15
Помимо этого, решения представительных органов местного
самоуправления также содержат нормативное закрепление методов
финансового контроля. При этом согласно ФЗ от 06.10.2003 №131-ФЗ «Об
общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации» в систему таких муниципальных правовых актов могут входить
нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального
образования и правовые акты главы муниципального образования, местной
администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц
местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального
образования [9]. Указанные акты не должны противоречить нормативно-
правовым актам органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
Указанные акты не должны противоречить нормативно-правовым актам
органов государственной власти РФ и субъектов РФ.
Исполнительная власть в муниципальных образованиях также
осуществляет правовое регулирование методов финансового контроля.
Государство посредством органов финансового контроля осуществляет
надзор за соблюдением нормативных актов участниками бюджетного процесса
и целевым расходованием денежных средств в объемах, предусмотренных
бюджетами, поскольку контрольная деятельность и рациональное
использование финансовых ресурсов государства – одна из важнейших задач в
деятельности органов исполнительной и законодательной власти любой
страны. Решением перечисленных задач финансового контроля отслеживается
весь процесс движения финансовых ресурсов – от стадии их формирования до
получения финансовых результатов, которые направлены, прежде всего, на
предупреждение правонарушений в финансовой сфере, а также на их
выявление и пресечение.
1.2 Понятие, сущность, функции и значение финансового контроля в
России
В России в 1990-х гг., в ходе глобальных политических, экономических и
16
социальных преобразований, реализуемых законодательными и
исполнительными органами власти периода активной экономической
перестройки, были начаты масштабные структурные реформы, затрагивающие
все области государственного устройства. Планово-директивный
экономический механизм и общегосударственную собственность сменил
многоукладный рыночный, базирующийся на государственной,
муниципальной, коллективной и частной собственности. Созданные
принципиально новые рыночные регуляторы различных областей и сфер
способствовали институционализации, проникли во все звенья экономики
России. Зарождались первые отечественные товарно-сырьевые биржи,
фондовый рынок, рынок капиталов. В этих условиях параллельно проходило
становление двух видов финансового контроля и соответствующих
ответственных органов: государственных и негосударственных.
Государственный финансовый контроль в свою очередь также следует
различать. По определению А.В. Евдокимовой, «…внешний контроль
осуществляется органом, не связанным с объектом контроля отношениями
власти и подчинения, тогда как внутренний контроль осуществляется в рамках
отношений между вышестоящими органами и нижестоящими» [30, с. 121].
Важным условием созидания сильного и благополучного государства
является наличие системы контроля за исполнением бюджетов всех уровней и
эффективным использованием государственного и муниципального
имущества. По сути своей контроль – процесс, обеспечивающий достижение
системой поставленных целей.
Анализ экономической и юридической литературы, посвященной
теоретическим проблемам финансового контроля, показывает, что среди
ученых нет единого мнения по поводу определения понятия «финансовый
контроль».
Понятие «финансовый контроль» в Бюджетном кодексе Российской
Федерации и в интерпретации отдельных авторов представлено на рисунке 1.
Сферой финансового контроля являются хозяйственные операции,
17
осуществляемые с использованием денег, а в отдельных случаях и без них.
Финансовый контроль охватывает такие показатели, как: выручка от
реализации продукции, работ, услуг и прочие поступления, основные виды
затрат, состояние оборотных средств, активов и пассивов баланса,
рентабельность, финансовое состояние и платежеспособность организации,
расчеты с бюджетом и кредитными учреждениями, дебиторскую и
кредиторскую задолженность и тому подобное.
Рисунок 1. Понятие «финансовый контроль» в Бюджетном кодексе
Российской Федерации и в интерпретации отдельных авторов
Таким образом, все научные определения понятия финансового контроля
имеют свои положительные стороны. Некоторые из них включают достаточно
узкий круг субъектов или объектов финансового контроля, а некоторые
являются более широкими и включают в себя полный перечень всех
возможных элементов.
Основное содержание финансового контроля представлено на рисунке 2.
Бюджетный
кодекс РФ [4]
Государственный финансовый контроль
определяется как финансовый контроль в сфере
бюджетных правоотношений.
Ю.А. Крохина [35,
с. 129]
Финансовый контроль «является способом
организации обратных связей, благодаря которым
государственные или муниципальные органы
получают информацию о ходе выполнения
принятых ими нормативных правовых актов»
Е.Ю. Грачева [27,
с. 42]
Определяет его как «регламентированную
нормами права деятельность государственных,
муниципальных, общественных органов и
организаций, иных хозяйствующих субъектов по
проверке своевременности и точности
финансового планирования, обоснованности и
полноты поступления доходов в соответствующие
фонды денежных средств, правильности и
эффективности их использования»
Г.Ю.
Царегородцева
[53, с. 5]
Финансовый контроль - это совокупность действий
и операций, осуществляемых субъектами
контроля, по проверке обоснованности процессов
распределения общественного продукта,
формирования, распределения и использования
доходов и накоплений государства,
хозяйствующих субъектов и населения
18
Финансовый контроль, выполняя одну из базовых функций финансов,
охватывая как производственную, так и не производственную сферы, нацелен
на повышение роли экономического стимулирования в воспроизводственных
процессах, эффективное расходование всех видов ресурсов, минимизацию
недоработок, связанных с нецелевым характером расходования бюджетных
средств, несоответствием нормативно-правового обеспечения бюджетного
процесса, и так далее. В системе государственных финансов он выступает
инструментом реализации макроэкономической политики.
Рисунок 2. Основное содержание финансового контроля
На основании вышеизложенного можно предложить следующее
определение понятия финансового контроля: «финансовый контроль - это
деятельность государственных и муниципальных органов, общественных
организаций, различных уполномоченных лиц, которая регулируется нормами
права, а также связана с проверкой правильности, точности и своевременности
формирования, распределения и использования денежных средств
Обеспечение качества и эффективности финансово-хозяйственного управления,
защита финансовых интересов всех субъектов хозяйствования и управления,
государства в целом и его граждан
Проверка соблюдения финансового законодательства субъектами финансовых
отношений, проверка выполнения финансовых обязательств перед государством
и органами местного самоуправления, организациями и гражданами
Укрепление финансовой системы страны
Содействие проводимой государством единой финансовой, кредитной и
денежной политике
Проверка правильности использования государственными и муниципальными
предприятиями, учреждениями, организациями, находящихся в их
хозяйственном ведении или оперативном управлении денежных ресурсов;
Проверка соблюдения установленных правил совершения финансовых
операций, осуществления расчетов и хранения денежных средств
предприятиями, организациями, учреждениями
Выявление внутренних резервов использования финансовых ресурсов во всех
сферах производства и распределения общественного продукта
19
(финансовых ресурсов), главной целью которой является установление
законности и эффективности осуществления финансово-экономической
деятельности».
Система контроля – совокупность правового, организационного и
методологического характера (приложение 2).
Финансовый контроль выступает в современном мире одним из основных
направлений финансовой деятельности как государства, так и муниципальных
субъектов [32, c. 258].
В соответствии с Бюджетным Кодексом целью государственного
финансового контроля является соблюдение РФ. регулирующее бюджетные
правоотношения.
Значимость данного процесса в первую очередь в том, что финансы, как
экономическая категория, осуществляют ряд функций, в том числе
распределительную и контрольную. В связи с этим, реализация задач,
поставленных перед государством в целом и муниципальными образованиями
в частности, с помощью финансов, ведет к неотъемлемому проведению
контроля за ходом выполнения данных задач.
На законодательном уровне отсутствует единое понимание финансового
контроля. В связи с этим существуют различные мнения по поводу
определения такой категории, как финансовый контроль, что нередко приводит
к появлению споров и к сложностям при применении его на практике.
Некоторые определения финансового контроля охватывают лишь узкий круг
субъектов, а другие, наоборот, включают в себя весь перечень возможных
элементов. Бюджетный кодекс Российской Федерации лишь устанавливает
основы государственного (муниципального) финансового контроля, при этом
не раскрывая его сущность и признаки [4].
На данный момент единого понятия финансового контроля не существует
ни в нормативно-правовой базе, ни в научной литературе. В Указе Президента
от 25.07.1996 № 1095 «О мерах по обеспечению государственного финансового
контроля в РФ» государственный финансовый контроль определяется как
20
контроль за исполнением бюджетов различных уровней бюджетной системы
РФ. за состоянием государственного долга, государственных ресурсов [14].
Сущность финансового контроля является дискуссионным вопросом.
Анализ дефиниции системы внутреннего финансового контроля, предлагаемой
авторами научных исследований, позволяет выделить варианты толкования
определения. Ряд ученых дают собственные определения финансового
контроля. Одни авторы считают, что финансовый контроль является функцией
[34, с.93], [37, с.75]. Другие авторы считают, что финансовый контроль – это
определенная деятельность, действия, и как элемент управления представляет
собой процесс [41, с.251], [45, с.67].
Проведение финансового контроля четко регламентировано правовыми
нормами и осуществляется:
– органами государственной власти;
– органами местного самоуправления;
– специальными контрольными органами (в том числе при участии
трудовых коллективов, граждан и общественных организаций).
При проведении финансового контроля осуществляется проверка
соблюдения установленного государством правопорядка в процессе
экономической деятельности субъектами государственной власти и местного
самоуправления, а также организациями, предприятиями, гражданами
учреждениями и, экономическая обоснованность эффективности применяемых
действий, соответствие их задачам, поставленным государством и
муниципальными образованиями. Исходя из этого, финансовый контроль
является первостепенным способом соблюдения законодательства и оценке
эффективности осуществляемой экономической деятельности.
Основное требование в деятельности, связанной с распределением и
использованием бюджетных ресурсов государства и субъектов местного
самоуправления является следующее: «Органы государственной власти, органы
местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения
обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы» (ч.2 ст. 15 Конституции РФ)
21
[1].
Опираясь на базовые универсальные принципы, обозначенные в Лимской
декларации ИНТОСАИ [39] (объективность, гласность, компетентность и
независимость) и учитывая масштаб их использования в мировой практике, в
настоящее время разработаны и применяются на практике принципы
осуществления финансового контроля, а именно:
Принципы осуществления финансового контроля и второстепенные
принципы, которые несут практический характер представлены в приложении
3.
Представленные принципы являются немаловажным компонентом
(ориентиром) при принятии государством законов, связанных с организацией
финансового контроля. Нельзя не отметить, что в каждом государстве
регламент контрольных действий свой, а следовательно – результаты данной
сферы разные.
Сопоставляя нормы, закрепленные законодателем, и научные труды
российских авторов, можно усмотреть некое несоответствие. Так, Ковалева Э.Р.
в учебном пособии «Государственный финансовый контроль» [33], синтезируя
определения, данные такими авторами, как Родионовой В.М., Вознесенским
Э.А., Данилевским Ю.А., Химичевой Н.И., Козыриным А.Н., Грачевой Е.Ю.,
Бровкиным Н.Д., выводит обязательные признаки государственного
финансового контроля, к которым относит контролирующего и
контролируемого субъектов, объект контроля и цель контроля. При этом,
объект контроля автор определяет, как «комплекс хозяйственных процессов и
денежных отношений сферы материального производства и
непроизводственной сферы».
С.В. Степашин в работе «Государственный финансовый контроль» под
объектом государственного финансового контроля понимает «отношения,
возникающие между государством, с одной стороны, и юридическими и
физическими лицами – с другой, по поводу производства и распределения
национального дохода и его эффективного использования» [50, c. 95].
22
Л.Г. Полякова представляет объект контроля не одним документом или
процессом, а указывает, что объектами проверок могут быть и хозяйственная
или иная деятельность хозяйствующих субъектов, и процессы производства, и
документы, и физические или должностные лица (когда осуществляется опрос,
досмотр), и какие-либо конкретные предметы [46, c. 154].
Таким образом, объектом финансового контроля являются
хозяйствующие субъекты (от главных администраторов бюджетных средств до
конечных получателей средств, изначально выделенных из бюджета
муниципального образования) вместе со всем спектром происходящих
процессов, связанных с тематикой (вопросами) проверки, за определенный
период времени.
Основными объектами государственного и муниципального контроля
являются:
– распорядители бюджетных средств,
– администраторы источников финансирования дефицита бюджета,
– администраторы доходов бюджета,
– государственные корпорации и государственные компании;
– финансовые органы и получатели средств бюджета, которым
предоставлены межбюджетные трансферты в части соблюдения ими целей,
порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов, бюджетных
кредитов, предоставленных из другого бюджета бюджетной системы РФ,
государственные (муниципальные) учреждения, государственные
(муниципальные) унитарные предприятия;
– юридические лица, органы управления государственными
внебюджетными фондами, кредитные организации, осуществляющие
отдельные операции с бюджетными средствами [41, c. 254].
Предметом проводимых проверок выступают доходы, рентабельность,
издержки обращения, себестоимость, отчисления во внебюджетные фонды,
налог на добавленную стоимость, и прочие отчисления. Все
вышеперечисленное в общем понимании – это финансовые (стоимостные)
23
показатели, которые могут носить синтетический характер, а контроль за
результативным выполнением данных показателей касается всех сторон
хозяйственной, коммерческой и производственной деятельности учреждений,
предприятий, объединений, и, соответственно, механизма финансово-
кредитных взаимодействий [47, c. 124].
Сферой финансового контроля выступают практически все мероприятия
и операции, осуществляемые через использование денег, а в частных случаях и
без них (бартерные сделки и т. п.).
В целях обеспечения законности, рациональности н эффективности
управления бюджетными денежными н материальными средствами
государственный финансовый контроль выполняет множество функций.
Функции государственного финансового контроля представлены в таблице 1.
Таблица 1
Функции государственного финансового контроля
Функция
Содержание функции
Выявление,
анализ и
коррекция
отклонений
Функция включает в себя широкий спектр
деятельности. Во-первых, установление отклонений
в части исполнения законодательства,
рациональности и эффективности использования
бюджетных денежных и материальных средств. Во-
вторых, по следующий анализ выявленных
отклонений, то есть нахождение причин
возникновения отклонений, установка виновных лип
и ответственных за возникновение отклонений. B-
третьих разработка мер по устранению выявленных
отклонений в процессе исполнения бюджетов
различных уровней бюджетной системы, целевых
программ, финансовых планов и смет н т.п.
Превенция
Функция включает в себя проведение
профилактической работы для предупреждения
правонарушений. Профилактическая работа
осуществляется посредством разработки и
проведения мероприятий превентивного характера в
организационной и воспитательной формах, дачей
рекомендаций или обязательных указаний.
Правоохрана
Функция характеризуется пресечением
неправомерных действий виновных лип и
дальнейшим привлечением к ответственности.
Государственный финансовый контроль подразделяется на различные
24
виды. В соответствии с Бюджетным Кодексом выделяют несколько основании
для классификации государственного финансового контроля. В зависимости от
времени проведения государственного финансового контроля выделяют
предварительный н последующий.
Целью предварительного государственного финансового контроля
является предупреждение и пресечение бюджетных нарушении Е процессе
исполнения бюджетов бюджетной системы ?Ф. Данный вид государственного
финансового контроля проводится на стадии формирования н принятия
бюджетов различных уровней бюджетной системы, целевых программ,
финансовых планов и смет н т.п. Предварительный государственный
финансовый контроль носит предупредительный характер, благодаря чему
предотвращает незаконное, нерациональное и неэффективное использование
денежных н материальных средств [49, c. 112].
Последующий государственный финансовый контроль проводится по
итогам исполнения бюджетов бюджетной системы РФ для установления
законности и достоверности их исполнения. Данный вид государственного
финансового контроля проводится путем анализа н ревизии бухгалтерской н
финансовой отчетности н документации по результатам исполнения бюджетов
различных уровней бюджетной системы. целевых программ, финансовых
планов н смет н т.п. Благодаря последующему государственному финансовому
контролю появляется возможность выявить недостатки в проведении
предварительного государственного финансового контроля, так как при
последующем контроле производится углубленный анализ финансовой
деятельности, сравнение фактического исполнения бюджетов с нормативным,
сравнение фактических издержек с нормативными и т.п.
В научной литературе также выделяют текущий государственный
финансовый контроль, который отсутствует в Бюджетном Кодексе. Данный
вид государственного финансового контроля производится в момент
исполнения бюджетов различных уровней бюджетной системы. целевых
программ, финансовых планов н смет н т.п. Данный вид государственного