2
Оглавление
Введение 4
Глава 1. Теоретические основы государственного управления
ликвидацией накопленного вреда окружающей среде
1.1.Формирование новой концепции госуправления ликвидацией
накопленного вреда окружающей среде в условиях масштабного
техногенного прессинга 9
1.2. Регламенты процедур государственного управления в сфере
ликвидации объектов накопленного экологического вреда (НЭВ) 25
1.3.Методы госуправления процедурой возмещения вреда окружающей
среде в результате хозяйственной деятельности 31
Глава 2. Процессный анализ компетенций органов государственной
власти и органов местного самоуправления при ликвидации накопленного
вреда окружающей среде в Российской Федерации
2.1. Проблемы дублирования функций управления органами публичной
власти разного уровня 37
2.2. Разграничение функций органов государственной власти и органов
местного самоуправления при оценке и учёте объектов накопленного
вреда окружающей среде 41
2.3. Особенности ведения государственного реестра объектов
накопленного вреда окружающей среде 49
Глава 3. Совершенствование методов государственного воздействия
на объекты накопленного вреда окружающей среде
3.1. Оптимизация процесса государственного управления работами
по ликвидации накопленного вреда 56
3.2.Новые методы управления и корректировки стоимости объектов
накопленного экологического вреда 61
3
3.3. Алгоритм оценки объектов накопленного вреда окружающей среде на
предприятиях Московской области 73
Заключение 82
Список использованной литературы и интернет-источников 86
4
Введение
Актуальность темы ВКР. Проблема государственного управления
защитой окружающей среды сегодня в Российской Федерации относится
Президентом Российской Федерации В.В.Путиным к наиболее актуальным
направлениям госуправления и конкретизируется как управление
ликвидацией накопленного вреда окружающей природной среде.
1
Эта
проблема формировалась на протяжении последних двадцати лет и
накапливалась как негативный фактор дальнейшего экономического
развития. За этот период система сложившегося государственного
управления охраной окружающей природной среды существенно отстала от
реалий времени.
Во-первых, сама система госуправления устарела и не способна в
необходимые сроки на основе неактуальных уже механизмов и процедур
госуправления справиться с поставленными современными задачами.
Во-вторых, объемы экологических проблем России сегодня уже
требуют неотлагательного решения на основе модернизации как самой
системы госуправления охраной окружающей среды, так и пересмотра
многих теоретико-методологических подходов, технологий и
природоохранных механизмов.
В третьи, по сути, на сегодня меняется сам объект госуправления
охраной природы. Сегодня объектом госуправления становятся объекты
накопленного в прошлом вреда окружающей среде и появляющиеся новые
объекты такого же свойства.
1
Материалы заседания Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и
приоритетным проектам 25 ноября 2016 г. Управление библиотечных фондов (Парламентская библиотека)
// Официальный сайт Президента Российской Федерации - http://www.kremlin.ru/ (дата обращения:
14.02.2018)
5
В четвертых, сегодня уже не приходится уповать, что объекты
накопленного вреда окружающей среде эффективно разрешаться бизнес-
структурами, частными инициативами, общественными фондами и даже
органами местного самоуправления. Сложность и объемность проблемы
такова, что она будет решаться органами государственного управления и
преимущественно за счет средств государственного бюджета.
В пятых, более 19 лет система правового регулирования вопросов,
связанных с ликвидацией вреда окружающей природной среде находится в
фазе разработки. Кроме того, законотворчество перешло на уровень
отдельных природоохранных ведомств, поскольку их работа невозможна без
этих документов. Однако отдельные нормы данных документов, более
современных и соответствующих потребностям практической работы
госорганов, вошли в прямое противоречие с федеральным
законодательством.
Отдельно отметим, что неупорядоченность и отставание
законотворчества на федеральном уровне существенного затруднило
реализацию многих природоохранных инициатив. В частности, Федеральная
целевая программа «Ликвидация накопленного экологического ущерба на
2014-2025 годы» не принята к исполнению. Помимо отсутствия должного
финансирования сложность и объем мероприятий по ликвидации
накопленного экологического вреда оказался не под силу сложившейся
системе государственного управления охраной окружающей среды. Однако
отказ от реализации этой наиважнейшей целевой федеральной программы
никак не снял саму проблему по ликвидации техногенного прессинга на
окружающую среду. Для решения локальных, разрозненных проблем стали
использовать фрагменты этой программы, оформленные как отдельные
нормативные документы.
6
Уже в 2016 году стало совершенно очевидно, что точечная ликвидация
некоторых объектов накопленного вреда окружающей среде не может
кардинально изменить экологическую ситуацию.
Кроме того с 2014 года со всей очевидность встала задача возрождения
отечественной промышленности, сельского хозяйства, а в последующие годы
и других отраслей экономики. Дальнейшее промедление с модернизацией
процесса государственного управления защитой окружающей среды стало
реальным тормозом развития современного экологически безопасного
производства в России и наращивания экономического потенциала страны.
Одновременно существенно нарастал негативный общественный
отклик на состояние окружающей среды, иногда не совместимое с жизнью
граждан страны. Так получили широкий общественный резонанс
природоохранное зонирование и другие проблемы на Байкале. Отдельной
темой зазвучали несовместимость городской застройки и других поселений и
свалок мусора. Указывалось на недопустимое качество питьевой воды в
отдельных местах скопления объектов ликвидации накопленного вреда
окружающей среде. Поскольку на сегодняшний день в целом по стране
только 14% сточных вод отправляются в водоемы России в очищенным по
нормативам виде. Проблема загрязнения, например, Псковских и
Новгородских рек решалась на уровне Президента России.
Постепенно из официальной статистики и отчетов Минприроды
исчезли многие данные объемов накопленного экологического вреда.
Поэтому даже на уровне правительственных заявлений сегодня речь идет о
приблизительных цифрах. Сообщается, что в целом по стране накоплено
более ста миллиардов тонн промышленных и бытовых отходов, захвативших
площадь более 4 миллионов гектаров земель, из них свыше 25 тыс.
несанкционированные свалки. Остро назрела задача инвентаризации таких
объектов.
7
Цель ВКР. Разработать методические подходы адаптации процесса
госуправления при ликвидации объектов накопленного вреда окружающей
среде к новым социально-экономическим условиям на базе обновленной
правовой базы.
Для выполнения данной цели в ВКР необходимо решить следующие
задачи:
-изучить нормативно-правовую базу государственного управления
ликвидацией накопленного вреда окружающей среде;
- проанализировать действующую систему госуправления ликвидацией
накопленного вреда окружающей среде;
- исследовать компетенции органов государственной власти и органов
местного самоуправления при ликвидации накопленного вреда окружающей
среде в Российской Федерации;
- разработать новые методические подходы при оценке ущербов
объектов НЭВ (или ПЭВ);
- предложить алгоритм оценки объектов, угрожающих окружающей
среде.
Объектом исследования ВКР является процесс государственного
управления ликвидацией накопленного экологического ущерба.
Предметом исследования ВКР управленческие отношения, возникающие
при оптимизации процесса государственного управления работами по
ликвидации накопленного вреда окружающей среде
Ожидаемые результаты работы. На основе анализа экономических
характеристик объектов накопленного экологического вреда разработать
мероприятия по совершенствованию системы госуправления ликвидацией
объектов, угрожающих окружающей среде.
8
В работе использованы методы: сравнительный, системный,
логический, для обеспечения системности в исследовании процесса
государственного управления защитой окружающей среды.
Также применялись экономический анализ, метод группировок,
сопоставительного и ситуационного анализа, методы обобщения и другие.
Информационной базой ВКР являются материалы из открытых
источников государственной статистики РФ, статистические и
экономические, экологические данные Министерства природы. Также
использован материал, полученный специалистами Минприроды РФ,
отчетная документация и нормативно-правовая база по тематике работы.
Использован материал из интернет-источников.
Структура работы. Работа состоит из введения, 3 глав, заключения,
списка использованной литературы и интернет-источников.
9
Глава 1. Теоретические основы государственного управления ликвидацией
накопленного вреда окружающей среде
1.1. Формирование новой концепции госуправления ликвидацией
накопленного вреда окружающей среде в условиях масштабного
техногенного прессинга
Специалисты во всем мире отмечают, что даже при самых
инновационных технологиях в мире используется лишь 2-3% извлечённой из
недр горной массы, а остальная её часть превращается либо в промышленные
выбросы-сбросы (около 20%), либо в отходы (около 78%). Отвальные
хвосты, формирующиеся при производстве товарных железных руд, медных,
цинковых и пиритных концентратов, содержат значительное количество
меди, цинка, серы, редких элементов.
Они не только занимают огромные площади, но и являются
источником загрязнений, отравляющих воду, почвы, воздух. За годы
разработки месторождений на прилегающих территориях накапливается
огромное количество твёрдых отходов добычи (отвалы, окисленные и
забалансовые руды, илы в прудах нейтрализации рудничных вод),
гравитационного обогащения и флотации (хвосты), а также
металлургической (шлаки, золы и др.) и гидрометаллургической (эфеля,
шламы) переработки. Горнодобывающими производствами в России
накоплены десятки миллиардов тонн отходов, включая отвалы
перерабатывающих производств.
Например, на Урале общее количество отходов достигает 10 млрд. т.
Поэтому техногенные месторождения можно рассматривать не только в
качестве ресурсной базой, способной возместить в недалеком будущем
дефицит минерального сырья, но и одновременно важной задачей в сфере
охраны природы. Положительные примеры обработки техногенных
месторождений относятся к использованию отходов горнорудного
10
производства в качестве некоторых видов индустриального сырья в
основном стройматериалов (до 80% спроса).
В рудной отрасли широко известна переработка лежалых отвалов
хвостов флотации и окисленных медных руд кучным выщелачиванием (в
США 30% меди).
В России востребованы два вида техногенных месторождений:
техногенные россыпи золота, платиноидов и олова, как источников
извлечения этих металлов; отвалы вскрышных пород месторождений – для
производства стройматериалов.
В экономически развитых странах из вскрышных пород производится
до 80% строительных материалов (портландцемент, гипсовые и др. вяжущие
материалы) из отвалов медных руд – до 30% Cu. В России ежегодно
образуется более 3 млрд. т. отвалов горных пород, свыше 0,5 млрд т хвостов
обогащения руд.
2
В некоторых случаях извлечение химических элементов техногенных
отходов основа его производства: Ge добывают из золы углей, сжигаемых на
ТЭЦ; Ga из отходов металлургической переработки бокситов; V – из шлаков,
образующихся при плавке на чугун титаномагнетитовых руд.
Нередко, особенно в развитых странах, использование техногенных
месторождений обусловлено не столько экономическими, сколько
экологическими причинами, требование природоохранного законодательства
по рекультивации нарушенных земель и восстановлению природного
ландшафта стимулирует горнорудные и металлургические компании
вторично использовать свои отходы.
Под складирование горно-промышленных отходов в целом по России
занято свыше 500 тыс. га земель, а негативное воздействие отходов на
окружающую среду проявляется на территории, превышающей эту площадь
2
Соловьянов А.А.О ликвидации накопленного (прошлого) экологического вреда / А.А. Соловьянов //
Нефтегазохимия. - 2016. - № 1. - С. 28-33
11
в 10-15 раз, в отвалах и шламохранилищах страны накоплено около 80 млрд.
тонн только твердых отходов.
3
Под полигоны ежегодно отчуждается около 10 тыс. га пригодных для
сельского хозяйства земель. Ежегодно в России образуется около 5 млрд.
тонн отходов, из которых при добыче полезных ископаемых получается
около 4,8 млрд. тонн отходов. Утилизируется не больше 46%
(обезвреживается и используется). Для сравнения: в России
перерабатывается (используется) всего около 25-30% техногенных отходов,
тогда как в мире этот показатель достигает 85-90%. На предприятиях
угольной промышленности объем учтенных накопленных отвалов
превышает 10 млрд. м 3 , причем половина из них подвержена горению.
Отвалы перемытых песков, образованные в результате разработки
россыпных месторождений Магаданской области, составляют 1,5 млрд. м 3
и, по оценкам, содержат около 500 т золота. В Мурманской области ежегодно
складируется более 150 млн. т отходов, общий объем которых к настоящему
времени достиг 8 млрд. т. Понимая опасность нефтешламов для природы,
специалистами «Татнефти» в последнее десятилетие переработано 1,4 млн. т
нефтешламов, ликвидировали около 100 нефтешламовых амбаров,
сельхозпроизводству возвращено порядка 30 га земли.
4
«Татнефть»
5
вместе ㅤ с ㅤ РАН ㅤ приступили ㅤ к ㅤ строительству ㅤ опытно-
промышленной ㅤ установки ㅤ по ㅤ переработке ㅤ битумной ㅤ нефти ㅤ мощностью ㅤ 50 ㅤ
тыс. ㅤ т/год, ㅤ основанной ㅤ на ㅤ применении ㅤ метода ㅤ гидроконверсии ㅤ и ㅤ
3
Государственный доклад «О состоянии и об охране окружающей среды Российской Федерации в 2016
году»: [дата опубликования 28.12.2016 г.] // Официальный сайт Министерства природных ресурсов и
экологии Российской Федерации. - http://www.mnr.gov.ru (дата обращения: 20.12.2017 г.).
4
Министерство экологии и природопользования Московской области информационный выпуск «О
состоянии природных ресурсов и окружающей среды московской области в 2017 году» [Электронный
ресурс] // – 2017. – URL: http://mep.mosreg.ru/meropriyatia/analiticheskie-doklady-i-obzory-informatsionnogo-
kharaktera-podgotovlennye-ministerstvom/ (дата обращения: 24.01.18).
5
Плющ Л.В. Снижение техногенной нагрузки в районах складирования и захоронения отходов добычи и
переработки минерального сырья / Л.В. Плющ [Электронный ресурс] // – – URL: http://www.giab-
online.ru/files/Data/2016/10/10_Plyushch10.pdf (дата обращения: 24.02.2018).