследования выше 40%, что скорее свидетельствует об удовлетворительном
состоянии системы местного самоуправления, чем о низком уровне ее
развития.
Во многом такое положение определяется организацией деятельности
муниципальной службы, которая в своей основе содержит определенные
принципы, часть которых имеет нормативно-правовое закрепление, а другая
часть – социально-нормативное. Значимость этих принципов для сохранения
достаточно высокого уровня системности местного самоуправления также
возможно определить на основании сравнения мнений различных категорий
участников исследования.
Анализ их мнений по данному вопросу показывает, что среди
предложенных к оценке принципов организации деятельности
муниципальной службы, по своей значимости лидируют законность и
профессионализм, причем профессионализм работниками государственных и
муниципальных органов и экспертами ставится на первое место, вероятно, в
силу того, что в их представлении соблюдение законности является частью
профессиональной культуры муниципальных служащих (таблица 3).
Таблица 3
Оценка значимости принципов организации деятельности
муниципальной службы в Российской Федерации
Принципы организации деятельности
Распределение мнений, %
общее по
массиву
в т. ч.
ГМУ
эксперты
законность
50,4
43,3
56,7
профессионализм и компетентность
муниципальных служащих
44,3
52,2
62,7
подконтрольность и ответственность
должностных лиц перед населением
муниципального образования
39,9
32,1
42,0
приоритет прав и свобод человека и
34,8
32,1
29,3
44
гражданина
равный доступ граждан к должностям
муниципальной службы
25,8
27,6
18,0
гласность в осуществлении муниципальной
службы
25,8
23,1
29,3
социальная и правовая защищенность
муниципальных служащих
7,5
17,4
7,3
внепартийность муниципальной службы
7,0
5,2
9,3
Можно отметить еще одну особенность в оценках принципов
организации деятельности муниципальной службы: представители органов
власти и управления сравнительно ниже отмечают значимость
подконтрольности и ответственности должностных лиц перед населением,
чем другие участники массового опроса и эксперты. В то же время, они
значительно больше озабочены соблюдением социальных и правовых
гарантий по отношению к ним. В оценках остальных принципов
существенных различий нет.
Ряд оценок уровня системности местного самоуправления можно
связать с его участием в процессах государственного управления, где
происходит взаимодействие государственных и местных органов власти (как
субъектов взаимодействия), государственной и муниципальной службы (как
социально-профессиональной среды взаимодействия). Как показывают
данные исследования, уровень межсубъектного (между государственными и
местными органами власти управления) взаимодействия оценивается в
большей мере положительно, чем отрицательно (таблица 4).
Таблица 4
Оценка сложившейся системы взаимодействия государственных
(федеральных, региональных) и местных органов власти и
управления в Российской Федерации
Оценка системы взаимодействия
Распределение мнений, %
общее по
массиву
в т.ч.
ГМУ
эксперты
определенно положительно
9,3
9,7
9,3
скорее положительно, чем
отрицательно
39,4
42,5
55,3
скорее отрицательно, чем
положительно
24,5
19,4
25,3