57
(за исключением 5-7 субъектов) не являются «бюджетами инновационного
развития», поскольку сами являются дотационными из федерального центра.
Поэтому от объема и структуры запланированных расходов федерального
бюджета во многом будет достижение поставленных стратегических целей
страны. Основные подходы к формированию федерального бюджета в 2000-х гг.,
сформулированные в стратегических документах президента и правительства
страны, определяются необходимостью сохранения макроэкономической
стабильности, сбалансированности и устойчивости бюджетов бюджетной
системы Российской Федерации, снижения их зависимости от внешних
конъюнктурных факторов, оптимизации действующих расходных обязательств,
перераспределения бюджетных ассигнований в пользу приоритетных
направлений государственной политики, повышение роли интеллектуального
капитала в обеспечении устойчивого социально-экономического развития.
В части обеспечения сбалансированности федерального бюджета в рамках
«базового» варианта прогноза предполагается поэтапное приведение в
соответствие объема расходов бюджета на непроизводительные статьи
(социальная политика, оборона и безопасность, государственное управление) с
ресурсными возможностями бюджета в соответствующих макроэкономических
условиях. Решение данной задачи планируется достигнуть за счет реализации
мер по оптимизации и повышению эффективности непроизводительных
расходов. Высвобождаемые ресурсы бюджета в результате проведения
вышеуказанных мер должны учитываться в базовом варианте прогноза в
качестве источников, направленных на покрытие образовавшегося структурного
дефицита бюджета и постепенное повышение расходов на ключевые
производительные статьи. Рассмотрим основные характеристики федерального
бюджета на 2017-2019 гг. Бюджет сформирован на основе «базового» варианта
среднесрочного прогноза социально-экономического развития Российской
Федерации. Прогноз основан на предпосылках о сохранении консервативных
тенденций изменения внешних факторов, макроэкономической стабильности и
финансовой устойчивости при выполнении государственных социальных и
58
внешнеэкономических обязательств. Проанализируем федеральный бюджет в
части финансирования науки, инноваций и промышленности, как основных
факторов, определяющих темпы и качество экономического роста и социального
прогресса. В России основным источником финансирования науки (более 70%)
является федеральный бюджет. Рядом нормативных актов президента и
правительства страны установлены нормативы финансирования науки.
В утвержденной Доктрине развития российской науки предусмотрено
выделение средств из федерального бюджета на финансирование научно-
исследовательских и опытно-конструкторских работ гражданского назначения в
размере 3% его расходной части с ежегодным увеличением этого размера по
мере стабилизации экономики до уровня, характерного для высокоразвитых
стран. Стратегией развития науки и инноваций в Российской Федерации на
период до 2015 г. (утв. Межведомственной комиссией по научно-инновационной
политике, протокол № 1 от 15 февраля 2006 г.) предусмотрено достижение
устойчивого роста внутренних затрат на исследования и разработки: до 2% ВВП
в 2010 г. и до 2,5% в 2015 г., при этом должна увеличиваться доля внебюджетных
средств во внутренних затратах на исследования и разработки: до 60% в 2010 г.
и до 70% в 2015 г. Концепцией долгосрочного социально-экономического
развития Российской Федерации на период до 2020 г. (утв. распоряжением
Правительства Российской Федерации № 1662-р от 17 ноября 2008 г.)
предусмотрено, что удельный вес расходов бюджетной системы на
фундаментальные исследования и содействие научно-технологическому
прогрессу должен быть не менее 0,7% от ВВП. Указом Президента Российской
Федерации № 599 от 7 мая 2012 г. «О мерах по реализации государственной
политики в области образования и науки» Правительству Российской Федерации
поручено уже к 2015 г. обеспечить увеличение внутренних затрат на
исследования и разработки до 1,77% от ВВП.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 642 от 1
декабря 2016 г. «О стратегии научно-технологического развития Российской
Федерации» финансовое обеспечение реализации указанной стратегии должно
59
осуществляться за счет ассигнований из федерального бюджета, в том числе
предусмотренных на реализацию государственных программ Российской
Федерации, а также за счет средств региональных и местных бюджетов и
внебюджетных источников. Финансирование осуществляется в зависимости от
роста эффективности сферы науки, технологий и инноваций посредством
поэтапного увеличения затрат на исследования и разработки и доведения их до
уровня не менее 2% от ВВП, включая пропорциональный рост частных
инвестиций, уровень которых к 2035 г. должен быть не ниже государственных.
Опыт прошедших лет показал, что указанные нормативы финансирования науки,
как правило, не соблюдаются. Например, внутренние затраты на исследования и
разработки в 2015 г. составили 854,3 млрд руб. или 1,06% от ВВП. Расходы
федерального бюджета на научные исследования и разработки гражданского
назначения в 2017 г. запланированы в объеме 348,3 млрд руб., в 2018 г. — 339,2
млрд руб., в 2019 г. — 324,4 млрд руб. В процентах от ВВП расходы на
гражданскую науку составят: 2017 г. — 0,4%, 2018 г. — 0,37%; 2019 г. — 0,33%.
Налицо отрицательная тенденция сокращения бюджетных ассигнований на
гражданскую науку, как в стоимостном, так и относительном выражениях в
процентах от ВВП. При этом напомним, что в 2015 г. по данным Росстата объем
бюджетных ассигнований на гражданскую науку из федерального бюджета
составил 439,4 млрд руб. или 0,54% от ВВП, что значительно больше, чем
планируется выделить в 2017-2019 гг. даже без учета инфляции. На
финансирование фундаментальных научных исследований в 2017 г. из
федерального бюджета предусмотрено выделить 117474,3 млн руб., в 2018 г. —
124168.2 млн руб., в 2019 г. — 128963,0 млн руб. На финансирование
прикладных научных исследований в области национальной экономики в 2017 г.
из федерального бюджета предусмотрено выделить 171369.3 млн руб., в 2018 г.
— 159003,0 млн руб., в 2019 г. — 143594,9 млн руб. Очевидно, что при такой
структуре бюджетного финансирования научных исследований на фоне
индифферентности предпринимательского сектора к науке трудно обеспечить
целостность научно-исследовательского цикла, технологическое единство
60
научной и научно-технической деятельности. Базовым инструментом
реализации целей государственной политики в научно-технической сфере
является государственная программа «Развитие науки и технологий» на 2013-
2020 гг. (утв. Постановлением Правительства Российской Федерации № 301 от
15 апреля 2014 г.). Бюджетные ассигнования на реализацию государственной
программы «Развитие науки и технологий» ниже паспортных значений на 19,2%
в 2017 г., на 23,8% — в 2018 г., на 27,1% — в 2019 г.
Анализ структуры государственной программы «Развитие науки и
технологий» свидетельствуют о том, что основная часть бюджетных
ассигнований (более 60%) направляется на реализацию подпрограммы
«Фундаментальные исследования». Параметры финансового обеспечения
подпрограммы «Фундаментальные научные исследования» в 2017 г. по
сравнению с предыдущим годом увеличены на 4658,9 млн руб., в 2018 г. — на
51,3 млн руб., в 2019 г. — на 1056,3 млн руб. Объемы бюджетных ассигнований
на реализацию мероприятия «Грантовое финансирование фундаментальных
научных исследований Российским фондом фундаментальных исследований» в
2017 г. составят 11577,9 млн руб., в 2018 г. — 11577,9 млн руб., в 2019 г. —
10352,5 млн руб. Объемы бюджетных ассигнований на реализацию мероприятия
«Грантовое финансирование фундаментальных научных исследований
Российским научным фондом» в 2017 г. запланированы в объеме 5175,5 млн руб.,
в 2018 г. — 7821,2 млн руб., в 2019 г. — 13525,0 млн руб. Ресурсное обеспечение
подпрограммы «Развитие сектора прикладных научных исследований и
разработок» в 2017 г. по сравнению с предыдущим годом увеличено на 1418,5
млн руб., в 2018 г. уменьшено на 2643,5 млн руб., в 2019 г. — на 44,8 млн руб.
Объемы бюджетных ассигнований федерального бюджета на реализацию
подпрограммы «Институциональное развитие научно-исследовательского
сектора» по сравнению с предыдущим годом увеличены в 2017 г. на 13829,2 млн
руб., в 2018 г. — на 6498,6 млн руб., в 2019 г. — на 3287,2 млн руб. Объемы
финансового обеспечения реализации подпрограммы «Международное
сотрудничество в сфере науки» по сравнению с предыдущим годом в 2017 г.
61
уменьшены на 8762,7 млн руб., в 2018 г. — на 4019,8 млн руб., в 2019 г.
увеличены на 1365,8 млн руб. Параметры финансового обеспечения
федеральной целевой программы «Исследования и разработки по приоритетным
направлениям развития научно-технологического комплекса России на 2014-
2020 гг.» по сравнению с предыдущим годом в 2017 г. уменьшены на 2349,4 млн
руб., в 2018 г. — на 3205,2 млн руб., в 2019 г. — на 2208,6 млн руб. Основным
исполнителем государственной программы «Развитие науки и технологий»
является Федеральное агентство научных организаций (ФАНО). В 2017 г. на
финансирование указанного ведомства предусмотрено выделить 74602,9 млн
руб., в 2018 г. — 73448,7 млн руб., в 2019 г. — 70101,6 млн руб.
Выделенные бюджетные ассигнования зачастую не всегда эффективно
используются, а то и вовсе не используются полном объеме в отчетном
финансовом году для выполнения научных исследований и разработок. В
частности, как следует из отчета Счетной палаты Российской Федерации за 2015
г., остаток средств на счетах организаций, подведомственных ФАНО, по
состоянию на 1 января 2016 г. составил 11,6 млрд руб.
28
. Мониторинг качества
финансового и научного менеджмента свидетельствует о низком уровне
организации бюджетного процесса в научно-технической сфере и его
исполнения распорядителями и получателями бюджетных средств, а также о
сохраняющейся тенденции недостаточно эффективного использования
инструментов бюджетирования, ориентированного на результат. Из-за низкой
финансово-экономической и научной обоснованности научных программ,
подпрограмм и проектов, несоответствия фронта научно-исследовательских
работ имеющемуся научно-техническому потенциалу ее исполнителей, уже на
начальном этапе их реализации (в 2014-2016 гг.) имели место факты
недостижения ранее планируемых значений целевых индикаторов. Снижение
ассигнований на реализацию научных мероприятий за счет средств
федерального бюджета и внебюджетных источников, а также низкого качества
28
Статистика экономического развития России // [Электронный ресурс]. – Режим доступа:
http://www.ach.gov.ru/activities/annual_report/874. (дата обращения 29.11.2018)
62
финансового менеджмента и управления научными исследованиями и
разработками, неизбежно негативно отразится на результативности научной и
научно-технической деятельности и в последующие годы.
Очевидно, что сокращение финансирования науки при сохранении
действующей системы управления научно-техническим развитием неизбежно
повлечет за собой снижение результативности научной, научно-технической и
инновационной деятельности, что в свою очередь не позволит создать условия
для устойчивого экономического роста в период наиболее сильного влияния
неблагоприятной внешнеэкономической и внешнеполитической конъюнктуры.
Основным инструментом реализации государственной инновационной политики
в Российской Федерации является государственная программа «Экономическое
развитие и инновационная экономика» (утв. постановлением Правительства РФ
№ 316 от 15 апреля 2014 г.). Основными целями Программы являются: создание
благоприятного предпринимательского климата и условий для ведения бизнеса,
повышение инновационной активности бизнеса, повышение эффективности
государственного управления, повышение удельного веса организаций,
осуществлявших технологические инновации, в общем числе организаций с
9,1% в 2012 г. до 14,2% в 2020 г.
Анализ структуры государственной программы «Экономическое развитие
и инновационная экономика» в 2016-2019 гг. свидетельствует о том, что
основная часть бюджетных средств направляется на финансирование
мероприятий, безусловно, важных, но непосредственно не связанных с
созданием благоприятного предпринимательского климата и условий для
ведения инновационного бизнеса. В частности, удельный вес бюджетных
ассигнований, направленных на реализацию подпрограмм «Государственная
регистрация прав, кадастр и картография», «Официальная статистика» и
Федеральной целевой программы «Развитие единой государственной системы
регистрации прав и кадастрового учета недвижимости (2014-2019 гг.)» в 2016 г.
составил 54,3%. А удельный вес бюджетного финансирования подпрограммы
«Стимулирование инноваций» составил всего 6,2%. Параметры финансового
63
обеспечения подпрограммы «Инвестиционный климат» в 2017 г. по сравнению
с предыдущим годом уменьшены на 4700,5 млн руб., в 2018 г. уменьшены на
1912,5 млн руб., в 2019 г. уменьшены на 196,5 млн руб. Параметры финансового
обеспечения подпрограммы «Развитие малого и среднего предпринимательства»
по сравнению с предыдущим годом в 2017 г. увеличены на 9259,7 млн руб., в
2018 г. уменьшены на 14846,1 млн руб., в 2019 г. уменьшены на 1489,0 млн руб.
за счет сокращения объемов бюджетных ассигнований на реализацию основного
мероприятия «Федеральная финансовая программа поддержки малого и
среднего предпринимательства».
Параметры финансового обеспечения подпрограммы «Стимулирование
инноваций» по сравнению с предыдущим годом в 2017 г. увеличены на 104,2 млн
руб., в 2018 г. увеличены на 45,5 млн руб., в 2019 г. увеличены на 76,2 млн руб.,
что обусловлено, в том числе выделением с 2018 г. в рамках реализации
основного мероприятия «Содействие развитию современной инновационной
инфраструктуры в сфере нанотехнологий, механизмов и инструментов для
реализации потенциала наноиндустрии» субсидий Фонду инфраструктурных и
образовательных программ на развитие наноиндустрии с помощью
инфраструктурных и образовательных программ. Что касается финансирования
подпрограммы «Создание и развитие инновационного центра «Сколково»
следует отметить, все предусмотренные средства, например, в 2017 г.,
направляются на финансирование двух основных мероприятий: «Создание и
развитие инновационной экосистемы, управление инфраструктурой
инновационного центра «Сколково» (6730,1 млн руб.) и «Создание и развитие
Сколковского института науки и технологий» (5130,0 млн руб.).
Финансирование указанных мероприятий оформляется в виде субсидий
некоммерческой организации Фонд развития Центра разработки и
коммерциализации новых технологий (далее — Фонд).
В этой связи следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом
№ 244-ФЗ от 28 сентября 2010 г. «Об инновационном центре «Сколково»
финансовое обеспечение инновационного центра «Сколково» в первую очередь
64
должно осуществляться за счет собственных средств управляющей компании и
дочерних обществ.
При этом, как отметила в своем отчете Счетная палата Российской
Федерации, расходы консолидированного бюджета Фонда в 2013-2015 гг. почти
на 95% были обеспечены за счет средств федерального бюджета
29
. Указанная
структура консолидированного бюджета Фонда является своего рода
барометром низкой инвестиционной привлекательности проекта «Сколково».
Анализ структуры и объемов финансирования государственной
программы «Экономическое развитие и инновационная экономика» позволяет
сделать вывод о том, что вряд ли стоит ожидать серьезных технологических
прорывов от ее реализации в 2016-2019 гг.
Инновационное развитие экономики во многом зависит от инновационной
активности промышленных предприятий (организаций). По данным Росстата в
2015 г. осуществляли технологические инновации всего лишь 8,3% предприятий
(организаций).
Основным инструментом реализации государственной промышленной
политики является государственная программа «Развитие промышленности и
повышение ее конкурентоспособности» (утверждена постановлением
Правительства Российской Федерации № 814 от 15 апреля 2014 г.).
Анализ показал, что основная часть средств федерального бюджета,
выделенных на реализацию государственной программы «Развитие
промышленности и повышение ее конкурентоспособности» в 2016-2019 гг.,
направлена на финансирование подпрограммы «Развитие транспортного и
специального машиностроения», что в процентном выражении составляет 65,4,
67,6, 75,6 и 77,6%, соответственно.
На фоне деградации материально-технической базы экономики (уровень
износа основных фондов вырос с 43,5% в 2005 г. до 50,5% в 2015 г.) выражает
29
Статистические данные социально-экономического развития России // [Электронный
ресурс]. – Режим доступа: http://www.ach.gov.ru/activities/control/27416. (дата обращения
29.11.2018)
65
серьезную обеспокоенность низкий уровень бюджетных ассигнований на
реализацию подпрограммы «Развитие производства средств производства» в
2016-2019 гг., что в процентном выражении составляет 1,7, 0,6, 0,9 и 0,9%,
соответственно, выделенных на реализацию государственной программы
«Развитие промышленности и повышение ее конкурентоспособности».
Очевидно, что при такой бюджетной и промышленной политике
отечественным товаропроизводителям будет крайне затруднительно успешно
развивать промышленное производство без импорта современной
инвестиционной техники.
Выражает также серьезную обеспокоенность низкий уровень бюджетных
ассигнований, выделяемых на развитие производства традиционных и новых
материалов, а также на проведение научных исследований и опытных разработок
в гражданских отраслях промышленности.
Результаты расчетов свидетельствуют о крайне низком уровне
наукоемкости отечественной промышленности в 2016-2019 гг.: 4,7, 3,3, 4,1 и
5,2%, соответственно, что в разы ниже, чем в развитых странах мира. Очевидно,
что при таких объемах затрат на проведение научных исследований и разработок
будет крайне затруднительно разрабатывать конкурентоспособную на мировом
рынке промышленную продукцию.
Несомненно, что значения основных макроэкономических показателей
(величина ВВП и его структура, доходы и расходы консолидированного, в том
числе федерального бюджета, уровень инфляции, производительность труда и
др.) в перспективном периоде зависят от размеров и структуры инвестиций в
науку, образование, инновации, развитие промышленности, сделанных в
прошлом периоде.
Основные характеристики федерального бюджета на среднесрочную
перспективу в ценах соответствующих лет определены исходя из
прогнозируемого объема ВВП в размере 86806,0 млрд руб. в 2017 г., 92296,0
66
млрд руб. — в 2018 г. и 98860,0 млрд руб. — в 2019 г. и уровня инфляции, не
превышающего 4,0%.
Прогнозируется также и рост объема доходов федерального бюджета с
13487,6 млрд руб. в 2017 г. до 14028,5 млрд руб. в 2018 г. и 14844,8 млрд руб. в
2019 г. Характерной особенностью анализируемого федерального бюджета
является прогнозируемое сокращение его расходной части на фоне показанного
выше номинального роста ВВП и общего объема доходов: 16240,8 млрд руб. в
2017 г., 16039,7 млрд руб. — в 2018 г. и 15986,9 млрд руб. — в 2019 г.
Напомним, что, начиная с 2014 г. формирование федерального бюджета
осуществляется на программной основе. На реализацию государственных
программ Российской Федерации в 2017 г. из федерального бюджета
предусмотрено выделить 13478,5 млрд руб., в 2018 г. — 13371,8 млрд руб., в 2019
г. — 13269,5 млрд руб. В процентах от расходной части федерального бюджета
это составит: в 2017 г. — 83,0%, в 2018 г. — 83,4%, в 2019 г. — 83,1%.
Анализ значений приведенных макропоказателей позволяет сделать вывод
о низком вкладе интеллектуального капитала страны в производстве ВВП (по
экспертным оценкам его вклад не превышает 1%), что неизбежно негативно
отражается и на состоянии самой экономики.
За последние годы был проведен ряд реформ, призванных существенно
повысить результативность научной, научно-технической и инновационной
деятельности, качество и доступность образования, увеличить вклад
интеллектуального капитала в экономический рост и социальный прогресс.
Однако, несмотря на ряд принятых мер, состояние экономики страны по-
прежнему в значительной степени зависит от экспорта нефтегазовых ресурсов.
С высокой степенью вероятности можно предположить, что в
Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2017 г. и плановый период 2018
и 2019 гг.» уже в первом полугодии 2017 г. будут вноситься изменения,
поскольку прогноз макроэкономических показателей основан на стабилизации в
течение прогнозного периода цен на нефть марки Urals на уровне $40 за баррель