17
конкурентоспособности региональной экономики, а в долгосрочной перспективе
- от характера и полноты использования всего перечня его выявленных и
потенциальных конкурентных преимуществ, благоприятных внутренних и
внешних факторов экономического роста, а также от наличия возможностей
преодоления имеющихся ограничений и решения ключевых проблем
регионального развития. Для социально-экономического развития субъектов РФ
Южного федерального округа особую значимость составляет интеграция с
приграничными территориями сопредельных государств. Например, для
Астраханской области эффективным является использование географического
положения - на пересечении крупных транспортных коридоров, а также
высокого потенциала в сфере приграничного взаимовыгодного сотрудничества
со странами Каспийского бассейна, что способствует выходу компаний Южного
федерального округа на рынки Прикаспийских государств, стран Персидского
залива и Юго-Восточной Азии.
Следует отметить, что в государственном регулировании социально-
экономического развития субъектов РФ в настоящее время можно выделить
ограничения, требующие устранения. Так, практическая деятельность по
регулированию носит фрагментарный, а не комплексный характер и до сих пор
ориентирована на решение задач текущего момента. Вследствие того, что
система целевых ориентиров развития не определена, образование комплексной
системы обеспечения безопасного социально-экономического развития РФ не
представляется возможным.
В структуре финансовых пропорций в современных условиях происходят
резкие изменения. Главным тормозом дальнейшего социально-экономического
развития становится недостаток финансовых ресурсов. Особенно важны
дорожные карты взаимодействия государства и бизнеса в кризисные годы
8
.
Регламентация планирования и реализации социально-экономического
развития РФ должна осуществляться строго на основе конституционных
8
Игнатова Т.В. Формирование комплекса мер управления антикризисным взаимодействием
государства и бизнеса // Российское предпринимательство. 2012. № 5 (203). С. 11-16.
18
принципов, причем не только равенства форм собственности, свободы труда и
предпринимательской деятельности, но и демократии, федерализма, правового
государства. Не случайно В.В. Путин подчеркнул, что планирование социально-
экономического развития субъектов РФ - это, прежде всего, задача их органов
государственной власти. И излишняя регламентация со стороны министерств ни
к чему. В то же время конечные цели деятельности органов государственной
власти как регионального, так и федерального уровня обязаны быть едиными.
Для совершенствования государственного регулирования социально-
экономического развития субъектов РФ, на наш взгляд, требуется: развитие
финансового налогового регулирования и индикативного планирования,
подкрепляемого экономическими стимулами; повышение ответственности
региональной исполнительной власти при реализации крупных региональных
программ; использование государством таких форм прямого инвестиционного
участия в формировании новой территориальной структуры экономики, как:
развитие предприятий смешанных форм собственности в базовых и
приоритетных отраслях, создание специализированных компаний,
консорциумов, фирм с государственным, частным, смешанным капиталом;
уточнение распределения компетенций и сфер ответственности
государственных органов управления по вертикали наряду с упорядочением
функций представительной и исполнительной власти на каждом уровне
(федеральные органы власти - регулирование процессов организации
производства в экстремальных районах и районах нового освоения, реализация
крупномасштабных программ, межрегиональных экономических связей;
региональные и местные органы власти - регулирование использования
локальных ресурсов, рационализация структуры хозяйства, решение
экологических и социальных проблем); определение региональных преимуществ
не только в производстве материальной продукции, но и в сфере услуг
(финансовых, страховых, консультационных, аудиторских, медицинских, услуг
19
связи, информатики, образования), что также будет способствовать
региональному развитию в современных условиях
9
.
1.2. Направления государственного регулирования социально-
экономического развития страны и регионов
Характерной особенностью современного социально-экономического
развития Российской Федерации (РФ) является глубокая территориальная
дифференциация состояния экономики и социальной сферы. Резкие различия
между регионами наблюдаются по уровню экономического развития, по
масштабам накопленного потенциала, интенсивности хозяйственной
деятельности и фактическому благосостоянию населения С одной стороны
обозначилась группа развитых в социально-экономическом плане субъектов
страны в основном формирующих доходы федерального бюджета (их по данным
2016 г. —10), с другой стороны выделились депрессивные и отсталые регионы,
к которым следует относить и СевероКавказские республики. По данным 2014 г.
величина среднедушевого суммарного объема валового регионального продукта
в десяти наименее благополучных в социально-экономическом положении
субъектах была в 11,8 раза ниже объема валового регионального продукта в
десяти лидирующих субъектах страны, а аналогичный показатель по группе пяти
лидирующих субъектов к пяти наиболее отсталых субъектов составил 19,4 раз.
Такое же сравнение по показателю дохода на душу населения показало
превышение среднедушевого дохода десяти наиболее благополучных субъектов
над доходом десяти наименее благополучных субъектов более трех раз, а по
группе пяти лидирующих субъектов к пяти отсталых субъектов составило 4
10
. В
9
Кайль Яков Яковлевич, Епинина Вероника Сергеевна Государственное регулирование
социально-экономического развития субъектов РФ: состояние, проблемы, перспективы //
Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2014. №4. URL:
https://cyberleninka.ru/article/n/gosudarstvennoe-regulirovanie-sotsialno-ekonomicheskogo-
razvitiya-subektov-rf-sostoyanie-problemy-perspektivy (дата обращения: 20.11.2018).
10
Регионы России. Социально-экономические показатели. 2015 : стат. сб. /Росстат. — М.,
2015.
20
ноябре 2016 г. размер среднедушевых денежных доходов в месяц в субъектах РФ
различался в 3,93 раза (Москва — 57338 р., Республика Тыва — 14608 р.)
11
.
Такое положение в экономике и социальной сфере страны приводит к
дестабилизации обстановки и, в конечном итоге, может привести к распаду
государства. Основной причиной такого положения является отсутствие научно-
обоснованной общепризнанной государственной региональной политики в РФ.
Региональная политика: анализ существующих подходов.
Основные положения региональной политики в Российской Федерации
были определены Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1996 г.
№ 806 и в последующем неоднократно подвергались совершенствованию
12
.
Однако научно обоснованная методика и целостная программа стабилизации и
обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов страны
до сих пор отсутствует. В России на начальном этапе экономических реформ
активно проводилась линия на широкое использование разнообразных
региональных льгот и стимулов. Предусматривалось введение для отдельных
регионов пониженных ставок налогов и кредитов, освобождение от уплаты
таможенных пошлин и др. Такая практика привела к увеличению
несбалансированности бюджета и к углублению региональной дифференциации.
В последующем основным средством государственного регионального
регулирования в Российской Федерации стал финансово-бюджетный
федерализм, который характеризует сочетание автономности бюджетов
отдельных уровней и межбюджетных отношений.
Исходя из Бюджетного кодекса (БК) Российской Федерации
межбюджетные отношения осуществляются в следующих формах:
предоставление дотаций на выравнивание уровня минимальной бюджетной
обеспеченности субъектов Российской Федерации; предоставление субвенций и
субсидий на финансирование отдельных целевых расходов; предоставление
11
Социально-экономическое положение России : стат. сб./Росстат. — М., 2016.
12
Артоболевский, С. С. Региональная политика, направленная на смягчение/снижение
пространственных экономических и социальных диспропорций в РФ (возможная модель). —
URL : http://ieie.nsc.ra/.
21
бюджетных кредитов; предоставление бюджетной ссуды на покрытие
временных кассовых разрывов, возникающих при исполнении бюджета субъекта
Российской Федерации. При этом межбюджетные отношения направлены в
основном на снижение различий между регионами в их возможности
финансировать текущие расходы, но не на изменение пропорций в
экономическом развитии территорий. То есть в стране продолжилась реализация
политики «регионального выравнивания», которая не способствовала
уменьшению дифференциации между регионами, а, наоборот, обусловила её
усиление. Учитывая этот факт, 30 июня 2005 г. Правительством РФ была
одобрена «Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов
Российской Федерации», содержание которой можно сформулировать как «от
концепции выравнивания уровней развития регионов к концепции
поляризованного (или сфокусированного) развития регионов»
13
.
В соответствии с данной «Концепцией» региональная политика сводится к
определению наиболее развитых «опорных регионов» и их поддержке. Такая
политика строится на соображении, что сработают механизмы саморазвития и
обеспечат со временем подъём экономики окружающих слаборазвитых
регионов. При этом основные задачи государства — это правильный выбор
«опорных» регионов и эффективная их поддержка. Несмотря на то что
Правительством РФ было принято решение одобрить данную «Концепцию», по
проблеме продолжаются дискуссии. При этом дискуссии ведутся по следующим
направлениям: целесообразность смены «политики выравнивания уровней
регионального развития» на «политику поляризованного развития» и
обоснованный выбор «опорных» регионов. По вопросу целесообразности и
обоснованности смены политики регионального развития участники
обсуждений разделились на три группы: приверженцы смены политики
выравнивания на политику «поляризованного» развития, противники такой
смены и приверженцы сочетания обоих подходов. В число приверженцев смены
13
Концепция Стратегии социально-экономического развития регионов Российской
Федерации. — URL : http://www. minregion. ru.
22
«политики» вошли губернаторы высокоразвитых субъектов Федерации и
некоторые депутаты Государственной думы
14
. Они считают, что постоянная
финансовая поддержка отсталых и депрессивных субъектов РФ приводит к
нарастанию иждивенческих настроений в них и увеличению количества таких
регионов.
В состав второй группы, в основном входят руководители «регионов-
аутсайдеров» и некоторые научные работники. Сторонники данной позиции
считают, что смена политики приведёт к недоиспользованию потенциала
регионов-аутсайдеров и падению доверия граждан к власти. Такой факт ставит
под сомнение необходимость и целесообразность для регионов находиться в
составе Федерации по причине неспособности последней дать им достойное
существование. При этом считаем целесообразным приводить аргументы
доктора экономических наук Р. Мельникова, который в своем исследовании
«Проблемы теории и практики государственного регулирования экономического
развития регионов»
15
пишет: «Совершенно очевидно, что ускоренное развитие
опорных регионов будет достигаться не только за счёт дополнительной
финансовой и административной поддержки из центра, но и за счёт оттока
наиболее конкурентоспособных и квалифицированных трудовых ресурсов с
прочих территорий. Это создаст практически непреодолимый барьер на пути
диффузии инноваций, которые просто некому будет воспринимать и
реализовывать. Достаточно вероятным, с нашей точки зрения, представляется
сценарий, при реализации которого опорные регионы превратятся в анклавы
экономического благополучия на фоне деградирующей периферии, неспособной
эффективно интегрироваться не только в мировую, но и во внутреннюю
экономику. Реализация такого сценария в итоге способна ... привести к
снижению темпов роста в стране в целом на фоне резкого углубления
14
Переслегин, С. Б. Выступление представителя группы «Конструирование будущего» :
экспертное обсуждение Концепции Стратегии социально-экономического развития регионов
РФ в Петербурге. — URL : http://www.csr-nw.ru.
15
Мельников, Р. М. Проблемы теории и практики государственного регулирования
экономического развития регионов. — М. : Изд-во РАГС, 2006. – с. 67
23
межрегиональных диспропорций». Члены третьей группы целесообразным
считают сочетание двух вышеназванных политик. По этому вопросу известный
специалист в области федерализма и региональной политики В. Селиверстов
пишет: «Одним из постулатов федерализма является конституционное равенство
субъектов федерации, поддержка более слабых территорий и обеспечение всем
гражданам федерации равного доступа к социальным и экономическим благам и
услугам. Мы считаем, что в государственной поддержке нуждаются все — и
сильные, и слабые, но конкретные формы и механизмы такой поддержки должны
для них различаться»
16
. По государственному регулированию регионального
развития за рубежом следует отметить, что отдельные мероприятия по
государственному регулированию развития регионов проводились в крупных
странах мира ещё в конце XIX - начале ХХ вв. Однако эти мероприятия носили
эпизодический характер и преследовали ограниченный круг целей, системных
мероприятий по комплексному развитию территорий не было. Подлинный
размах регулирование территориального развития получило уже после второй
мировой войны. В Западной Европе — в 50-е годы, в Америке — в 60-е годы, в
Азии — в 70-е годы. В государственном регулировании экономического
развития регионов в зарубежных странах много общего, но присутствует и
национальная специфика, обусловленная особенностями управления
экономикой и различиями в уровне развития этих стран. Приведём краткие
характеристики государственного регулирования экономического развития
регионов в некоторых странах.
В Западной Европе раньше других региональной политикой начали
заниматься в Франции, Ирландии и Италии. В Ирландии в 1952 г. был принят
Закон о недоразвитых территориях, согласно которому предоставлялись
безвозвратные субсидии для создания промышленных предприятий в районах,
бедных природными ресурсами, с высоким уровнем безработицы и низкими
доходами на душу населения. В 1960-е гг. в стране проводились некоторые
16
Селиверстов, В. России нужна сильная региональная политика. —URL :
http://www.ctt.sbras.ru.
24
мероприятия по созданию полюсов роста и в то же время поощрялись крупные
национальные и иностранные инвестиции вне зависимости от района их
размещения. В Великобритании задачей региональной политики стало
достижение более гибкой специализации регионов. В период правления М.
Тэтчер (с 1981 г.) в Великобритании начали создавать «предпринимательские
зоны». Преобразования в региональной политике, проведённые правительством
лейбористов Тони Блэра (с 1997 г.), реально не затронули её принципы, а
изменили формальную сторону. Главной целью регулирования
территориального развития оставалось создание рабочих мест. В Нидерландах
проводится активная региональная политика. Связана она с неравномерностью
регионального развития, с наличием высокоразвитых перенаселенных
территорий и отстающих в экономическом развитии регионов. В стране до 1980
г. ставилась задача выравнивания экономического развития регионов,
стимулировались отстающие провинции и ограничивался рост развитых
перенаселенных районов. В 1981 г. был осуществлен переход от социально-
экономической к чисто экономической политике регионального развития и
главной её целью стало достижение максимального вклада каждого региона в
национальное благосостояние. Экономический рост развитых регионов не
ограничивался, а количество стимулируемых территорий было сокращено.
Государственная поддержка сохранилась лишь для самых отсталых районов. С
1990-х гг. Нидерланды проводят регулирование территориального развития по
стандартам, предлагаемым ЕС.
Особенностью региональной политики Бельгии является то, что она
призвана решать не только социально-экономические, но и национальные
проблемы в целом. В Дании, начиная с 1990-х гг., региональная политика
проводится менее активно. Сохраняются районы первоочередного развития,
активно поддерживаемые государством, и районы, подлежащие развитию
17
. В
Греции до конца 1970-х гг. региональная политика опиралась на модель
17
Юилл, Д Основные характеристики региональной политики : опыт европейских стран //
Регион : экономика и социология. 1999. Спец. выпуск. – с. 15.
25
поляризованного развития, т. е. проводилось стимулирование развития наиболее
передовых Афин и Салоников. С 1990-х гг. Греция проводит региональную
политику, сочетающую в себе полюсное и выравнивающее развитие. Последнее
направлено на развитие многочисленных периферийных (приграничных, горных
и островных) территорий страны путем интенсификации традиционных
отраслей (сельское, лесное, рыбное хозяйство, ремесленное производство,
туризм) и модернизации местной экономики. В Швейцарии экономическими
целями региональной политики были выравнивание региональных
диспропорций, улучшение экономической стабильности регионов и повышение
общенационального уровня жизни, неэкономическими — усиление
федерализма, сохранение самобытности регионов, поддержка традиционных
отраслей и секторов. С 1978 г. главной целью региональной политики в стране
становится создание и сохранение рабочих мест, содействие новациям, новым
технологиям и продуктам, конкурентоспособным на мировых рынках. В
Скандинавских странах (в Швеции, Финляндии и Норвегии) проводилась и
проводится более взвешенная политика регионального развития. В Швеции в
1985 г. был принят акт «О региональной политике», провозгласивший сочетание
экономической эффективности и социальной справедливости. Основными
целями региональной политики стали стимулирование предпринимательской
активности при сбалансированном демографическом развитии территорий на
основе обеспечения занятости, социальных услуг и необходимого качества
окружающей среды в любой части страны. В Финляндии регулирование
территориального развития проводится с 1960-х гг. и характеризуется
постоянным балансированием между равенством и эффективностью. Задачами
регулирования территориального развития в Финляндии названы: улучшение
условий жизни и обеспечение основными услугами, расширение
инфраструктуры, необходимой для регионального развития, обновление
региональных структур производства, улучшение условий работы компаний,
26
создание новых рабочих мест, усиление региональной экономики и повышение
квалификации местного населения.
В США федеральное регулирование экономического развития регионов
было возрождено в 1961 г. с принятием Закона о развитии территорий.
Правительство расширило свою финансовую и техническую помощь отстающим
районам, решение многих вопросов в области регулирования территориального
развития было перенесено с уровня штатов на федеральный уровень. В Канаде
основными элементами региональной политики стали совершенствование
инфраструктуры, развитие сельских районов и социальное регулирование. В
странах Латинской Америки теоретическую основу региональной политики
составляют западные концепции (диффузии нововведений, полюсов роста). В то
же время в некоторых странах рыночные механизмы сочетаются с
государственными планами и программами развития
18
. В Южной Корее
регулирование территориального развития началось в 1960-х гг. В 1963 г. был
принят Закон о комплексном национальном планировании территориального
развития, началось создание первых специальных промышленных парков.
Недалеко от Сеула была создана первая свободная экономическая зона.
Внимание уделялось как эффективному использованию потенциала больших
городов, так и развитию инфраструктуры. В первом национальном плане
территориального развития (1971-1981) акцент делался на экономическую
эффективность, на сбалансированное региональное развитие (опирались на
теорию полюсов роста и основное внимание уделяли Сеулу и Пусану). В 1991 г.
была составлена программа по развитию технопарков и технополисов.
В Турции до середины 1980-х гг. господствовала идея полюсов роста при
приоритетной роли государственного сектора в отсталых периферийных
районах. В 1990-х гг. центр тяжести регулирования был перенесён на поощрение
частного сектора в выделенных проблемных районах. Все большее внимание
уделяется региональным программам и проектам. В Индии основу региональной
политики составляют выделение государственных капиталовложений в развитие
18
Bode, Е. Lokale Wissendiffusion und regionale Divergenz in utsch1and // Кieler Studien, 1998.